Avgifter vid Riksrevisionen

Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag till lag om
avgifter vid Riksrevisionen och lag om ändring i lagen (2002:1022) om
revision av statlig verksamhet m.m. Förslaget till lag om avgifter vid
Riksrevisionen innebär att Riksrevisionen under det första
verksamhetshalvåret ska få ta ut avgifter för den årliga revisionen av
affärsverk, statliga myndigheter med hög grad av avgiftsfinansiering
samt aktiebolag och stiftelser där Riksrevisionen utser revisorer.
Vidare föreslås en ändring i lagen om revision av statlig verksamhet
m.m. som innebär att i princip all årlig revision vid Riksrevisionen
fr.o.m. 2004 ska vara avgiftsbelagd. Riksrevisionens inkomster från
avgifter och ersättningar ska samtidigt tillföras statskassan och
redovisas mot inkomsttitel.
Lagen om avgifter vid Riksrevisionen föreslås träda i kraft den 1 juli
2003. Lagändringen i lagen (2002:1022) om revision av statlig
verksamhet m.m. föreslås träda i kraft den 1 januari 2004.
Lagförslaget fogas som bilaga 2 till betänkandet.
I betänkandet behandlar utskottet också en motion som väckts med
anledning av propositionen.
Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag och avstyrker motionen.
I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Avgifter vid Riksrevisionen
Riksdagen antar de av regeringen framlagda förslagen till
1. lag om avgifter vid Riksrevisionen
2. lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig
verksamhet m.m. Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:63 och
avslår motion 2002/03:Fi11 yrkandena 1 och 2.

Reservation (v)
Stockholm den 6 maj 2003
På finansutskottets vägnar
Sven-Erik Österberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg (s),
Fredrik Reinfeldt (m), Lars Bäckström (v), Agneta Ringman (s), Gunnar
Axén (m), Tommy Waidelich (s), Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s),
Tomas Högström (m), Agneta Gille (s), Bo Bernhardsson (s), Gunnar
Nordmark (fp), Tommy Ternemar (s), Jörgen Johansson (c), Per-Olof
Svensson (s), Stefan Attefall (kd) och Mikael Johansson (mp).

Utskottets överväganden
Avgifter vid Riksrevisionen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag som innebär att
Riksrevisionen under det första verksamhetshalvåret ska få ta ut
avgifter för den årliga revisionen av affärsverk, statliga myndigheter
med hög grad av avgiftsfinansiering samt aktiebolag och stiftelser där
Riksrevisionen utser revisorer. Beträffande Riksrevisionens verksamhet
fr.o.m. 2004 innebär förslaget att i princip all årlig revision ska
avgiftsbeläggas samt att avgifter och ersättningar ska tillföras
statskassan och redovisas mot inkomsttitel.
Jämför reservation (v).
Bakgrund
En enig riksdag beslutade i december 2000 att en sammanhållen
revisionsmyndighet, Riksrevisionen, med ansvar för den statliga
redovisnings- och effektivitetsrevisionen ska inrättas under riksdagen
den 1 juli 2003. De övergripande bestämmelserna om den statliga
revisionen har samlats i lagen (2002:1022) om revision av statlig
verksamhet m.m. Enligt denna lag ska myndigheten svara för
granskningen av den verksamhet som bedrivs av staten, men även annan
än statlig verksamhet kan granskas av Riksrevisionen.
Lagen om revision av statlig verksamhet innehåller i sin nuvarande
lydelse inte några bestämmelser om hur Riksrevisionens
granskningsverksamhet ska finansieras. I förslaget till denna lag
(prop. 2001/02:190) framhöll regeringen att det inte förelåg något
remitterat utredningsförslag som skulle kunna utgöra underlag för ett
förslag om avgiftsbeläggning i enlighet med de av riksdagsstyrelsen
fastlagda principerna. Därför återkommer regeringen i den aktuella
propositionen med de förslag som krävs för att det ska vara möjligt
att avgiftsbelägga den årliga revisionen i enlighet med
riksdagsstyrelsens beslut.
