Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud

Sammanfattning

Utskottet  anser att massförstörelsevapen i händerna
på  den  irakiska   regimen   innebär  ett  hot  mot
internationell  fred  och  säkerhet,  något  som  FN
uppmärksammat alltsedan invasionen  av  Kuwait 1990.
Användning  av  massförstörelsevapen, eller  hot  om
sådan  användning,   kan   inte   accepteras.   FN:s
vapeninspektörer borde ha fått mer tid.

Utskottet    konstaterar   att   företrädare   för
regeringen,  bl.a.  stats-  och  utrikesministrarna,
utifrån gjorda  folkrättsliga  bedömningar  framfört
väl  grundad kritik mot USA och dess allierade.  Den
valda formen för detta är lämpligt avvägd och lägger
en  konstruktiv  grund  inför  framtiden.  Utskottet
utgår  ifrån  att regeringen aktivt kommer att verka
för att FN:s auktoritet återställs och att frågan om
Irak    även    fortsättningsvis     behandlas     i
säkerhetsrådet.
Det   är   viktigt   att   FN:s  våldsmandat  inte
undermineras   eftersom  det  skulle   riskera   att
fragmentisera   folkrätten   samt   undergräva   det
reformarbete som pågår inom FN.

Enligt   utskottets    uppfattning   har   det   som
motionärerna begärt i betydande  utsträckning  redan
genomförts. Därför avstyrks motionen.

I ärendet finns 3 reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Med  hänvisning  till  de  motiveringar som framförs
under Utskottets överväganden föreslår utskottet att
riksdagen fattar följande beslut:
1. Irakkonflikten och FN-stadgans
våldsförbud
Riksdagen avslår motion 2002/03:U3.
Reservation 1 (v, mp).
Reservation 2 (m, fp, kd) - motiv.
Reservation 3 (c) - motiv.

Utskottet   föreslår   att  ärendet   företas   till
avgörande efter endast en bordläggning.
Stockholm den 27 mars 2003
På utrikesutskottets vägnar

Urban Ahlin
Följande   ledamöter  har  deltagit   i
beslutet: Urban  Ahlin (s), Berndt Ekholm
(s), Carl B Hamilton  (fp),  Carina  Hägg
(s),   Birgitta   Ahlqvist   (s),  Holger
Gustafsson  (kd),  Lars  Ohly  (v),  Kent
Härstedt (s), Göran Lindblad (m), Cecilia
Wigström (fp), Agne Hansson (c),  Kenneth
G Forslund (s), Ewa Björling (m), Lotta N
Hedström (mp), Anita Johansson (s), Björn
Hamilton (m) och Kaj Nordquist (s).

