Strandskydd

Proposition 1993/94:229

Regeringens proposition
1993/94:229

Strandskydd

Prop.
1993/94:229
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 24 mars 1994

Carl Bildt

Olof Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

Bestämmelserna om strandskydd i naturvårdslagen (1964:822) har kommit till för
att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid
havet, insjöar och vattendrag. I propositionen föreslås att detta skydd utvidgas
till att även omfatta livsvillkoren för växter och djur.
Det fordras enligt gällande lag dispens från länsstyrelsen för att inom
strandskyddat område få uppföra en helt ny byggnad, att ändra en byggnad för att
tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det den tidigare har använts till,
att vidta förberedelsearbeten för ny bebyggelse samt för att uppföra andra
anläggningar eller anordningar varigenom allemansrätten inom strandområdet
inskränks. Dispens får meddelas om det finns särskilda skäl. Undantag gäller för
vissa byggnader som behövs för de areella näringarna. Regeringen redovisar i
propositionen sin bedömning av hur en differentierad tillämpning av bestäm-
melserna om strandskyddsdispens skall kunna ge ett mer flexibelt strandskydd i
mer glest befolkade områden av landet.
Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3

2 Förslag till lag om ändring i naturvårds-
lagen (1964:822)......................... 4

3 Ärendet och dess beredning............... 6

4 Nuvarande ordning........................ 7

5 Regeringens överväganden................. 9

5 Regeringens överväganden................. 9
5.1 Strandskyddets syften .......... 11
5.2 Differentierat strandskydd...... 13

6 Ikraftträdande........................... 14

7 Författningskommentar.................... 14
7.1 Förslaget till lag om ändring i natur-
vårdslagen (1964:822)................

Bilaga 1 Sammanfattning av Statens naturvårdsverks
yttrande om differentierat strandskydd

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 24 mars 1994

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till lag om ändring i naturvårdslagen
(1964:822).
2 Förslag till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)

Härigenom föreskrivs att 15 och 40 §§ naturvårdslagen (1964:822)[1]
skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §
För att åt allmänheten Strandskydd råder vid
trygga tillgången till havet och vid insjöar och
platser för bad och vattendrag. Syftet med
friluftsliv råder strandskyddet är att
strandskydd vid havet, trygga förutsättningarna
insjöar och vattendrag. för allmänhetens
Strandskyddet omfattar friluftsliv och att
land- och vattenområdet bevara goda livsvillkor
intill 100 meter från på land och i vatten för
strandlindjen vid växt- och djurlivet.
normalt medelvattenstånd Strandskyddet omfattar
(strandskyddsområde). land- och vattenområdet
Regeringen eller intill 100 meter från
myndighet som strandlinjen vid normalt
regeringen bestämmer kan medelvattenstånd.
förordna att strandområdeRegeringen eller den
som uppenbarligen myndighet som regeringen
saknar betydelse för bad bestämmer får utvidga det
och friluftsliv ej till högst 300 meter från
skall omfattas av strandlinjen när det
strandskydd. Regeringen behövs för att tillgodose
eller den myndighet något av strandskyddets
regeringen bestämmer får syften.
också utvidga strand- Regeringen eller den
skyddsområdet, när det myndighet som regeringen
behövs för att tillgodosebestämmer får förordna att
syftet med strand- strandområde som
skyddet, dock högst uppenbart saknar
intill 300 meter från betydelse för att
strandslinjen. tillgodose
Om det finns särskilda strandskyddets syften
skäl får regeringen ellerinte skall omfattas av
myndighet som strandskydd.
regeringen bestämmer Regeringen eller den
förordna att ett myndighet som regeringen
strandområde som avses bestämmer får, om det
ingå i en detaljplan finns särskilda skäl, för-
eller omfattas av ordna att strandskyddet
områdesbestämmelser inte skall upphävas för ett
skall omfattas av strandområde som avses
strandskydd. ingå i en detaljplan
eller omfattas av
områdesbestämmelser enligt
plan- och bygglagen
(1987:10).

40 §
En kommunal myndighets beslut enligt denna lag får överklagas hos
länsstyrelsen.
Beslut av annan statlig myndighet än regeringen i ärende enligt 13 §, 14 §
tredje stycket, 17 §, 20 § andra stycket, 21 §, 22 §, 24 §, 24 a §, 39 § såvitt
avser annat än handräckning eller 47 § får överklagas hos kammarrätten. Beslut i
övrigt enligt denna lag av annan statlig myndighet än regeringen får överklagas
hos regeringen.
Statens naturvårdsverk får överklaga beslut enligt denna lag eller enligt
bestämmelser som meddelats med stöd av lagen.
Finner myndighet att Finner en myndighet att
den ej kan helt bifalla den inte kan helt
framställningen från bifalla en framställning
fortifikationsförvaltningenfrån Fortifikationsverket
eller statens vägverk om eller Statens vägverk om
undantag som avses i 16 §undantag som avses i 16 §
tredje stycket, hän- tredje stycket, skall
skjutes ärendet till ärendet hänskjutas till
regeringens prövning. regeringens prövning.