På förslag av riksdagsstyrelsen föreslogs i budgetpropositionen för
2003 att riksdagen för budgetåret 2003 skulle bemyndiga Riksrevisionen
att disponera avgiftsinkomster för årlig revision. I sina överväganden
angav riksdagsstyrelsen att av praktiska skäl bör under 2003 samma
ordning för finansiering av viss årlig revision tillämpas av
Riksrevisionen som av Riksrevisionsverket. Det innebär att
Riksrevisionen under det andra halvåret 2003, såsom
Riksrevisionsverket under det första halvåret 2003, till viss del
finansieras med avgifter som myndigheten disponerar. Riksdagsstyrelsen
angav vidare att fr.o.m. 2004 kommer all årlig revision att föreslås
vara avgiftsbelagd och redovisas mot statsbudgetens inkomstsida.
Riksdagen beslutade i enlighet med riksdagsstyrelsens förslag (bet.
2002/03:FiU2, rskr. 2002/03:85). Någon erinran mot styrelsens
överväganden beträffande avgiftsbeläggningen av den årliga revisionen
och dispositionen av avgiftsinkomsterna framställdes inte under
riksdagsbehandlingen.
Propositionen
I propositionen föreslås en lagreglering av grundläggande föreskrifter
om avgifter vid den nya Riskrevisionen. Regeringen utgår i sina
lagförslag från de av riksdagsstyrelsen fastlagda principerna för
finansiering av Riksrevisionen, vilka riksdagen ställt sig bakom genom
behandlingen av propositionen Riksrevisionen (prop. 2001/02:190) och
budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1).
Propositionen innehåller ett förslag till lag om avgifter vid
Riksrevisionen. I enlighet med vad riksdagsstyrelsen förordat föreslår
regeringen i detta lagförslag att den årliga revisionen som
Riksrevisionen svarar för fr.o.m. den 1 juli 2003 ska vara
avgiftsfinansierad beträffande affärsverk och vissa myndigheter vars
verksamhet finansieras till minst hälften genom avgifter. Vidare ska
Riksrevisionen ta ut avgift för den revision m.m. som sker med stöd av
10 kap. 8 § tredje stycket aktiebolagslagen (1975:1385) och 4 kap. 1 §
fjärde stycket stiftelselagen (1994:1220).
Avgifterna ska beräknas så att de motsvarar kostnaderna för
granskningen och tas ut som en tidtaxa baserad på den faktiska tid och
kostnad som belastar varje enskilt ärende. Regeringen bedömer att de
av Riksrevisionen tillämpade avgiftsnivåerna för det andra halvåret
2003 av praktiska skäl samt ur rättvisesynpunkt bör vara i allt
väsentligt desamma som de som Riksrevisionsverket avser att tillämpa
under det första halvåret 2003. I lagförslagets text anges de högsta
taxor som får användas för insatser av personal i olika lönenivåer.
Ersättningar för direkta kostnader för konsulter, resor och liknande
ska däremot bestämmas för sig.
Lagen om avgifter vid Riksrevisionen föreslås träda i kraft vid samma
tidpunkt som myndigheten bildas, alltså den 1 juli 2003.
Regeringen föreslår vidare en ändring i lagen (2002:1022) om revision
av statlig verksamhet m.m. som innebär att i princip all årlig
revision fr.o.m. den 1 januari 2004 ska vara avgiftsbelagd. Avgifterna
och ersättningarna ska beräknas enligt samma principer som gäller för
revision under det andra halvåret 2003. Beträffande avgiftsnivåerna
för 2004 saknas det i dag underlag för att närmare kunna fastställa
storleken på avgiftsbeloppen. Mot denna bakgrund och då
riksdagsstyrelsen uttalat som målsättning att nivåerna bör sättas så
att de motsvarar kostnaderna för granskningen på några års sikt,
föreslår regeringen oförändrade taxor för 2004.
I enlighet med vad riksdagsstyrelsen har förordat föreslås dessutom
att de avgifter och ersättningar som Riksrevisionen kommer att ta ut
för den årliga revisionen efter 2003 ska tillföras statskassan och
redovisas mot en inkomsttitel. Regeringen anser det vara lämpligt att
dessa direktiv, som är av mer permanent karaktär, regleras i lag.
Ändringen i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
föreslås träda i kraft den 1 januari 2004.