2002/03

UU16


Redogörelse för ärendet

Motion med anledning av händelse  av större vikt får
väckas   gemensamt   av  minst  tio  ledamöter,   om
händelsen ej har kunnat förutses eller beaktas under
motionstid som avses i  10  § eller kunnat föranleda
motionsrätt enligt annan bestämmelse i detta kapitel
(RO 3 kap. 15 §).
Vänsterpartiet (Ulla Hoffman m.fl.) har i enlighet
med  denna  bestämmelse  medgivits  rätt  att  väcka
motion 2002/03:U3 Omedelbart  förestående  brott mot
FN-stadgans   våldsförbud.   Motionen  väcktes  före
krigsutbrottet i Irak.
Motionen har hänvisats till  utrikesutskottet  för
beredning.
Motionens huvudsakliga innehåll
Vänsterpartiet  framhåller  i  motion 2002/03:U3 (v)
att  det hotande kriget mot Irak  skulle  komma  att
utgöra  ett  brott  mot FN-stadgan, och följaktligen
också mot folkrätten, om det inte auktoriseras genom
en   ny  och  klar  FN-resolution.   Undantag   från
våldsförbudet  i  FN-stadgans artikel 2 (4) gäller i
två fall: för självförsvar  i händelse av ett väpnat
angrepp   mot   någon   FN-medlem   eller   om   det
auktoriserats av säkerhetsrådet.
Motionärerna  anser  att  självförsvar   inte   är
tillämpligt,     eftersom     varken    USA    eller
Storbritannien  eller någon av deras  allierade  har
attackerats  eller  står  under  hot  om  omedelbart
väpnat angrepp från Irak. Om FN-stadgan skulle anses
medge något utrymme  för  preventivt självförsvar är
de aktuella omständigheterna  sådana  att  de ligger
långt    ifrån   vad   som   skulle   kunna   utgöra
folkrättsligt  korrekt,  förebyggande  självförsvar,
även med en mycket extensiv tolkning av artikel 51 i
FN-stadgan.
Motionärerna anser vidare att det inte  föreligger
någon  auktorisation  för  bruk  av  vapenmakt  från
säkerhetsrådet.  Resolution  1441  konstituerar inte
någon  sådan  auktorisation  då  hänvisningen   till
allvarliga   konsekvenser   inte  är  tillräckligt
preciserad  för att rättfärdiga  krig.  Motionärerna
menar   att   resolutionen   var   avsiktligt   vagt
formulerad eftersom  det  inte  var  möjligt att ena
säkerhetsrådet om våldsanvändning.
Ett  beslut  om  krig  mot  Irak  utan vederbörlig
auktorisation av säkerhetsrådet skulle på ett mycket
allvarligt   sätt   försvaga   FN   och   undergräva
folkrätten. Klockan skulle vridas tillbaka  till  en
tid då staterna var tvungna att lita till osäkra och
skiftande allianser och sina egna militära resurser.
Detta   skulle   ofrånkomligen  leda  till  att  mer
resurser kommer att  satsas  på  militär upprustning
och mindre på fredlig utveckling.
Motionärerna understryker att det  är  av yttersta
vikt   för   Sverige  och  för  det  internationella
samfundet att  det  överhängande  hotet om brott mot
freden avvärjs. Den svenska regeringen  bör därför i
FN verka för att USA:s och Storbritanniens planerade
angrepp  på  Irak,  utan stöd av en ny och klar  FN-
resolution, fördöms som  brott  mot  FN-stadgan  och
folkrätten.

Utskottets överväganden
Krig innebär alltid ett ohyggligt mänskligt lidande.
Utskottet  beklagar  därför  de umbäranden som såväl
oskyldiga  individer som kombattanterna  drabbas  av
under de nu  pågående  striderna  i Irak. Omfattande
åtgärder  måste  vidtas för att främst  undvika  att
civilbefolkningen  drabbas.  Den  humanitära rättens
regler måste följas. Detta ansvar har  båda parterna
i kriget.
Massförstörelsevapen  i  händerna på den  irakiska
regimen innebär ett hot mot  internationell fred och
säkerhet,  något  som  FN  uppmärksammat   alltsedan
invasionen av Kuwait 1990.
Användning av massförstörelsevapen, eller  hot  om
sådan användning, kan inte accepteras.
FN:s  vapeninspektörer  borde ha fått mer tid. Att
så  inte  blev  fallet  är en motgång  för  alla  de
krafter  som  ville göra ytterligare  ansträngningar
för att lösa krisen utan våld.
Sverige har kunnat  godta  konventionella militära
insatser mot Irak som en sista  utväg om Irak vägrat
att samarbeta med FN:s säkerhetsråd  i  enlighet med
resolution  1441,  och  Irak  fortsatt  att utveckla
eller  inneha massförstörelsevapen. Dock har  endast
säkerhetsrådet    och ingen enskild stat  rätt att
utvärdera det irakiska agerandet och fatta beslut om
våldsanvändning.
Även om den militära insatsen nu genomförs utifrån
andra förutsättningar  har  FN  en  fortsatt central
roll   att   spela.   Detta  gäller  inte  minst   i
hanteringen av den humanitära  situationen,  även  i
ett  Irak  efter  krig. Tyngdpunkten i den politiska
behandlingen av konflikten  måste, enligt utskottets
uppfattning,      fortsättningsvis      ligga      i
säkerhetsrådet. Även om USA tillgripit militärt våld
så fortsätter säkerhetsrådet  att  ha  det  yttersta
ansvaret för internationell fred och säkerhet.
Utskottet har inhämtat att från svensk sida följer
regeringen   på   nära   håll  utvecklingen  av  den
humanitära situationen i Irak, och den har beredskap
för   att  i  samverkan  med  FN,   EU   och   andra
internationella aktörer bidra med extra stödinsatser
på det  humanitära  området  och  till  flyktingar i
regionen, om ett sådant behov skulle uppstå. Sverige
är  en  av  de  största  bidragsgivarna  vad  gäller
humanitärt   bistånd   till  Iraks  befolkning.  För
insatser av denna typ finns för närvarande avsatt ca
50 miljoner kronor per år.
I  den  motion som ligger  till  grund  för  detta
betänkande  yrkas  att regeringen i FN bör verka för
att ett militärt angrepp mot Irak utan stöd av en ny
och klar resolution i säkerhetsrådet fördöms som ett
brott  mot  FN-stadgan   och   folkrätten.  Motionen
väcktes  kort  före krigsutbrottet  i  enlighet  med
bestämmelserna i  RO 3 kap. 15 §. De förutsättningar
som motionsyrkandet  utgår  från   militärt angrepp
mot   Irak  samt  avsaknaden  av  en  ny  och   klar
resolution i säkerhetsrådet  är numera uppfyllda.
Utrikesutskottet   har   tidigare,   i  betänkande
2000/01:UU4   En  säkerhetsordning  för  2000-talet,
redovisat sin syn  på användandet av våld och därvid
anfört bl.a. följande:

Folkrätten  slår  fast  alla  staters  rätt  till
självbestämmande och  suveränitet.  Det generella
våldsförbudet   är  grundläggande  i  FN-stadgan.
Förutom i fall av självförsvar är det endast FN:s
säkerhetsråd som  kan  besluta  om  undantag från
förbudet att bruka våld.

Sverige företräds internationellt av regeringen, och
det  ankommer  på denna att i förekommande  fall  ta
ställning  till  och   inför   det   internationella
samfundet    redovisa    Sveriges   uppfattning    i
folkrättsliga frågor.

I  här  aktuellt  fall  har  regeringen,  såväl  i
publicerade dokument som i  riksdagens kammare och i
andra forum, som sin mening framfört  att  angreppet
på   Irak   strider   mot  folkrätten.  Den  svenska
uppfattningen  har observerats  internationellt  och
bl.a. föranlett ett offentligt genmäle från brittisk
sida.
Utskottet    har     genom    föredragningar    av
Utrikesdepartementets     folkrättrådgivare     fått
redovisat för sig de grunder  och  överväganden  som
regeringens    ställningstaganden    baserats    på.
Utskottet  har  i anslutning till ärendets beredning
vidare   erhållit  föredragningar   av   utomstående
folkrättsjurister.
Beaktande   vad   som   sålunda  inhämtats  finner
utskottet  att det delar regeringens  bedömning  att
USA och dess  allierades  angrepp på Irak i avsaknad
av FN-mandat innebär ett brott mot folkrätten.
Utskottet konstaterar vidare  att  företrädare för
regeringen,  bl.a.  stats-  och  utrikesministrarna,
utifrån  gjorda  folkrättsliga bedömningar  framfört
väl grundad kritik  mot  USA och dess allierade. Den
valda formen för detta är lämpligt avvägd och lägger
en  konstruktiv  grund  inför  framtiden.  Utskottet
utgår ifrån att regeringen  aktivt  kommer att verka
för att FN:s auktoritet återställs och att frågan om
Irak     även    fortsättningsvis    behandlas     i
säkerhetsrådet.
Enligt  utskottets   uppfattning   har   det   som
motionärerna  begärt  i betydande utsträckning redan
genomförts. Därför avstyrks motionen.
Som  motionärerna påpekar  kan  konsekvenserna  av
angreppet  på  Irak  och de händelser som ledde fram
till  detta  menligt  komma   att  inverka  på  FN:s
framtida ställning samt undergräva folkrätten.
Utskottet   har   tidigare   (bet.    2000/01:UU4)
framhållit att Sverige betonar det våldsmonopol som
givits FN:s säkerhetsråd och understryker  vikten av
att utveckla och stärka FN:s förmåga att i tid kunna
fatta  kraftfulla beslut. Med ett bättre fungerande
säkerhetsråd  skulle tendensen att använda våld utan
säkerhetsrådets  medgivande  kunna  stävjas.  Det är
viktigt   att  FN:s  våldsmandat  inte  undermineras
eftersom  det   skulle   riskera  att  fragmentisera
folkrätten  samt  undergräva  det  reformarbete  som
pågår inom FN. En viktig  historisk  lärdom  är  att
instrumenten  för  att  förebygga konflikter och för
att  bedriva  en  effektiv  sanktionspolitik   måste
utvecklas.