__________

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
2. Förordnanden om undantag från strandskydd som meddelats enligt 15 § andra
stycket första meningen naturvårdslagen (1964:822) i dess lydelse före den 1
juli 1994 skall omprövas med tillämpning av 15 § i den nya lydelsen före
utgången av juni 1999. Har omprövning inte skett dessförinnan, upphör
förordnandet att gälla.
3. Ett beslut om dispens från strandskydd som meddelats enligt 16 a § gäller
även efter ikraftträdandet av den nya lydelsen av 15 §.
4. Byggnader, anläggningar eller anordningar som avses i 16 § första stycket
och som tillkommit före ikraftträdandet av den nya lydelsen av 15 § eller
senare, med stöd av beslut som enligt 2 och 3 skall gälla även efter sistnämnda
paragrafs ikraftträdande, får användas för sitt ändamål också i fortsättningen,
om inte annat följer av äldre bestämmelser.

**Fotnot**

[1] Lagen omtryckt 1991:641.
3 Ärendet och dess beredning

I detta ärende föreslås ändringar i naturvårdslagen (1964:822). Förslagen avser
regleringen av strandskyddet och en ändring till följd av en
organisationsförändring.
Regeringen bemyndigade den 11 maj 1989 chefen för Miljö- och
energidepartementet att tillkalla en kommitté att göra en översyn av
miljöskyddslagstiftningen (dir. 1989:32). Miljöskyddskommittén har i februari
1993 överlämnat sitt huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27). Betänkandet har
remissbehandlats. Kommittén har i juni 1993 lagt fram delbetänkandet Lag om
införande av miljöbalken (SOU 1993:66). Även detta har remissbehandlats.
Sammanställningar av remissyttrandena finns tillgängliga i Miljö- och
naturresursdepartementet, dnr M93/1330/1 och M93/2499/1.
Kommittén har lagt fram förslag bl.a. till förändring av strandskyddsbe-
stämmelserna vad gäller ett ekologiskt betingat skydd. Det i betänkandet
framlagda förslaget har brutits ut och ligger till grund för det förslag till
ändring i naturvårdslagen som föreslås i denna proposition.
Regeringen gav genom beslut den 25 juni 1992 i uppdrag åt länsstyrelserna i
Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län att undersöka förutsättningarna för
att uppföra bostadsbyggnader för permanentboende eller fritidsändamål på
strandområden i glesbygder i inlandet, där tillgången till sjöar och andra
vattendrag är riklig. Statens naturvårdsverk överlämnade i ett yttrande den 2
april 1993 rapporterna till regeringen. Naturvårdsverkets sammanfattning av och
förslag i yttrandet finns som bilaga 1. Förslaget är remissbehandlat. En samman-
ställing av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljö- och naturresursdepar-
tementet, dnr M93/1416/4. Regeringen redovisar här sin bedömning av hur
förslaget kan tillämpas.
Ytterligare förslag har lagts fram av kommittén beträffande strandskydd inom
områden som omfattas av detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10).
Regeringen finner att samordningen med plan- och bygglagen bör övervägas vidare
och tar därför inte slutlig ställning i den delen.

Lagrådet

Lagförslaget om strandskydd är sådant att Lagrådets yttrande normalt bör
inhämtas. Förslaget är dock av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande
kan underlåtas. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtas.
4 Nuvarande ordning