Lagförslagen beräknas inte medföra några ekonomiska konsekvenser för
2003. Från och med 2004 innebär lagförslaget att den avgiftsbelagda
kretsen utvidgas till sådana myndigheter som i dag inte betalar någon
avgift för den årliga revisionen. Anslagsbelastningen för dessa
myndigheter kan därmed komma att öka i jämförelse med dagens nivå.
Regeringen aviserar att den avser att i budgetpropositionen för 2004
återkomma till frågan om kompensation till myndigheterna för det nya
avgiftsuttaget.
Motionen
I motion Fi11 av Per Rosengren och Mats Einarsson (v) framhålls att
det underlag som nu föreligger inte är tillräckligt som grund för ett
beslut om att i princip all årlig revision vid Riksrevisionen fr.om.
2004 ska avgiftsbeläggas. Regeringens förslag om ändring i lagen
(2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. bör därmed avslås
(yrkande 1). Motionärerna anser att frågan om avgifter vid
Riksrevisionen är komplicerad - den behöver utredas vidare och
därefter, på sedvanligt sätt, remissbehandlas. I avvaktan på ett
förslag baserat på en sådan utredning kan det förslag om avgifter som
regeringen lagt för andra halvåret 2003 enligt motionärerna tillämpas
tills vidare (yrkande 2).
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar regeringens bedömningar i propositionen angående
avgifter vid Riksrevisionen. Riksrevisionens årliga granskningar ska
enligt propositionens förslag avgiftsbeläggas. Detta medför att
avgifterna för den årliga revisionen kommer att fördelas på de objekt
som faktiskt kan påverka revisionens omfattning, vilket ger
revisionsobjekten ett tydligt incitament att förbättra sin ekonomiska
förvaltning. På motsvarande sätt betalar revisionsobjekten på den
privata sidan för sin revision, varför det kan framstå som naturligt
att även myndigheter ska betala för sin revision. I de fall en
myndighet bedriver konkurrensutsatt verksamhet är det särskilt viktigt
att myndigheten betalar för revisionen för att inte erhålla
kostnadsmässiga fördelar jämfört med konkurrenterna.
Enligt propositionen ska avgiftsbeläggningen gälla i princip all årlig
revision. Därmed kommer det föreslagna nya avgiftssystemet att, till
skillnad från de nuvarande godtyckliga kriterierna för när myndigheten
ska betala för revisionen, ge alla revisionsobjekt lika
kostnadsvillkor vid extern revision. Med den utvidgade avgiftsbelagda
kretsen följer dock kostnadsökningar för vissa myndigheter (de som i
dag inte betalar någon revisionsavgift). Som framgår av propositionen
avser regeringen att i budgetpropositionen för 2004 återkomma till
frågan om kompensation till myndigheterna för denna avgift.
Avgiftsbeläggningen av den årliga revisionen medför också att
riksdagen ska besluta om avgiftsnivåer. I förslaget till lagtexten
uppmärksammas att avgiften ska beräknas så att full kostnadstäckning
uppnås, samtidigt som de i lagen angivna högsta taxorna ska sättas på
en nivå som säkrar full kostnadstäckning på några års sikt. Riksdagen
förväntas därför inte behöva ta ställning till nya avgiftsnivåer varje
år, utan endast när kostnaderna eller volymen påtagligt förändrats.
Utskottet vill i detta sammanhang påpeka att beslut om taxor är att
betrakta som föreskrifter enligt regeringsformen. Myndigheter under
riksdagen har en begränsad möjlighet att besluta om föreskrifter. En
möjlighet vore att - som utredningen Regler för Riksrevisionen (SOU
2001:97) pekat på - i 8 kap. 14 § regeringsformen, på liknande sätt
som för Riksbanken, ta in en bestämmelse som bemyndigar Riksrevisionen
att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde. En översyn av
reglerna i regeringsformen om delegation hinner dock inte genomföras i
detta sammanhang. Den möjlighet som återstår är, som föreslås i
propositionen, att reglera grunderna för finansiering av den årliga
revisionen i lag.
