Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen
1985/86:6

Skrivelse från talmanskonferensen med
överlämnande av ett från 1983 års JO-utredning Förslag

inkommet betänkande JO-ämbetet — En översyn 1985/86:6

(SOU 1985:26)

Talmanskonferensen får härmed överlämna 1983 års JO-utrednings betänkande
JO-ämbetet — En översyn (SOU 1985:26).

Stockholm den 9 oktober 1985
Ingemund Bengtsson

1 Riksdagen / 985/86. 2 sami. Nr 6

Statens offentliga utredningar

1985:26

Riksdagen

JO-ämbetet

En översyn

Betänkande avgivet av
1983 års JO-utredning
tillsatt av riksdagen
Stockholm 1985

Till riksdagens talmanskonferens

På uppdrag av riksdagen den 1 december 1982 tillsatte talmanskonferensen
den 9 februari 1983 en utredning med uppgift att verkställa en
översyn av JO-ämbetet.

Som ledamöter i utredningen utsågs den 17 mars 1983 riksdagsledamöterna
Karin Ahrland, Gunnar Biörck i Värmdö, Bertil Fiskesjö, Yngve
Nyquist och Jörn Svensson samt ersättaren Ulla-Britt Åbark. I juni
1983 förordnades f.d. justitierådet Jan Ljungar till ordförande i utredningen.

Genom beslut den 20 juni 1983 förordnades hovrättsassessorn Lars
Hesser till sekreterare i utredningen och advokaten Catharina Markborn-Sörås
till biträdande sekreterare.

Utredningen har antagit namnet 1983 års JO-utredning.

Utredningen har efter remiss avgett yttranden, den 14 december 1984
över polisberedningens betänkande Anmälningar mot polismän (Ds Ju
1984:10) och den 11 januari 1985 över ett förslag av diskrimineringsutredningen
angående räckvidden av brottsbalkens bestämmelse om straff
för olaga diskriminering.

Kommittén överlämnar härmed betänkandet JO-ämbetet — En översyn
(SOU 1985:26).

I en fråga, som gäller antalet ombudsmän, har reservation avgetts av
ledamoten Jörn Svensson. I en annan fråga, angående talerätt för JO på
det kommunala området, har vidare särskilda yttranden avgetts av ledamöterna
Karin Ahrland och Bertil Fiskesjö. Även ledamoten Gunnar
Biörck har avgett särskilt yttrande.

Kommittén har härmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i maj 1985
Jan Ljungar
Karin Ahrland
Bertil Fiskesjö
Jörn Svensson