Allemansrätten utgör den huvudsakliga grunden för att tillförsäkra människor
möjligheter att komma ut i naturen. Föreskrifterna om strandskydd i
naturvårdslagen utgör några av de viktigaste bestämmelserna för att ge människor
denna möjlighet.
Bestämmelser om strandskydd kom år 1952. År 1975 infördes generellt
strandskydd. Enligt 15 § naturvårdslagen (1964:822) gäller strandskyddet vid
havet, insjöar och vattendrag för att åt allmänheten trygga tillgången till
platser för bad och friluftsliv. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet
intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strand-
skyddsområde). Regeringen eller länsstyrelsen får utvidga strandskyddsområdet
när det behövs för att tillgodose syftet med strandskyddet, dock högst intill
300 meter från strandlinjen.
I motiven till införandet av det generella strandskyddet anfördes att strand-
skyddsförordnanden enligt de tidigare gällande bestämmelserna inte kommit till
stånd i sådan omfattning att tillträdet till de från friluftslivssynpunkt
värdefulla stränderna kunnat bevaras för den inte strandägande befolkningen i
önskvärd omfattning (prop. 1974:166 s. 94 ff.). Vidare anfördes att dispens för
bebyggelse inom strandskyddsområde hade getts i förhållandevis stor
utsträckning. Det fanns därför anledning att skärpa bestämmelserna om strand-
skydd. Strandskyddet skulle liksom tidigare ha till väsentligt syfte att bevara
allemansrätten vid stränder. I praktiken torde strandskyddet i allmänhet auto-
matiskt också få till effekt att de egenskaper hos naturmiljön bevaras som vid
sidan av närheten till vatten gör ett strandområde lämpat för friluftsliv.
Inom strandskyddsområde råder förbud mot att uppföra helt nya byggnader, att
ändra befintliga byggnader för att tillgodose ett väsentligt annat ändamål, att
vidta förberedelsearbeten för ny bebyggelse samt att uppföra andra anläggningar
eller anordningar varigenom allemansrätten inom strandområdet inskränks.
Sistnämnda förbud kan gälla vägar, bryggor, båtuppläggningsplatser samt
anläggningar för camping, sport eller klubbverksamhet.
För komplementbyggnader gäller dels att länsstyrelsen kan besluta att dispens
inom ett område inte behövs för sådana byggnader, dels att dispens kan meddelas
på grund av att särskilda skäl föreligger i det enskilda fallet.
De med strandskyddet förenade förbuden gäller inte anläggningar eller åtgärder
som behövs för jordbruket, fisket, skogsskötseln eller renskötseln och som inte
tillgodoser bostadsändamål.
Länsstyrelsen kan förordna att strandområde som uppenbart saknar betydelse för
bad och friluftsliv inte skall omfattas av strandskydd. Som exempel anges obe-
tydliga bäckar och tjärnar (prop. 1974:166 s. 95). Länsstyrelsen får, om det
finns särskilda skäl, förordna att ett strandområde som avses ingå i en detalj-
plan eller omfattas av områdesbestämmelser inte skall omfattas av strandskydd.
Dispens från byggnadsförbudet får lämnas av länsstyrelsen om det finns
särskilda skäl. Om dispens medges skall länsstyrelsen bestämma i vilken
utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det
avsedda ändamålet. Det är möjligt att föreskriva en mindre tomt än normalt när
det behövs för att tillgodose allmänhetens intressen. Ett beslut om dispens
upphör att gälla om den inte utnyttjats inom fem år från det beslutet vann laga
kraft.
Länsstyrelsen kan delegera dispensbefogenheten till kommunerna. Det har också
skett i stor omfattning. I princip har länsstyrelserna bara behållit
beslutanderätten över vissa speciellt känsliga områden.
Frågor om strandskyddsdispens blir oftast aktuella i samband med kommunala
beslut enligt plan- och bygglagen (PBL), dvs. beslut att anta en detaljplan
eller att bevilja bygglov eller meddela förhandsbesked. För byggnader och
anläggningar av olika slag på strandskyddat område krävs ofta två beslut, ett av
byggnadsnämnden i fråga om bygglov eller förhandsbesked och ett i fråga om
strandskyddsdispens.
Frågan om att bevara stränderna bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett
område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så
kommer att vara fallet för all framtid.
Samtliga bestämmelser med möjlighet till beslut av myndigheterna om
strandskyddet har nu redovisats. På förekommen anledning vill regeringen påpeka
att det inte finns någon bestämmelse i naturvårdslagen som ger ytterligare
möjligheter för en länsstyrelse att överlåta rätten att besluta om strandskydd-
sdispens eller att upphäva strandskyddet till en annan myndighet, t.ex. en
fastighetsbildningsmyndighet. Ett upphävande av strandsskyddet kan inte lagligen
beslutas för framtida avstyckningar som görs av en fastighetsbildningsmyndighet.

Särskilda skäl för strandskyddsdispens

I motiven till dispensbestämmelsen anförs (prop. 1974:166 s. 97) att
undantagsmöjligheten skall tillämpas restriktivt.
Naturvårdsverkets allmänna råd 90:5 Strandskydd ger exempel på särskilda skäl
för att i vissa fall medge strandskyddsdispens.
Dispens kan medges om en byggnad eller en anläggning skall uppföras på en plats
som är väl avskild från strandområdet och som därför saknar betydelse för bad
och friluftsliv. Detta kan vara fallet om stranden skärs av genom en större väg
eller järnväg eller liknande och den del av området som ligger på andra sidan
från vattnet räknat saknar betydelse för allmänhetens friluftsliv.
I vissa situationer kan en lucka mellan fastigheterna i ett redan bebyggt
tomtområde, en s.k. lucktomt, godtas för bebyggelse om tomten uppenbart förlorat
sin betydelse för allmänheten och för de boende i området. En sådan situation
kan ha inträffat om det ändå finns en passage till vattnet.
Särskilda skäl för dispens kan vidare föreligga då en anläggning för
friluftslivets behov inte inskränker allmänhetens möjlighet att nyttja stranden,
t.ex. bryggor vid allmänna badplatser, raststugor, vindskydd och liknande
anordningar. Campingplatser, idrottsanläggningar och golfbanor innebär däremot
att allmänhetens tillträde enligt naturvårdslagen till området begränsas.
Vidare kan det finnas särskilda skäl för dispens för anläggningar som måste
ligga vid vattnet, dvs. båthamnar, båtbryggor, båthus, pirar m.m. Sådana
anläggningar bör dock inte lokaliseras till ett område som har stort
rekreationsvärde. Uthyrning av kanoter, paddelbåtar och dylikt förutsätter också
anordningar för iläggning, upptagning och uppställning samt ofta
servicebyggnader.
Försvarsanläggningar måste ibland med hänsyn till sin funktion och avsedda an-
vändning ligga inom strandskyddsområde. I sådana fall bör försvarsanläggningar
enligt Naturvårdsverket vara dispensgrundande.

