RIF, RådsPM - Eppo, Dp. 3

Bilaga till dokument från EU-nämnden 2015/16:448D91

Rådspromemoria

2016-05-30

Justitiedepartementet

Åklagarenheten

Rådets möte för rättsliga och inrikes frågor (RIF) den 9 – 10 juni 2016

Dagordningspunkt 3

Förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten

– Partiell allmän inriktning

Dokument: Det har ännu inte presenterats något dokument för behandlingen i rådet.

Tidigare dokument:

– KOM (2013) 534 Förslag till förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten, och

– Faktapromemoria 2013/14:FPM10.

Tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden: 4 oktober 2013, 28 februari 2014, 28 maj 2014, 3 oktober 2014, 6 mars 2015, 12 juni 2015, 2 oktober 2015, 27 november 2015 och 4 mars 2016.

Tidigare behandlad vid överläggning med eller information till riksdagsutskott: 14 februari 2013 (information JuU), 3 oktober 2013 (information JuU), 27 februari 2014 (information JuU), 25 mars 2014 (överläggning JuU), 25 maj 2014 (information JuU), oktober 2014 (skriftlig information JuU), 12 februari 2015 (information JuU), 7 maj 2015 (överläggning JuU), 9 juni 2015 (information KU), 11 juni 2015 (information JuU) och 1 oktober 2015 (information JuU), 26 november 2015 (information JuU), 2 februari 2016 (information JuU) och 3 mars 2016 (information JuU).

Bakgrund

RIF-rådet ska föra en riktlinjedebatt om förslaget om inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet (Eppo). Debatten syftar till att ge ledning till hur man kan gå vidare med förhandlingarna av förordningen i vissa delar. Vid RIF-råden i juni, oktober och december 2015 kom ministrarna i princip överens om den huvudsakliga utformningen av artiklarna 1–33 och 35. Dessa bestämmelser innehåller centrala bestämmelser om struktur, behörighet, uppgifter, tillsättande och avskedande av åklagarna, immunitet och privilegier, tillgång till tvångsmedel, det gränsöverskridande samarbetet, beslut om åtal, misstänktas och andras rättigheter, fördelning av ärenden och jurisdiktion m.m.

I mars i år kunde en majoritet i princip ställa sig bakom de flesta delar av den framstegsrapport som presenterades i rådet. Under våren har förhandlingar förts bl.a. om bestämmelser om Eppobjs relation med externa parter, dataskydd, sekretess, öppenhet, administration och personalfrågor, budgetfrågor, ikraftträdande m.m. Det kan förväntas att ministrarna vid RIF-rådet i juni ska uttala sig om artiklarna som behandlar Eppobjs ärendehanteringssystem, förenklad åtalsprocess, budget, personalfrågor, vissa allmänna bestämmelser och möjligen även avsnittet om dataskydd (artiklarna Y, YY, Z, ZZ, 34, 48 – 58a, 64 – 69, 72 – 75 och X – XXX samt i dataskyddsdelen artiklarna 2, X – XX, 37 – 47 och 73a inklusive vissa beaktandesatser).

Här återfinns ett några svåra frågor. Som tidigare framförts har regeringen bl.a. verkat för att öppenhetsförordningen ska tillämpas fullt ut på Eppo och inte endast på dess administrativa verksamhet. Den bestämmelsen har hittills inte ändrats i linje med den svenska ståndpunkten. I förhandlingarna har dock nåtts framgång vad gäller reglerna om s.k. transactions (kallas numera för förenklad åtalsprocess) som nu föreslås bli frivilligt för medlemsstaterna att tillämpa. En del frågor kvarstår även vad gäller anställningsformen för de delegerade europeiska åklagarna som ska arbeta lokalt i medlemsstaterna och ett antal dataskyddsregler.

Förhandlingar pågår dock fortfarande och det är ännu inte känt exakt vilka frågor och artiklar som ska bli föremål för riktlinjedebatt i rådet.

Rättslig grund och beslutsförfarande

Enligt artikel 86 i EUF-fördraget får rådet genom förordning inrätta en europeisk åklagarmyndighet som beslutas enligt ett särskilt lagstiftningsförfarande. Det innebär att rådet ska besluta med enhällighet efter Europaparlamentets godkännande. Med enhällighet avses i detta sammanhang samtliga medlemsstater (förutom Storbritannien, Irland och Danmark).

Om någon medlemsstat så småningom, när förhandlingarna väl har avslutats, väljer att rösta nej vid rådet kan frågan hänskjutas till Europeiska rådet. Om enighet inte kan nås i Europeiska rådet kan minst nio medlemsstater inrätta Eppo genom s.k. fördjupat samarbete. Medlemsstater utanför samarbetet har möjlighet att ansluta sig till det i efterhand.

