Konstitutionsutskottets betänkande

2017/18:KU26

Några ändringar i riksdagsordningen

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar riksdagsstyrelsens framställning 2017/18:RS5 Några ändringar i riksdagsordningen och avslår en följdmotion (SD).

I framställningen föreslås att valet av talman ska genomföras med ackla­ma­tion om det bara finns en nominerad kandidat. När det gäller inter­pella­tions­debatter föreslås ändringar dels av bestämmelsen om andra talares rätt att anmäla sig till debatterna, dels av bestämmelsen om talmannens samråd vid beslut om vid vilket sammanträde ett interpellationssvar ska lämnas.

Det föreslås också ett förtydligande av att suppleanter inte ska utses för ledamöterna i Riksdagens arvodesnämnd men att en ersättare för ordföranden ska väljas särskilt. Ett förtydligande föreslås också i riksdagsordningen och i lagen med instruktion för Riksdagsförvaltningen om att det är Riksdags­för­valtningens uppgift att besluta om arkivföreskrifter för riksdagen och riks­dagens myndigheter.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2018.

En följdmotion (SD) har väckts med anledning av framställningen.

I betänkandet finns tre reservationer (SD).

I förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen föreslås ändringar i huvudbestämmelser i riksdagsordningen. Utskottet föreslår att dessa ändringar beslutas enligt 8 kap. 17 § första stycket andra meningen regeringsformen.

Behandlade förslag

Framställning 2017/18:RS5 Några ändringar i riksdagsordningen.

Två yrkanden i en följdmotion (SD).

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Framställningens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Några ändringar i riksdagsordningen

Reservationer

1.Ändringar i riksdagsordningens huvudbestämmelser, punkt 1 (SD)

2.Övriga lagförslag, punkt 2 (SD)

3.Utredning om vem som ska utse ledamöterna i Riksdagens arvodesnämnd, punkt 3 (SD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Framställningen

Följdmotionen

Bilaga 2
Riksdagsstyrelsens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Ändringar i riksdagsordningens huvudbestämmelser

Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring iriksdagsordningeni de delar som avserhuvudbestämmelser.

Därmed bifaller riksdagen framställning 2017/18:RS5 punkt 1 i denna del och avslår motion

2017/18:3993 av Fredrik Eriksson och Jonas Millard (båda SD) yrkande 1.

Reservation 1 (SD)

2.

Övriga lagförslag

Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till

a) lag om ändring i riksdagsordningen i de delar som avser tilläggsbestämmelser,

b) lag om ändring i lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen.

Därmed bifaller riksdagen framställning 2017/18:RS5 punkterna 1 i denna del och 2.

Reservation 2 (SD)

3.

Utredning om vem som ska utse ledamöterna i Riksdagens arvodesnämnd

Riksdagen avslår motion

2017/18:3993 av Fredrik Eriksson och Jonas Millard (båda SD) yrkande 2.

Reservation 3 (SD)

Stockholm den 26 april 2018

På konstitutionsutskottets vägnar

Andreas Norlén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Andreas Norlén (M), Björn von Sydow (S), Veronica Lindholm (S), Jonas Millard (SD), Marta Obminska (M), Per-Ingvar Johnsson (C), Agneta Börjesson (MP), Fredrik Eriksson (SD), Tina Acketoft (L), Mia Sydow Mölleby (V), Tuve Skånberg (KD), Laila Naraghi (S), Eva-Lena Gustavsson (S), Ida Karkiainen (S), Ida Drougge (M) och Jörgen Andersson (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Den nya riksdagsordningen trädde i kraft den 1 september 2014. Den nya lagen var framför allt en redaktionell och språklig omarbetning av den tidigare riksdagsordningen, men den innehöll också vissa ändringar i sak. Efter en uppföljning av lagändringarna som har genomförts inom riksdagens kammar­kansli har en promemoria med vissa ändringsförslag utarbetats inom Riksdagsförvaltningen (dnr 143-2017/18). Förslagen har remissbehandlats.

Framställningens lagförslag föreslås träda i kraft den 1 september 2018.

En följdmotion (SD) har väckts med anledning av framställningen.

En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilaga 1. Riksdags­styrelsens lagförslag finns i bilaga 2.

Framställningens huvudsakliga innehåll

I framställningen föreslår riksdagsstyrelsen ändringar i riksdagsordningen och lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen.