5 Regeringens överväganden

5.1 Strandskyddets syften

Regeringens förslag: Strandskydd skall råda vid
havet, insjöar och vattendrag. Syftet skall vara
att trygga förutsättningarna för allmänhetens
friluftsliv och att bevara goda livsvillkor för
växter och djur.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till kommitténs
förslag om strandskydd grundat även på ekologiska hänsynstaganden.
Kommunförbundet framhåller att genom det föreslagna breddade strandskyddet kan
livsvillkoren på land och i vatten för växt- och djurlivet skyddas endast från
att byggnader och anläggningar uppförs inom strandskyddsområdet, men skyddet
påverkar inte möjligheterna att bedriva skogsbruk inom strandzonen.
Skälen för regeringens förslag: Stränderna är särskilt värdefulla miljöer för
djur och växter och ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Det finns därför
skäl att utvidga grunden för strandskyddet till att innefatta inte bara skydd
för friluftslivet utan även skydd för växt- och djurlivet.
Lagstiftningen om strandskydd växte fram under en period då en av naturvårdens
allra viktigaste uppgifter var att tillgodose tätortsinnevånarnas behov av
rekreation. Genom att strandskydd råder vid hav, insjöar och vattendrag är stora
områden med känsliga biotoper skyddade från exploatering. Skyddet för biotoperna
är emellertid endast en indirekt effekt av gällande lagstiftning.
Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter.
Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten
innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer.
Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära
zonen som skydd och för att övervintra. Generellt sett är den biologiska mång-
falden mycket stor längs stränderna.
Till detta kommer att det finns vissa särskilt värdefulla miljöer som är
specifika för stränderna. Så är t.ex. lövrikedomen ofta hög i strandområden.
Låga stränder som ibland översvämmas ger ofta en fuktig lövskog där bl.a. björk,
klibbal, gråal, asp och sälg trivs. Exempel på värdefulla biotoper i strandnära
områden är sumpskogar, våtmarker av olika slag, strandängar, mader, naturliga
sandstränder och forsdimmelokaler. Flacka stränder där landhöjning pågår kan
vidare nämnas som en särskilt viktig biotop. Sådana finns bl.a. längs kusten
från norra Uppland till Bottniska viken.
En annan väsentlig aspekt är att stränderna och andra strandnära miljöer
fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser
för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion. Att
strandmiljöerna är skyddade innebär i sådana fall stora landskapsekologiska
vinster.
Slutligen bör nämnas att naturstränder har en viktig funktion som biologiska
filter. Näringsämnen, särskilt kväve, kan tas upp i biomassan i stället för att
transporteras ut till vattendrag, sjöar och hav. Stränderna har därför ett
allmänt värde även från miljöskyddssynpunkt.
Kommunförbundet har påtalat att strandskyddet inte påverkar möjligheterna att
bedriva skogsbruk i strandzonen. I regeringens proposition En ny skogspolitik
(prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352) redovisas en ändrad
inriktning i skogsvårdslagen. Genom den förstärkning av miljöhänsynen som
betonas där, bl.a. de miljömål som skall gälla för skogsbruket, kan förutses att
naturvårdshänsynen i skogsbruket kommer att öka. Sådan hänsyn är särskilt viktig
i bl.a. strandnära områden. Bestämmelserna om biotopskydd ger ytterligare
möjligheter att skydda känslig naturmiljö.
Genom lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen,
har skyddet för stränderna i viss mån stärkts. Lagens avvägningsregler skall
tillämpas vid prövning av tillstånd enligt såväl naturvårdslagen som plan- och
bygglagen, väglagen m.fl lagar som knutits till lagen. Vid bedömning av om ett
strandområde skall bevaras obebyggt är det enligt naturresurslagen inte endast
områdets värde för friluftslivet som skall vägas in, utan också dess naturvärden
och kulturvärden. Vidare skall hänsyn tas till ekologisk känslighet och till
värdet av att bevara större orörda områden, t.ex. långa sammanhängande stränder.
För utpekade områden i landet, bl.a. kustområdena skall friluftslivets intressen
beaktas särskilt vid ingrepp i miljön.
Intresset att bevara växt- och djurliv skall således i viss utsträckning vägas
in i alla strandskyddsärenden på grund av sambandet mellan naturvårdslagen och
naturresurslagen. Emellertid bör det, med hänsyn till vikten av att bevara den
biologiska mångfalden, i den grundläggande bestämmelsen i naturvårdslagen om
strandskydd tydligt framgå att skyddet motiveras av hänsyn inte bara till
friluftslivet utan även till växt- och djurlivet.
Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett
område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så
kommer vara fallet för all framtid.