Svensk ståndpunkt

Det är av stor vikt att effektivt bekämpa brott mot EU:s finansiella intressen. Förslaget är dock mycket långtgående eftersom det innebär inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet med särskilda befogenheter till vilken medlemsstaterna ska överlåta sin åklagarbehörighet för vissa brott.

Eftersom förhandlingarna fortfarande pågår får regeringen återkomma med en mer preciserad ståndpunkt när det står klart vilka artiklar som ska behandlas i rådet. Sverige kan dock inte ställa sig bakom artikel 65 i dess nuvarande lydelse eftersom hänvisningen till administrativ verksamhet bör tas bort så att öppenhetsförordningen kan tillämpas fullt ut. Sverige ser för närvarande även behov av ytterligare överväganden bl.a. vad gäller bestämmelserna om den europeiska ombudsmannens tillsyn och anställningsformen och anställningsvillkoren för de delegerade europeiska åklagarna som ska arbeta lokalt i varje medlemsstat.

Sverige utgår från att samtliga artiklar kan bli föremål för ytterligare förhandlingar i ett senare skede för att kunna justera enskilda bestämmelser i samband med en helhetsbedömning av förslaget.

Regeringens ståndpunkt innebär inget slutligt politiskt ställningstagande i fråga om huruvida Sverige bör delta i Eppo eller inte.

Europaparlamentets inställning

Europaparlamentet har antagit två resolutioner om Eppo, den 12 mars 2014 och den 29 april 2015. Europaparlamentet har särskilt pekat på att stora summor ur EU:s budget beräknas försvinna genom bedrägerier, att mycket få brott mot EU:s finansiella intressen blir föremål för lagföring och att de europeiska skattebetalarnas intressen måste skyddas i samtliga medlemsstater. Eppo skulle enligt parlamentet kunna ge ett särskilt mervärde om alla medlemsstater deltar. Europaparlamentet har även synpunkter på vissa bestämmelser i sak, bl.a. värnas Eppobjs självständighet.

Förslaget

Eppobjs uppgift är att bekämpa vissa brott mot EU:s finansiella intressen och ska agera enbart utifrån EU:s intressen. Eppo ska vara en EU-myndighet med ett centralt huvudkontor som föreslås ligga i Luxemburg enligt ett beslut från 2003, men alternativa platser kan komma att föreslås. Myndigheten ska ha en lokal närvaro i medlemsstaterna genom s.k. delegerade åklagare. Den centrala delen ska bestå av en chefsåklagare, biträdande chefsåklagare och europeiska åklagare. De ska verka inom kollegiet och ett antal permanenta kammare. Kollegiet ska bestå av alla europeiska åklagare (en för varje medlemsstat) och ha ett övergripande ansvar för verksamheten. Varje kammare ska bestå av några europeiska åklagare och ansvara för den operativa verksamheten. De delegerade åklagarna ansvarar för att verkställa direktiv och beslut från ansvarig kammare och för att genomföra förundersökningar och åtal i sina stater.

Den europeiska chefsåklagaren och de europeiska åklagarna ska utses av Europaparlamentet och rådet. De delegerade åklagarna utses av kollegiet. Kollegiet föreslås även med kvalificerad majoritet anta interna regler för Eppobjs verksamhet.

Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa

Till följd av att myndigheten regleras i en förordning blir regleringen direkt tillämplig i Sverige, om Sverige skulle delta i Eppo. Det kommer ändå att behövas lagändringar, dels för att reglera de delegerade åklagarnas roll och ge europeiska åklagare samma befogenheter som andra åklagare i Sverige, dels för att undanta de delegerade åklagarna från vissa regler när de utför uppgifter åt Eppo. Det kan även komma att behövas ytterligare författningsbestämmelser, bl.a. för att reglera samarbetet mellan svenska myndigheter och Eppo.

Ekonomiska konsekvenser

I dag är det inte möjligt att bedöma alla konsekvenser av förslaget för EU:s budget och Sveriges budget. Sverige har sedan EU-inträdet i egenskap av nettobetalare arbetat för en effektiv och återhållsam EU-budgetpolitik och prioriterat frågor som rör uppföljning och kontroll av EU-medel. Utgångspunkten är att förslagets budgetkonsekvenser ska finansieras genom omprioriteringar inom befintliga ramar.

Kommissionen har tidigare beräknat att kostnaden för Eppo under perioden 2017–2020 kommer att uppgå till 37,7 miljoner euro. Kommissionen har ombetts att under våren 2016 presentera en ny kostnadsberäkning, vilken förväntas visa att kostnaden för Eppo kommer att bli högre än vad som hittills beräknats, främst på grund av den nya strukturen med en europeisk åklagare från varje deltagande medlemsstat.