Avgifter och ersättningar från den årliga revisionen föreslås vidare
tillföras statskassan och redovisas mot inkomsttitel (s.k.
bruttoredovisning). Riksrevisionens granskningsverksamhet ska då
finansieras med anslagsmedel enligt samma regler som gäller för
skattefinansierad verksamhet. Detta stämmer med huvudprincipen för
styrning av avgiftsbelagd verksamhet som bedrivs av statliga
myndigheter, enligt vilken offentligrättsliga avgifter normalt inte
disponeras av myndigheten. Avgiftsinkomsterna från den årliga
revisionen anses utgöra offentligrättsliga avgifter mot bakgrund av
slutsatser från utredningen om regler för Riksrevisionen, där man
konstaterar att avgifter som tas ut för revision av bolag och
stiftelser måste ses som en offentligrättsligt reglerad pålaga som
drabbar enskilda. Även om statliga myndigheter inte kan anses vara
enskilda, slår utredningen fast att alla avgifter av administrativa
och praktiska skäl bör behandlas på samma sätt oavsett om de tas ut av
stiftelser och bolag eller av myndigheter.
Bruttoredovisning av Riksrevisionens avgiftsinkomster gör det möjligt
att styra och följa upp revisionsverksamheten på samma sätt som annan
anslagsfinansierad verksamhet. Inriktningen och dimensioneringen av
Riksrevisionens verksamhet kommer således att ha sin utgångspunkt i
det anslag som revisionen tilldelas för sin verksamhet. I och med
detta kommer den interna styrningen att kunna ske med enhetliga
styrprinciper, vilket är viktigt för att stimulera en samverkan mellan
revisionsgrenarna. Med anslagsfinansierad granskningsverksamhet kan
myndigheten inte misstänkas för att sätta ekonomiska intressen före
syftet med verksamheten, då myndigheten inte disponerar sina
avgiftsinkomster. Riksrevisionen kommer således inte att hamna i ett
ekonomiskt beroendeförhållande till revisionsobjekten.
Enligt vad utskottet i dagsläget kan konstatera leder
anslagsfinansieringen av Riksrevisionen till att statens utgifter
under utgiftstaket fr.o.m. 2004 blir - allt annat lika - högre jämfört
med den beräknade utgiftsnivån vid oförändrad organisation för den
statliga revisionen. Samtidigt ökar statsbudgetens inkomster genom att
avgifterna för årlig revision redovisas som inkomster på statsbudgeten
samt att kretsen avgiftsbetalande objekt ökar. Nettoeffekten bestäms
av i vilken utsträckning myndigheterna kompenseras för det nya
avgiftsuttaget.
I motion Fi11 (v) kritiserar motionärerna, liksom Riksdagens revisorer
och Riksdagens ombudsmän i remissyttranden, den promemoria som låg
till grund för lagstiftningsärendet. Enligt deras mening borde frågan
om avgiftsfinansiering av all årlig revision utredas vidare. Utskottet
vill erinra om att promemorian utarbetades inom Finansdepartementet
med utgångspunkt i de principer för finansieringen av Riksrevisionen
som riksdagsstyrelsen angett och som riksdagen genom behandlingen av
propositionen Riksrevisionen och budgetpropositionen för 2003 ställt
sig bakom. Utifrån detta ansåg regeringen att förslagen i promemorian
borde kunna läggas till grund för lagstiftning i ärendet.
I lagrådsremissen som utarbetades efter lagstiftningspromemorian
redovisades motiven för riksdagsstyrelsens ställningstagande. Likaså
utvecklades de formella förutsättningarna för en myndighet under
riksdagen att utfärda föreskrifter, vilket utskottet redovisat
tidigare. I lagrådsremissen föreslogs vidare att bestämmelser om
avgifter vid Riksrevisionen skulle tas in i en särskild lag. Lagrådet
accepterade detta för 2003, men för tiden därefter ansåg Lagrådet att
bestämmelserna om avgifter ska sammanföras med övriga bestämmelser om
revision i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
Med vissa redaktionella ändringar godtog Lagrådet förslaget i övrigt.
Lagrådet har således inte funnit anledning att ta fasta på de
synpunkter som Riksdagens revisorer och Riksdagens ombudsmän anfört om
att förslaget inte skulle kunna läggas till grund för lagstiftning.