Det föreslås att valet av talman ska genomföras med acklamation om det bara finns en kandidat och att talmannen inte behöver samråda med en interpellant om vid vilket sammanträde ett interpellationssvar ska lämnas, om svaret lämnas inom den tvåveckorsperiod då interpellationer ska besvaras.

Dessutom föreslås att den riksdagsledamot som vill delta i en inter­pella­tionsdebatt ska anmäla sig senast under den första omgången i debatten samt att det ska förtydligas i riksdagsordningen att Riksdags­förvaltningen ska få meddela arkivföreskrifter. Ett motsvarande bemyndi­gande för Riksdags­för­valtningen föreslås i lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsför­valt­ningen.

Slutligen föreslår riksdagsstyrelsen att det i riksdagsordningen ska tydlig­göras att suppleanter inte ska utses för ledamöterna i Riksdagens arvodes­nämnd. En ersättare för ordföranden ska dock väljas särskilt av riksdagen.

Härutöver redovisar riksdagsstyrelsen i framställningen sin bedömning att bestämmelsen om när skriftliga frågor senast ska besvaras (tilläggs­bestämmelse 8.7.1 i riksdagsordningen) inte ska ändras. Detsamma gäller bestämmelsen om att riksdagen på förslag av talmannen beslutar när propositioner som enligt regeringen bör behandlas under det pågående riksmötet senast ska lämnas (9 kap. 3 § riksdagsordningen).

Utskottets överväganden

Några ändringar i riksdagsordningen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen. Därmed avslås ett motionsyrkande om att suppleanter ska utses för ledamöter som inte är ordförande (SD). Även ett motionsyrkande om att låta utreda vilken instans som ska utse ordförande och övriga ledamöter i Riksdagens arvodesnämnd avslås (SD).

Jämför reservation 1–3 (SD).

Framställningen

Ledamöter, suppleanter och ersättare i Riksdagens arvodesnämnd

Riksdagsstyrelsen föreslår att det av 13 kap. 15 § riksdagsordningen uttryck­ligen ska framgå att en särskild ersättare för ordföranden ska väljas för samma tid som för ordföranden.

Riksdagsstyrelsen konstaterar att Riksdagens arvodesnämnd i remiss­­behandlingen av den promemoria som tagits fram inom Riksdags­för­valtningen menat att suppleanter bör utses också för de övriga ledamöterna i nämnden. Som skäl anförde nämnden att antalet jämkningsärenden när det gäller tidigare riksdagsledamöters avgångsförmåner succesivt har ökat samt att både besluten om avgångsförmåner och besluten om jämkning rör enskilda. Det finns därför enligt nämnden en risk för att jävssituationer uppkommer. För att undvika att nämnden inte i sådana fall är beslutsför behövs enligt nämnden suppleanter som kan träda i en jävig ledamots ställe.

Riksdagsstyrelsen, som i och för sig inte ifrågasätter nämndens påstående att jävssituationer kan uppstå, menar emellertid att risken för att formella jävssituationer enligt förvaltningslagen ska uppstå i nämnden får anses som liten. Om någon av de två ledamöter som inte är ordförande inte kan besluta i ett ärende på grund av jäv får riksdagen enligt riksdagsstyrelsen genom ett nytt val utse en person som kan besluta i ärendet i hans eller hennes ställe. Det är enligt riksdagsstyrelsen den ordning som i dag gäller om en ledamot på grund av sjukdom eller någon annan orsak blir förhindrad att utföra sitt uppdrag. Riksdagen väljer då en person i hans eller hennes ställe så länge hindret varar.

Riksdagsstyrelsen anser mot denna bakgrund att det inte ska utses suppleanter till Riksdagens arvodesnämnds ledamöter och att detta uttryck­ligen ska framgå av riksdagsordningen.

Övriga lagförslag

Riksdagsstyrelsen föreslår att valet av talman ska genomföras med ackla­mation om det bara finns en kandidat. Val med acklamation kan genom­föras även i dag, om inte någon riksdagsledamot begär att ett val ska ske med slutna sedlar. En sådan begäran kan framställas även om det bara finns en kandidat. Riksdagsstyrelsen konstaterar att ett val med slutna sedlar innebär att en riksdagsledamot kan rösta på vilken av kandidaterna som helst utan att det blir känt vem han eller hon röstade på. Ett val med slutna sedlar fyller dock enligt riksdagsstyrelsen inte någon sådan funktion om det bara finns en kandidat att rösta på. Den ledamot som vill ge uttryck för ett bristande för­troende för den enda nominerade kandidaten gör enligt riksdagsstyrelsen detta mer effektivt i ett anförande i kammaren än genom att rösta blankt vid ett val med slutna sedlar.