Reservationer


1. Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud
(punkt 1) (v och mp)
av Lars Ohly (v) och Lotta N Hedström (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi  anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som  anförs  i  reservation  1.  Därmed bifaller
riksdagen motion 2002/03:U3.

Ställningstagande

Vänsterpartiet   och   Miljöpartiet  välkomnar   den
svenska  regeringens tydliga  ställningstagande  mot
det folkrättsbrott som det USA-ledda kriget mot Irak
innebär. Det får inte råda någon tvekan om att denna
tolkning av  folkrätten  har ett mycket brett stöd i
den svenska riksdagen.

Samtidigt     tvingas     vi    konstatera     att
utskottsmajoriteten  vägrar  dra   några  som  helst
konsekvenser av den hårda kritik mot detta brott mot
folkrätten  som regeringen framfört.  Att  kritisera
ett folkrättsbrott  är självklart, men när väl detta
är gjort måste ställningstagandet  dels bekantgöras,
dels också följas av ett konsekvent  arbete  för att
förhindra  att  sådana  folkrättsbrott accepteras  i
framtiden.
Därför  är  det av yttersta  vikt  att  regeringen
agerar i enlighet  med sin inställning. Det enklaste
och tydligaste sättet  att  göra  detta är att agera
för  att  FN:s  generalförsamling inkallas  för  att
diskutera    frågan     och     att     Sverige    i
generalförsamlingen tydligt framför sin uppfattning.
Den  regering  som  inte  är  beredd  att  agera   i
konsekvens med sina uppfattningar är en inkonsekvent
regering.  Signalerna  till omvärlden blir att USA:s
och Storbritanniens krig  visserligen  var ett brott
mot   folkrätten,   men   egentligen  inte  särskilt
allvarligt.
Det har framförts att det  vore  meningslöst att
agera i FN för att fördöma brott mot folkrätten. Det
är  en  mycket märklig hållning hos dem  som  brukar
påstå att  de  värnar FN-systemet. Vem skall hantera
brott mot folkrätten om inte FN?
Det har också  framförts att det är en omständlig
procedur att sammankalla  generalförsamlingen.  Men
när  skulle  det  anses  mer befogat att sammankalla
generalförsamlingen än när  två  av  säkerhetsrådets
permanenta   medlemmar   enligt  svensk  uppfattning
startat ett krig i strid med folkrätten?
Nu  tas  initiativ  från  en   rad  håll  för  att
sammankalla  generalförsamlingen.  Det   är   mycket
troligt att en extra session kommer att hållas.  När
utskottet  nu  föreslår  att  riksdagen  skall avslå
motionen  leder  det till att riksdagen avstår  från
att ha en uppfattning  om  vad regeringen bör säga i
den debatten. Det är allvarligt.

Vi   föreslår   att   riksdagen   tillkännager   för
regeringen  som  sin  mening  vad  vi framför.  Vårt
förslag lämnas med anledning av motion 2002/03:U3.


2. Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud
(punkt 1, motiveringen) (m, fp och kd)

av   Göran   Lindblad,  Ewa  Björling,   Björn
Hamilton (alla  m)  Carl  B  Hamilton, Cecilia
Wigström (båda fp) och Holger Gustafsson (kd).

Ställningstagande

Moderaterna, Folkpartiet och Kristdemokraterna delar
inte majoritetens motiv för avslag  på motionen. Att
hävda  folkrätten  är  centralt.  En  anständig  och
civiliserad värld måste byggas på lag och rätt.