5.2 Differentierat strandskydd

Regeringens bedömning: Strandskyddsbestämmelserna
bör i glesbygder där tillgången på sjöar och
vattendrag är riklig kunna tillämpas differentierat
inom områden som angetts i en antagen
översiktsplan.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna är överlag positiva till förslaget.
Skälen för regeringens bedömning: Frågan om att bevara stränderna bör ses i ett
långsiktigt perspektiv. De naturliga förhållandena och befolkningens täthet
varierar starkt mellan olika delar av landet. Även om tillämpningen av
föreskrifterna om dispens från strandskyddsbestämmelserna generellt sett således
bör vara restriktiv, finns det ett visst utrymme för att tillämpa de före-
skrifter som gäller strandskyddet med hänsyn tagen till lokala förhållanden (jfr
bet. 1991/92:BoU2).
Propåer har förts fram om ökade möjligheter att göra undantag från
strandskyddet. Regeringen uppdrog genom beslut den 25 juni 1992 åt
länsstyrelserna i Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län att undersöka
förutsättningarna för att uppföra permanent- eller fritidsbyggnader på
strandområden i glesbygder i inlandet, där tillgången till sjöar och andra
vattendrag är riklig. Statens naturvårdsverk överlämnade i ett yttrande den 2
april 1993 rapporterna till regeringen. Yttrandet innehåller Naturvårdsverkets
förslag till tillämpning av dispensreglerna.
Enligt förslaget kan en differentierad tillämpning av
strandskyddsbestämmelserna användas i glesbygd i inlandet där tillgången till
sjöar och vattendrag är riklig. Områdena skall vara sjörika och ligga på
betryggande avstånd från stora och medelstora tätorter samt ha lågt
bebyggelsetryck. Med differentierad tillämpning avses möjlighet till regional
och lokal anpassning av de generella reglerna varvid hänsyn tas till befolk-
ningstäthet, sjö- och vattendragsrikedom och avstånd till större tätorter.
Regeringen anser att Naturvårdsverkets bedömning bör ligga till grund som en
vägledning för den fortsatta tillämpningen av regler om strandskyddsdispens i
glesbygd där tillgången till sjöar och vattendrag är riklig. I dialog med
kommunerna bör länsstyrelserna kunna definiera vilka områden som kan bli
aktuella för en differentierad tillämpning. I områden där en differentierad
tillämpning av strandskyddsbestämmelserna kan tillämpas bör kommunen efter sam-
råd med länsstyrelsen i översiktsplan ange under vilka förutsättningar ett
differentierat strandskydd kan tillämpas och peka ut områden där strand-
skyddsdispens kan bli aktuell. Genom att behandla tillämpningen av
bestämmelserna om dispens från strandskydd i den kommunala översiktsplaneringen
kommer frågan att handhas inom ramen för ett heltäckande beslutsunderlag som
blir föremål för en bred och offentlig prövning. Kommunernas intentioner be-
träffande strandskydd blir därmed del i en samlad miljö- och markan-
vändningsstrategi. Även frågor om medgivande till fastighetsbildning inom
strandskyddsområde kan hanteras inom ramen för översiktsplanen.
Vissa kriterier bör ställas upp för områden där s.k. differentierat strandskydd
kan tillämpas. Områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv eller
kulturminnesvård enligt 3 kap. 2-5 §§ naturresurslagen skall inte kunna bli
aktuella för en differentierad strandskyddstillämpning. Områden enligt 2 kap. 6
§ samma lag bör endast undantagsvis komma i fråga i detta sammanhang.
Förutsättningarna kan lämpligen diskuteras i det samråd som sker med
länsstyrelsen i arbetet med översiktsplanen.
Strandområden i tätorternas närhet bör även i fortsättningen ha ett starkt
skydd. Tillämpningen av bestämmelserna om dispens från strandskydd nära tätorter
blir beroende av tätortens storlek, bebyggelsetryck, efterfrågan på bebyggelse
samt omfattningen av tillgänglig strandnära rekreationsmark. I södra Sveriges
glesbygder bör i översiktsplanearbetet särskilt analyseras vilken betydelse
närheten till storstadsområden och kontinenten har för efterfrågan på strandnära
mark för friluftsliv och fritidsbebyggelse.
Vid en differentierad tillämpning av strandskyddsbestämmelserna bör en
förutsättning för dispens vara att bebyggelse med tomtplats ända ner till
vattnet som regel inte skall tillåtas. Tilltänkt bebyggelse inom strandskyddat
område bör inte heller tillåtas på obebygda öar, uddar eller näs som till större
delen omfattas av strandskyddsbestämmelser eller intill strömmande vatten. I
enlighet med vad som redan gäller bör det tydligt framgå av utformningen och
avgränsningen av en tomt att det är tillåtet att passera mellan vattnet och
tomten.
Såsom Boverket anfört bör det generella strandskyddet inte upphävas utan man
bör arbeta med särskilda skäl inom vissa områden. Genom att bibehålla
strandskyddet samt i varje enskilt fall pröva frågan blir det möjligt att följa
utvecklingen.
Vid bestämning av vilka områden som kan komma i fråga för differentierad
tillämpning och när förutsättningar för tillämpningen anges samt vid prövning av
enskilda ärenden skall gälla att allemansrättsligt tillgängliga områden kan
bevaras oexploaterade både på lång och kort sikt samt att endast begränsade
strandområden tas i anspråk för bebyggelse. Den tillkommande bebyggelsen får
inte innebära stegvisa inskränkningar för friluftslivet som efter hand blir
kännbara och den får vid en bedömning av förhållandena på platsen inte bli till
hinder för friluftslivet.
En antagen översiktplan, som bygger på analyser av ovan nämnda kriterier, bör
vara en förutsättning för att tillämpa ett differentierat strandskydd.
Översiktsplaneringen erbjuder lämpliga former för att diskutera strandskyddets
omfattning och tillämpning. I detta sammanhang bör särskilt länsstyrelsens
ansvar och uppgifter i planeringen framhållas. Länsstyrelsen bör i tidiga skeden
av planeringsprocessen kunna bidra med såväl underlag och regionala analyser av
bebyggelseutvecklingen och olika anspråk som råd och synpunkter på kommunens
förslag om strandskyddet. I länsstyrelsens s.k. granskningsyttrande kan kommunen
få besked om länsstyrelsen delar kommunens bedömning. Ett sådant förfarande kan
således ske med stöd av nuvarande bestämmelser om översiktsplanen i plan- och
bygglagen. Plan- och byggutredningen (M 1992:03) har nyligen lämnat sina
överväganden om bl.a. översiktsplanens former, innehåll och redovisning för att
öka miljöhänsynen i den fysiska planeringen. Det finns anledning att i samband
med behandlingen av utredningsförslagen återkomma till frågan om strandskyddets
behandling i översiktsplanen.
Jag har i denna fråga samrått med statsrådet Thurdin.