/ Lars Hesser

Gunnar Biörck
Yngve Nyquist
Ulla-Britt Åbark

Catharina Markborn-Sörås

Innehåll

Utredningens förslag i huvuddrag 9

Författningsförslag 21

1. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen .... 21

2. Förslag till lag med instruktion för justitieombudsmannen 22

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn 38

4. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) . . 41

5. Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen
(1971:291) 42

6. Förslag till lag om ändring i lagen (1980:11) om tillsyn över
hälso- och sjukvårdspersonalen m. fl 43

7. Förslag till lag om ändring i lagen (1965:61) om behörighet att
utöva veterinäryrket m. m. 45

8. Förslag till lag om ändring i lagen (1936:567) om domkapitel 46

9. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig
anställning 46

10. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen . . 48

11. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken 48

12. Förslag till lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt
kriminalregister 48

13. Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister

m. m 48

14. Förslag till lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande

av sluten psykiatrisk vård i vissa fall 49

15. Förslag till lag om ändring i besvärsstadgan (RFS 1970:3) för
riksdagen och dess verk 49

1 Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande .... 51

1.1 Direktiven 51

1.2 Utredningsarbetets bedrivande 55

2 JO-ämbetets utveckling till och med år 1975 57

2.1 JO-ämbetets första 100 år 57

2.2 JO-reformerna 1915, 1941, 1957 och 1967 58

2.3 1974 års regeringsform och riksdagsordning .... 60

6 Innehåll

3 1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m. . . 63

3.1 Inledning 63

3.2 Ämbetsansvarsreformen 64

3.3 1975 års JO-reform 66

3.4 Vissa efter den 1 januari 1976 genomförda ändringar i

disciplinlagstiftningen 68

4 Utvecklingen efter år 1975 71

4.1 JO:s arbetsuppgifter 71

4.2 JO:s befogenheter 72

4.3 Klagomålsprövningen m. m. 73

4.3.1 Ärendeutvecklingen och statistiska uppgifter . 73

4.3.2 Handläggningen av klagoärenden 77

4.4 Inspektions- och projektverksamheten 79

4.4.1 Inriktningen av JO:s inspektions- och projektverksamhet.
Statistik 79

4.4.2 Särskilt om rutininspektionernas genomförande 81

4.5 Upplysnings-och rådgivningsverksamheten m. m. . . 81

4.6 JO:s sanktionsåtgärder; kritiska uttalanden m. m. . . 83

4.7 JO:s beslut; JO:s ämbetsberättelse 85

4.8 KU:s granskning av JO:s verksamhet; JO-delegationen 87

4.9 Organisationen 89

4.10 Gällande instruktion och arbetsordning för JO-ämbetet 91

5 Vissa andra tillsynsorgan 95

5.1 Allmänt 95

5.2 Speciella tillsynsorgan 96

5.2.1 Justitiekanslern (JK) 96

5.2.2 Vissa övriga organ 99

6 Utländska förhållanden 105

6.1 Inledning 105

6.2 Vissa utländska ombudsmannainstitutioner m. m. . . 107

6.2.1 Förhållandena vid tiden för 1972 års JO utredning

107

6.2.2 Senare förhållanden 119

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JOämbetet
125

7.1 Reformkrav i riksdagen 125

7.2 Tjänsteansvarskommitténs förslag (Ds Ju 1983:7) . . 127

7.3 Militäransvarskommitténs förslag (SOU 1983:2) . . . 128

7.4 Polisberedningens betänkande om anmälningar mot polismän
(Ds Ju 1984:10) 129

7.5 Förslag rörande JO:s roll på hälso- och sjukvårdens område
130

7.6 Statskonsults utredning rörande JO-ämbetets administrativa
funktioner 131

Innehåll 7

7.7 Rapport från institutet för rättsinformatik vid Stockholms

universitet 132

7.8 Framförda synpunkter i övrigt 135

8 Utredningens överväganden 137

8.1 JO-ämbetets ändamål och inriktning. Inledande synpunkter
137

8.2 JO:s tillsynsområde. Tillsynens innehåll 143

8.2.1 Allmänt om tillsynsuppgifterna 143

8.2.2 Tillsynskretsen 144

8.2.3 Det kommunala området 148

8.2.4 Enskilda organ 149

8.2.5 Tillsynen på vissa andra områden .... 151

8.2.5.1 Polisområdet 151

8.2.5.2 ADB-området 154

8.2.5.3 Invandrare 155