Vi  menar  att  Irakoperationen inte entydigt  kan
påstås  strida  mot  folkrätten.   Ett   ytterligare
säkerhetsrådsbeslut   hade   självklart  varit   att
föredra då det skulle ha givit större legitimitet åt
operationen. Denna ståndpunkt överensstämmer med den
bedömning  som  FN:s generalsekreterare  Kofi  Annan
gör.
FN-resolution 1441  som  säkerhetsrådet  enhälligt
beslöt   om   den   8   november   2002   innehåller
hänvisningar  till  över  ett  tiotal  tidigare  FN-
resolutioner i frågan och gäller fortfarande.
Resolution  1441  konstaterar att Irak bryter  mot
sina förpliktelser mot  FN  och regimen får en sista
chans  att  avrusta  sina massförstörelsevapen.  Den
sätter press på Iraks  regim  genom att varna för de
allvarliga  konsekvenserna som fortsatta  brott  mot
förpliktelserna medför.
Eftersom FN  saknar militär styrka var det USA och
Storbritannien som  genom  sin  militära uppladdning
satte makt bakom resolutionens bestämmelser och ord.
Detta  har  även  EU  enats  om och påtalat  i  sina
gemensamma slutsatser från Europeiska  rådet  den 17
februari 2003.
Det  riktiga  hade  varit  att  FN:s säkerhetsråd,
efter  att  ha  konstaterat  fortsatta   brott   mot
förpliktelserna,  uttryckligen  hade auktoriserat de
allvarliga  konsekvenserna.  Detta  kunde  inte  ske
därför att vissa säkerhetsrådsmedlemmar  med  veto i
förväg uteslutit att säkerhetsrådet skulle fullfölja
sin linje.
Att  få bort Saddam Hussein-regimen med dess hårda
förtryck  av  Iraks  folk är önskvärt och står i vid
mening i överensstämmelse  med FN:s principer om att
främja mänskliga rättigheter.

3. Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud
(punkt 1, motiveringen) (c)

av Agne Hansson (c).

Ställningstagande

Centerpartiet anser i likhet med utskottsmajoriteten
att  motionen  bör  avslås.  Vi  delar  därmed  inte
motiveringen  för  avslag.  Centerpartiet  anser,  i
likhet med motionärerna, att  regeringen  bör  verka
för att det militära angreppet mot Irak utan stöd av
en  ny och klar resolution i säkerhetsrådet, fördöms
som  ett   brott   mot  FN-stadgan  och  folkrätten.
Hittills har regeringen  varit alldeles för passiv i
agerandet   för   att  förhindra   ett   krig   utan
ytterligare resolutionsbeslut  i  FN:s säkerhetsråd.
Även  när  nu  kriget  är ett faktum har  regeringen
varit för passiv för att  fördöma det folkrättsbrott
som USA:s och Storbritanniens  agerande på egen hand
innebär, och belysa de konsekvenser  det kan medföra
för  FN:s  framtida  ställning  och  för folkrätten.
Centerpartiet  menar,  i  motsats till motionärerna,
att  regeringen direkt till  berört  lands  regering
borde  framföra  en officiell protest. Det blir både
enklare och tydligare  och bör ge större effekt. Ett
svenskt agerande i enlighet  med motionens förslag i
just detta fall är mer omständligt  och riskerar att
möta blockeringar genom veton.

Det  är  viktigt  att  FN  nu  får  ansvaret   för
återuppbyggnaden   av   Irak  när  krigshandlingarna
upphört.   Ett   särskilt  ekonomiskt   ansvar   för
återuppbyggnaden åvilar  USA  och Storbritannien. De
signaler vi nås av, bl.a. via UNAID,  om  att enbart
amerikanska    företag   skall   få   kontrakt   för
återuppbyggnaden,  är  ej  acceptabla.  En  framtida
demokrati  måste  byggas  av  irakierna  själva  när
diktaturregimen har fallit.
Centerpartiet  vill  vidare  se  en  utveckling av
folkrätten som i första hand skyddar mänskliga  fri-
och  rättigheter, och inte staters och regimers inre
angelägenheter.  Det  förutsätter  en  ny, gemensamt
beslutad  folkrätt  och  även nya former för  beslut
inom FN:s ram.
Förteckning över behandlade förslag

Motionen
2002/03:U3 av Ulla Hoffmann m.fl. (v):

Riksdagen  begär  att regeringen  i  FN
verkar för att ett militärt  angrepp  mot
Irak   utan   stöd  av  en  ny  och  klar
resolution i säkerhetsrådet  fördöms  som
ett brott mot FN-stadgan och folkrätten.