6 Ikraftträdande

Regeringens förslag: Ändringarna i naturvårdslagen
träder i kraft den 1 juli 1994.
För undantag från strandskyddet som meddelats
enligt 15 § andra stycket första meningen gäller att
de skall omprövas med tillämpning av 15 § i dess nya
lydelse före utgången av juni 1999. I annat fall
upphör de att gälla.
Anläggningar och anordningar som avses i 16 §
första stycket och som tillkommit före den nu
föreslagna lydelsen får också i fortsättningen
användas för sitt ändamål om inte annat följer av äldre
bestämmelser.

Kommitténs förslag: Överenstämmer med regeringens i vad avser att en
övergångstid skall gälla. Miljöbalken skall enligt förslaget träda i kraft den 1
juli 1995.
Remissinstanserna: De organisationer som företräder näringslivet har anfört att
övergångstiden är alltför kort. De flesta myndigheter och naturvårdande
organisationerna har uttalat att den föreslagna övergångstiden är tillräcklig
eller att ingen övergångstid behövs.
Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 3 har de här föreslagna
reglerna om ändring i naturvårdslagen sin egentliga plats i det förslag till
miljöbalk som för närvarande bereds inom regeringskansliet. Miljöbalken kommer
enligt vad som nu kan förutses emellertid inte att träda i kraft förrän den 1
juli 1995. Det är angeläget att här föreslagna åtgärder träder i kraft tidigare.
Med nu föreslagen ordning bör så kunna ske den 1 juli 1994. Nedan föreslås
bestämmelser av övergångskaraktär.
Med anledning av att strandskyddet utvidgas enligt detta förslag kan förutses
vissa övergångsproblem vad gäller förordnande enligt 15 § andra stycket första
meningen om inskränkning i strandskyddet. Sådana förordnanden bygger i enlighet
med gällande bestämmelser på den grunden att ett område saknar betydelse för bad
och friluftsliv medan detta förslag även syftar till att bevara goda livsvillkor
på land och i vatten för växt- och djurlivet. Följaktligen kommer vissa
meddelade förordnanden inte fullt ut att tillgodose strandskyddets syften också
enligt det nu aktuella syftet. Eftersom det inte är möjligt att ompröva samtliga
förordnanden som innefattar undantag synes det nödvändigt med en övergångstid
under vilken förordnanden enligt tidigare lagstiftning får gälla även om syftet
med strandskyddet enligt detta förslag inte helt kan tillgodoses. Kommittén har
föreslagit en övergångstid om fem år. Förordnanden som inte har hunnit omprövas
under denna tid bör då automatiskt upphävas.
Kommitténs förslag är väl underbyggt. Remissyttrandena är inte sådana att det
finns skäl att frångå förslaget i den delen.
Kommittén har även behandlat frågan om byggnader och anläggningar som uppförts
inom strandskyddsområde. Det kan dels vara fråga om byggnader och anläggningar
som uppförts inom områden som genom förordnanden undantagits från strandskydd,
dels sådana som uppförts efter dispens från strandskyddsbestämmelserna.
Det skall inte kunna krävas att byggnader och anläggningar som tillkommit med
stöd av äldre bestämmelser skall tas bort av den anledningen att de inte skulle
ha kunnat komma till stånd enligt nu föreslagna bestämmelser. En
övergångsbestämmelse bör införas som medför att byggander, anläggningar eller
anordningar som avses i 16 § första stycket och som tillkommit senast vid en
viss tidpunkt med stöd av äldre bestämmelser skall få användas för sitt ändamål
även därefter.
Det bör inte heller vara möjligt att bygga om eller bygga till eller ändra
användningsättet av en anläggning eller anordning som fanns vid nu föreslagna
bestämmelsers ikraftträdande, om detta inte är förenligt med strandskyddets
syften i den utformning som här angetts. Ett sådant förbud bör emellertid inte
omfatta sådana beslut om dispenser som redan meddelats enligt 16 a §. Dessa
dispenser bör ha den giltighet i tid som framgår av andra stycket i den
paragrafen.