Mot bakgrund av det ovan anförda tillstyrker utskottet regeringens
förslag och avstyrker motion Fi11 (v) yrkandena 1 och 2.

Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservation.
Avgifter vid Riksrevisionen (v)
av Lars Bäckström (v).

Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha
följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i
reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Fi11 yrkandena
1 och 2 och avslår proposition 2002/03:63 i motsvarande del.
Ställningstagande
Jag anser att den lagstiftningspromemoria som låg till grund för
lagförslaget i regeringens proposition om avgifter vid Riksrevisionen
inte är tillräcklig som grund för ett beslut om att all årlig revision
ska avgiftsfinansieras. Promemorian är utarbetad inom
Regeringskansliet och har föranlett en väsentlig kritik vid
remissbehandlingen av Riksdagens ombudsmän, Riksdagens revisorer samt
juridiska fakulteten vid Lunds universitet. Kritiken från dessa
remissinstanser avser bl.a. det faktum att frågan om finansieringen av
den årliga revisionen inte blivit föremål för en samlad utredning av
det slag som normalt ligger till grund för propositioner och
riksdagsbeslut. De kritiska remissinstanserna menar vidare att det i
promemorian inte anförs några motiv för förslaget utöver en hänvisning
till riksdagsstyrelsens beslut. Samtidigt är analysen av förväntade
effekter ytterst summarisk, medan en utvärdering av förväntade
effekter hos revisionsobjekten helt saknas. Vidare anförs att frågan
om en eventuell reform vad gäller finansieringen av den årliga
revisionen bör skjutas upp till dess att Riksrevisionen börjat verka
och kan delta i lagstiftningsarbetet. Jag menar att det finns goda
skäl att noggrant överväga denna kritik.
Anslagsfinansieringen av Riksrevisionen leder också till att statens
utgifter under utgiftstaket fr.o.m. 2004 blir - allt annat lika -
högre jämfört med den beräknade utgiftsnivån vid oförändrad
organisation för den statliga revisionen. Samtidigt ökar
statsbudgetens inkomster genom att avgifterna för årlig revision
redovisas som inkomster på statsbudgeten samt att kretsen
avgiftsbetalande objekt ökar. Nettoeffekten bestäms av i vilken
utsträckning myndigheterna kompenseras för det nya avgiftsuttaget.
Enligt min mening är detta förhållande inte tillfredsställande.
Avgifterna kommer att öka den ekonomiska belastningen på
revisionsobjekten utan att det är klargjort om de kommer att
kompenseras genom ökade anslag. Inte heller är det klargjort om de
ökade inkomsterna kommer att leda till en teknisk uppjustering av
utrymmet under utgiftstaket.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att regeringens förslag om
avgiftsfinansiering av all årlig revision bör avslås. De
konstitutionella aspekterna på en sådan ordning måste genomlysas och
beaktas innan man inför ett avgiftssystem av det slag som föreslås i
propositionen. Frågan är komplicerad och behöver utredas vidare. Jag
förordar därför att en sådan utredning genomförs och därefter, på
sedvanligt sätt, remissbehandlas. I avvaktan på ett förslag baserat på
denna utredning kan det förslag om avgifter vid Riksrevisionen som
regeringen lagt fram för andra halvåret 2003 enligt min mening
tillämpas tills vidare.
Jag anser att riksdagen som sin mening ska tillkännage för regeringen
vad jag har framfört om avgifter vid Riksrevisionen. Detta innebär att
riksdagen bifaller motion Fi11 (v) yrkandena 1 och 2 och avslår
propositionen i motsvarande del.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2002/03:63 Avgifter vid Riksrevisionen:
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
lag om avgifter vid Riksrevisionen,
lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet
m.m.
Följdmotion
2002/03:Fi11 av Per Rosengren och Mats Einarsson (v):

1.      Riksdagen begär att regeringen avslår förslaget om att i
princip all årlig revision fr.o.m. år 2004 skall avgiftsbeläggas.
2.      Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att en
utredning om det föreslagna avgiftssystemet genomförs i enlighet med
vad som anförs i motionen.      

Bilaga 2
Regeringens lagförslag