8.3 Klagomålsprövningen m. m. 156

8.3.1 Allmänt 156

8.3.2 Tvåårsregeln 160

8.3.3 Skadeståndsutredning 161

8.3.4 Överlämnande 163

8.3.5 Handläggningen av klagoärenden. Beslutens utformning
165

8.4 Inspektions-och projektverksamheten 166

8.4.1 Tidigare JO-reformer 166

8.4.2 JK-utredningens överväganden 170

8.4.3 Allmänna synpunkter 172

8.5 Upplysnings-och rådgivningsverksamheten m. m. . . 174

8.6 Sanktionsbefogenheter. JO:s kritikrätt 177

8.6.1 Åtal och disciplinanmälan. JO:s praxis . . . 177

8.6.2 JO:s erinringar och kritiska uttalanden . . . 178

8.6.3 JO :s praxis, sedd i ett vidare perspektiv . . 179

8.6.4 JO:s sanktionsbehov 182

8.6.4.1 Straffpåföljder 182

8.6.4.2 Disciplinansvar m. m 185

8.6.5 Närmare om JO som åklagare 189

8.6.5.1 Åtal och förundersökning .... 189

8.6.5.2 Sekretess 199

8.6.6 Närmare om disciplinansvaret m. m. ... 203

8.6.6.1 Gällande ordning 203

8.6.6.2 Ärenden om yrkesbehörighet . . . 208

8.6.6.3 Utredningen hos JO; 21 § tredje stycket

JO-instruktionen 209

8.6.6.4 Anmälan till disciplinmyndighet . . 212

8.6.6.5 JO:s ställning i ärende hos disciplinmyndigheten
213

8.6.6.6 JO:s talerätt 215

8.6.6.7 Partsställningen hos domstolen . . 220

8.6.6.8 Delegationsfrågor 221

8 Innehåll

8.6.7 Kritik; vägledande uttalanden 223

8.7 Övriga befogenheter m. m 226

8.7.1 Allmänt 226

8.7.2 Framställningar om författningsändring m. m. 228

8.7.3 Särskilda befogenheter som diskuterats . . . 233

8.7.3.1 Rätt till tolkningsbesked .... 233

8.7.3.2 Övrigt 235

8.7.4 JO som remissorgan 239

8.8 Publicering av JO:s beslut m. m 239

8.8.1 Löpande publicering; ämbetsberättelsen . . 239

8.8.2 JO:s expeditioner; avgiftsfrihet huvudregeln . 241

8.9 Organisationen 242

8.9.1 Inledning 242

8.9.2 Organisationen efter 1975 års JO-reform. JO:s

arbetsbalanser 243

8.9.3 Chefsombudsmannens roll 245

8.9.4 Nackdelar med dagens organisation. Fördelar

med en ombudsman 245

8.9.5 Statskonsults rapport 248

8.9.6 Utredningens organisationsförslag. Delegation

av beslutanderätten i vissa ärenden .... 249

8.9.7 Vissa övriga delegationsfrågor m. m. ... 253

8.9.8 Justitieombudsmannabefattningen .... 255

8.9.9 JO:s handläggande tjänstemän 260

8.9.9.1 Rättschef 260

8.9.9.2 Byråchef 261

8.9.9.3 Föredragande 261

8.9.10 Den nya organisationens genomförande . . 263

8.10 JO:s roll i förhållande till riksdagen 265

8.10.1 Allmänt 265

8.10.2 Riksdagens årliga granskning av JO:s verksamhet
266

8.11 Författningsförslagen 269

8.11.1 Justitieombudsmannen 269

8.11.2 Justitiekanslern 271

Reservation och särskilda yttranden 273

Summary of the Committee ''s Proposals 281

Bilaga 1 PM upprättad inom JO-utredningen ang. talerätt

för JO på det kommunala området .... 293

Bilaga 2 Rapport av Statskonsult Administrationsutveck ling

AB: ”JO-ämbetets organisation” . . . 301

Utredningens förslag i huvuddrag

År 1975 beslöts viss reformering av JO-ämbetet. Man förutsatte redan då
att en utvärdering av reformen skulle ske sedan man vunnit tillräckliga
erfarenheter av den. Mot denna bakgrund beslöt riksdagen i december
1982 att en översyn av JO-ämbetets verksamhet och organisation skulle
komma till stånd. Följande år tillsatte riksdagens talmanskonferens 1983
års JO-utredning med uppgift att göra denna översyn.

Direktiven för utredningen finns i konstitutionsutskottets betänkande
KU 1982/83:7. Betänkandet ställer inte upp några detaljerade direktiv
för uppdraget. Där anges i stället, att utredningen borde kunna förutsättningslöst
pröva både principiella frågor om ombudsmännens verksamhet
och frågor som har att göra med ämbetets organisation.

JO:s uppgifter

Riksdagen skall som folkets företrädare kunna bevaka hur myndigheter
och offentliga funktionärer tillämpar lagar och andra författningar.
Enligt regeringsformen har JO att på riksdagens vägnar utöva en sådan
kontroll. JO har alltså som riksdagens organ att vaka över rättssäkerheten
i samhället.