7 Författningskommentar

7.1 Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)

15 §
Paragrafen motsvarar nuvarande 15 §, men har även utökats till att omfatta ett
ekologiskt skydd.
Strandskyddet har tidigare haft till syfte att tillgodose friluftslivets
intressen. Genom bestämmelsen har även växt- och djurlivet haft ett indirekt
skydd i strandområdena. I paragrafen införs nu en bestämmelse som tydligt anger
att skyddet motiveras av hänsyn inte bara till friluftslivet utan även till
livsvillkoren för växt- och djurlivet. Stränder i allmänhet är biotoper med stor
artrikedom. Bevarandet av den biologiska mångfalden anses vara en av
naturvårdens grundläggande uppgifter. Ändringen innebär således att
strandskyddsområdet på en viss plats får utvidgas även för att främja
strävandena att bevara livsmiljön för någon djur- eller växtart som är sällsynt
i trakten.
I tredje stycket utvidgas regeln som gör det möjligt att strandskyddet för
ett visst område kan upphävas till att innefatta även det ekologiskt betingade
skyddet. För detta krävs att området uppenbart saknar betydelse såväl för
friluftslivet som för den biologiska mångfalden. Frågan om undantag bör bedömas
med hänsyn till strandområdets allmänna betydelse som biotop eller ståndort.
Kännedom om huruvida någon hotad eller sällsynt art lever inom området är
således inte avgörande för det ekologiskt betingade skyddet, men ger av
naturliga skäl ytterligare motiv för skyddet.

40 §
Genom den organisationsändring som företagits betecknas den tidigare
fortifikationsförvaltningen som Fortifikationsverket.
Yttrande över Länsstyrelsernas i Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län
rapporter om bebyggelse inom strandskyddsområde i glesbygd

Sammanfattning

Naturvårdsverket anser, dels med de tre länsstyrelsernas rapporter som grund,
dels utifrån egna erfarenheter att en differentierad tillämpning av
strandskyddsbestämmelserna kan användas i glesbygd i inlandet där tillgången
till sjöar och vattendrag är riklig. I denna del av landet bör kommuner i samråd
med länsstyrelse i översiktsplan kunna peka ut områden där differentiering kan
tillämpas. Sådana områden kännetecknas av att de är glest befolkade och har lågt
bebyggelsetryck. Inom de i översiktsplan utpekade områdena kan enstaka
bebyggelse tillkomma inom strandskyddsområden om allmänhetens
friluftslivsintresse tillgodoses i enlighet med de förutsättningar som anges i
översiktsplanen.

Naturvårdsverkets förslag till differentierad tillämpning av strand-
skyddsbestämmelserna