I framställningen föreslås också en anpassning till praxis av bestämmel­serna om talmannens samråd vid beslut om vid vilket sammanträde svaret på en interpellation ska lämnas. Förslaget innebär att talmannen inte behöver samråda med interpellanten om vid vilket sammanträde ett interpellationssvar ska lämnas, om svaret lämnas inom den tvåveckorsperiod då interpellationer ska besvaras. Ett sådant samråd ska enligt förslaget äga rum endast om svaret är försenat. En sådan ordning tillämpas redan i dag i praktiken.

Dessutom föreslås att den riksdagsledamot som vill delta i en inter­pella­tionsdebatt ska anmäla sig senast under den första omgången i debatten, istället för som i dag under den andra omgången.

Det föreslås också att det ska förtydligas i riksdagsordningen att Riksdags­förvaltningen ska få meddela arkivföreskrifter. Ett motsvarande bemyndi­gande för Riksdagsförvaltningen föreslås i lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen.

Slutligen föreslås vissa redaktionella lagändringar som är en följd av att 3kap. 4 § riksdagsordningen föreslås få ett nytt andra stycke.

Motionen

Fredrik Eriksson och Jonas Millard (båda SD) begär i följdmotion 2017/18:3993 att suppleanter ska utses för ledamöterna i Riksdagens arvodesnämnd (yrkande 1). Det begärs också ett tillkännagivande till riksdags­styrelsen om att låta utreda vilken instans som lämpligast ska utse ordförande, ledamöter, ersättare och eventuella suppleanter i Riksdagens arvodesnämnd (yrkande 2).

Motionärerna konstaterar att Riksdagens arvodesnämnd i sitt remissvar har anfört att jävssituationer kan uppstå som enligt nämnden innebär att nämnden inte är beslutsför och att det därför enligt nämndens uppfattning finns ett behov av att suppleanter utses för nämndens ledamöter. En reglerad ordning för att hantera eventuella jävssituationer är enligt motionärerna att föredra framför en ad hoc-lösning i varje fall. Dessutom anför motionärerna att även om det inte finns en formell jävssituation enligt förvaltningslagen kan det i ett enskilt ärende ändå vara lämpligare att en ledamot avstår från att delta i hand­läggningen.

Motionärerna anför också att det är principiellt olämpligt att riksdagens ledamöter själva väljer de personer som ska fastställa deras arvoden och av­gångs­ersättningar. Det bör därför utredas om nämndens ledamöter ska utses av något annat organ är riksdagen. Detta skulle kunna vara riksdagsstyrelsen, i likhet med vad som gällde tidigare, eller ett annat organ.

Gällande ordning

Riksdagens arvodesnämnd består av en ordförande och två andra ledamöter som väljs var för sig av riksdagen efter ett ordinarie val till riksdagen för tiden till dess att ett nytt val till nämnden har ägt rum (13 kap. 15 § riksdags­ordningen). Val av ledamöter till nämnden bereds enligt tilläggs­bestämmelse 13.15.1 av konstitutionsutskottet.

Riksdagens arvodesnämnd är enligt 7 § andra stycket lagen (2012:883) med instruktion för Riksdagens arvodesnämnd beslutsför när alla ledamöter är närvarande.

Enligt 12 kap. 9 § riksdagsordningen ska vid val av två eller flera personer också suppleanter väljas till minst samma antal som de ordinarie ledamöterna, om inte annat är föreskrivet. Bestämmelsen avser endast sådana val då två eller flera personer utses genom ett val, inte de fall då enbart en person utses eller flera personer utses var för sig (se Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 855).

Konstitutionsutskottet har vid beredningen av valen av ledamöter gjort bedömningen att nämnden ska bestå av en ordförande och två övriga ledamöter samt en ersättare för ordföranden.

I förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om jäv. I lagen anges att den som ska handlägga ett ärende är jävig om saken angår honom själv eller någon närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående, om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång, om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken eller om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet (11 §). Det anges också att den som är jävig inte får handlägga ärendet. Han får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov (12 §). I den nya förvaltningslag (2017:900) som träder i kraft den 1 juli 2018 finns bestämmelser om jäv i 16–18 §§.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar riksdagsstyrelsens bedömning att det i riksdags­ordningen uttryckligen bör regleras att en ersättare ska utses för ordföranden i Riksdagens arvodesnämnd och att suppleanter för övriga ledamöter i nämnden inte ska utses. Därmed ställer sig utskottet bakom riksdagsstyrelsens förslag i denna del och avstyrker motionsyrkandet. Utskottet ser inte något behov av att låta utreda vilken instans som ska utse ordförande och övriga ledamöter i nämnden, varför även motionsyrkandet om detta avstyrks.