Naturvårdsverket anser att en differentierad tillämpning av strand-
skyddsbestämmelserna kan tillämpas i glesbygd i inlandet. Med inland avses i
detta sammanhang inre Norrland, norra och västra Svealand samt Sydsvenska
höglandet, se bif. karta (bilaga 1)[2]. Kravet bör vara att kommunen i en
antagen översiktsplan har angett inom vilka delområden och under vilka
förutsättningar ett differentierat strandskydd kan tillämpas. Utgångspunkten -
som också bör redovisas - bör emellertid vara bestämmelserna i naturvårdslagen
om nybyggnadsförbud inom strandskyddsområdet och om bevarad tillgänglighet för
friluftslivet.
De främsta skälen för att behandla en differentierad tillämpning av
strandskyddsbestämmelserna i den kommunala översiktsplaneringen är att frågan
dels kan behandlas inom ramen för ett heltäckande beslutsunderlag om intressen
och anspråk på mark och vatten, dels blir föremål för en bred och offentlig
prövning. Kommunernas intentioner beträffande strandskydd blir därmed också en
del av en samlad miljö-, naturresurs- och markanvändningsstrategi.
För urval av områden som pekas ut i översiktsplanen bör enligt Naturvårdsverket
följande gälla.
Områdena skall vara sjörika och ligga på betryggande avstånd från stora och
medelstora tätorter samt ha lågt bebyggelsetryck.
Områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv eller kulturminnesvård
enligt 2 kap 6 § samt 3 kap 2-5 §§ naturresurslagen (NRL) skall inte omfattas av
differentierad strandskyddstillämpning. Inte heller områden med mer betydande
lokala och regionala friluftslivs- och naturvärden bör komma i fråga.
Det är viktigt att betona att strandområden i tätorternas närhet även i
fortsättningen skall ha ett starkt skydd. Som riktvärde för medelstora tätorter
med upp till 50 000 invånare bör gälla ett avstånd på 10-30 km beroende på dels
tätortsstorlek, dels omfattningen av tillgänglig strandnära rekreationsmark.
I södra Sveriges glesbygder bör dessutom i översiktsplanearbetet analyseras
vilken betydelse närheten till storstadsområdena och kontinenten har för
efterfrågan på strandnära mark för friluftsliv och fritidsbebyggelse.
För områden som utpekats enligt ovan bör i översiktsplanen redovisas under
vilka förutsättningar dispens kan ges. Enligt Naturvårdsverkets uppfattning bör
därvid följande gälla.
Bebyggelse med tomtplats ända ner till vattnet skall som regel inte tillåtas.
Det skall tydligt framgå av tomtplatsens utformning och avgränsning att det är
tillåtet att passera mellan sjö och tomtplats.
Tilltänkt bebyggelse skall inte heller tillåtas på obebyggda öar, uddar eller
näs som till större delen omfattas av strandskyddsbestämmelser eller intill
strömmande vatten.
Kommunen bör i översiktsplanen skriva in att byggnadsnämnden (eller
motsvarande) inte bör lämna medgivande till fastighetsbildning enligt 3 kap 2 §
2 och 3 st fastighetsbildningslagen utan att strandskyddsfrågan slutgiltigt
avgjorts. Härigenom styr byggnadsnämnden direkt tillämpningen av
strandskyddsbestämmelserna och kan därmed åstadkomma en utformning av tomterna
och bebyggelsen i enlighet med NVL:s intentioner.
Generellt bör för urval av områden, angivande av förutsättningar samt vid
prövning av enskilda ärenden gälla

- att allemansrättsligt tillgängliga strandområden kan bevaras oexploaterade
både på lång och kort sikt
- att endast begränsade strandområden tas i anspråk för bebyggelse
- att den tillkommande bebyggelsen inte kan förväntas innebära stegvisa
inskränkningar för friluftslivet som efter hand blir kännbara
- att tillkommande bebyggelse vid en bedömning av förhållandena på platsen inte
är till hinder för friluftslivet.

Genomförande och uppföljning

Naturvårdsverket anser att en differentierad tillämpning av strand-
skyddsbestämmelserna enligt ovanstående bör kunna tillämpas av kommuner i
glesbygd i inlandet när frågan har behandlats i en antagen översiktsplan. Med
hänsyn till frågans vikt bör länsstyrelsen i granskningsyttrandet framföra sina
slutliga synpunkter. Kopia på länsstyrelsens granskningsyttrande bör tillställas
Naturvårdsverket som underlag för verkets tillsyn enligt NVL. Överenskommelsen i
översiktsplanen är den grundläggande utgångspunkten för att bedöma behovet av
statlig inblandning i enskilda ärenden. Länsstyrelsen bör årligen göra en
sammanställning för länet över vilka dispenser som getts samt i vilka fall
differentierat strandskydd tillämpats. Naturvårdsverket avser också att göra en
samlad utvärdering efter tre år.
Om Regeringen godtar de i detta yttrande uppdragna riktlinjerna för en
differentierad tillämpning av strandskyddsbestämmelserna är Naturvårdsverket
berett att ha överläggning med berörda länsstyrelser för att mer ingående
behandla de enskilda förslagen i länsstyrelsernas rapporter samt i övrigt
diskutera en lämplig uppläggning av arbetet i länen.

**Fotnot**

[2] Anm. kartan bifogas ej.
Miljö- och naturresursdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 mars 1994

Närvarande: statsministern Bildt, orförande, och statsråden B.Westerberg,
Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkenspiel,
Hellsvik, Wibble, Björck, Davidsson, Könberg, Lundgren, Unckel, P.Westerberg

Föredragande: statsrådet Johansson

____________________

Regeringen beslutar proposition 1993/94:229 Strandskydd.

Händelser

Inlämning: 1994-03-30 Bordläggning: 1994-03-30 Hänvisning: 1994-03-31 Motionstid slutar: 1994-04-18