Utskottet ställer sig också bakom riksdagsstyrelsens övriga förslag till ändringar i riksdagsordningen och förslaget till ändring i lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen.

Utskottet föreslår att ändringarna i huvudbestämmelser i riksdagsordningen  beslutas enligt 8 kap. 17 § första stycket andra meningen regeringsformen. Utskottet tillstyrker att ändringarna träder i kraft den 1 september 2018.

Reservationer

1.

Ändringar i riksdagsordningens huvudbestämmelser, punkt 1 (SD)

av Jonas Millard (SD) och Fredrik Eriksson (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen i de delar som avserhuvudbestämmelser, med den ändringen dels att ordet "inte" ska utgå från 13 kap. 15 § första stycket tredje meningen, dels att ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2019.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:3993 av Fredrik Eriksson och Jonas Millard (båda SD) yrkande 1 och

bifaller delvis framställning 2017/18:RS5 punkt 1 i denna del.

Ställningstagande

Riksdagens arvodesnämnd har uppgett att det med dagens ordning finns en risk för att jävssituationer leder till att nämnden inte blir beslutsför och att det därför finns ett behov av att utse suppleanter även för de ledamöter som inte är ordförande. Vi ser ingen anledning att ifrågasätta nämndens bedömning i denna fråga och menar att en reglerad ordning med suppleanter är att föredra framför ad hoc-lösningar med nya val. Suppleanter bör därför utses för de ledamöter som inte är ordförande.

Vi ställer oss heller inte bakom utskottsmajoritetens förslag att fram­ställningens lagförslag i denna del ska antas enligt det särskilda förfarande som föreskrivs i 8 kap. 17 § första stycket andra meningen regeringsformen. Vi menar i stället att lagförslagen ska antas på det sätt som är föreskrivet för stiftande av grundlag. Med en sådan beslutsordning ska lag­ändringarna träda i kraft den 1januari 2019.

2.

Övriga lagförslag, punkt 2 (SD)

av Jonas Millard (SD) och Fredrik Eriksson (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till dels lag om ändring i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser, dels lag om ändring i lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen, med den ändringen att ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2019.

Därmed bifaller riksdagen delvis framställning 2017/18:RS5 punkterna 1 i denna del och 2.

Ställningstagande

Mot bakgrund av vad vi anfört under reservation 1 bör även lagändringarna i denna del träda i kraft den 1 januari 2019.

3.

Utredning om vem som ska utse ledamöterna i Riksdagens arvodesnämnd, punkt 3 (SD)

av Jonas Millard (SD) och Fredrik Eriksson (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:3993 av Fredrik Eriksson och Jonas Millard (båda SD) yrkande 2.

Ställningstagande

Vi menar att det är principiellt olämpligt och svårt att försvara en ordning som innebär att riksdagens ledamöter själva väljer vilka personer som ska fastställa deras arvoden och bedöma deras avgångsärenden. Dessa beslut bör för att erbjuda både trygghet och trovärdighet fattas av ett fristående organ. Riks­dagens arvodesnämnd är ett gott exempel på ett sådant organ, men nämnden behöver utses på ett så oantastligt sätt som möjligt. Att återgå till den ordning som gällde tidigare, att nämndens ledamöter utsågs av riksdags­styrelsen, är ett alternativ men det kan också finnas andra. Frågan om vilken instans som bör utse ledamöterna i Riksdagens arvodesnämnd bör därför utredas på nytt.  

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Framställningen

Framställning 2017/18:RS5 Några ändringar i riksdagsordningen:

1.Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen.

2.Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen.

Följdmotionen

2017/18:3993 av Fredrik Eriksson och Jonas Millard (båda SD):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att avslå riksdagsstyrelsens förslag i den del som avser att suppleanter inte ska utses för ledamöterna i Riksdagens arvodesnämnd.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att låta utreda vilken instans som lämpligast bör utse ordförande, ledamöter, ersättare och suppleanter till Riksdagens arvodesnämnd och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen.

Bilaga 2

Riksdagsstyrelsens lagförslag