Rättssäkerheten beror i första hand på författningarnas innehåll och
på kvaliteten hos de myndigheter som har att tillämpa dem. Åtskilliga
regier har ställts upp och en rad åtgärder vidtagits för att trygga de
enskildas rättsskydd i förhållande till det allmänna. JO kan, om man så
vill, sägas vara en bland en mängd faktorer till skydd för rättssäkerheten
— det är den samlade effekten av dessa faktorer som avgör hur starkt
skyddet är.

Denna iakttagelse ger dock inte på något sätt anledning till att förringa
betydelsen av JO-institutionen i dagens samhälle. Enligt utredningens
mening är av stor vikt att medborgarna har tillgång till ett sådant övervakande
organ som JO-ämbetet, vilket står fritt från den offentliga
förvaltningen i övrigt (8.1). Just genom ämbetets fristående och oberoende
ställning och genom att det innehas av högt kvalificerade personer
kan det på ett effektivt sätt motverka fel i den offentliga verksamheten.

JO:s uppgift bör alltså vara att som ett extraordinärt organ vaka över
rättssäkerheten. Givetvis är det i de enskildas kontakter med myndigheter
och tjänstemän som kravet på rättssäkerhet gör sig särskilt gällande.
JO bör vara en riksdagens och folkets ombudsman till vilken var och en

Utredningens förslag i huvuddrag

kan vända sig när han anser att en myndighet eller en tjänsteman har
handlat felaktigt. JO:s uppgift bör vara att ta till vara de enskildas
intresse av en lagenlig och korrekt behandling från myndigheternas sida.

Denna uppgift för JO bör fullgöras främst efter två linjer. Dels bör JO
kunna ingripa mot redan begångna fel i den offentliga verksamheten.
Dels bör JO ha möjlighet att främst genom vägledande uttalanden förhindra
att fel uppstår.

Omfattningen av den offentliga verksamheten gör att JO inte har
möjlighet att fullgöra sin uppgift genom en fortlöpande och heltäckande
granskning av all offentlig verksamhet. JO bör ha i princip fria händer
när det gäller att välja vad som skall tas upp till prövning och vad
tillsynen skall riktas in på.

Tillsynsområdet

Under JO:s tillsyn står i dag — med några få undantag — alla statliga
och kommunala myndigheter och deras befattningshavare. Tillsynen
omfattar också alla andra som anförtrotts uppgifter att utöva myndighet,
såvitt avser denna deras verksamhet.

Utredningen har inte funnit anledning att föreslå någon förändring av
tillsynsområdet (8.2).

När det gäller det kommunala området har en viss ökning av tillsynen
skett under de senaste åren. Enligt utredningen är detta en riktig utveckling
och i betänkandet framhålles att man bör ytterligare intensifiera
tillsynen över sådana primärkommunala och landstingskommunala organ
som har hand om uppgifter enligt statlig speciallagstiftning (8.2.3).

I betänkandet tas också upp frågan i vilken utsträckning JO bör öva
tillsyn på det privaträttsliga området, bl.a. när det gäller samhällsägda
företag (8.2.4). Utredningen har stannat för att inte föreslå någon utvidgning
av JO:s tillsyn, främst av hänsyn till en rad gränsdragnings- och
andra problem. I betänkandet framhålles också att den tillsyn som JO
redan nu utövar på detta område, och som bör bestå, dock tar sikte på
den mest centrala förvaltningsuppgift som kan tilldelas enskilda organ,
nämligen uppgiften att utöva myndighet över medborgarna.

Andra tillsynsfrågor berörs också, såsom om behovet av en särskild
invandrarombudsman, om granskning från JO:s sida av samtliga utredningar
rörande våld av polisman samt om JO:s tillsyn på ADB-området.
1 dessa delar lägger utredningen inte fram några förslag; beträffande
utredningens synpunkter i frågorna hänvisas till betänkandetexten
(8.2.5.1 —8.2.5.3).

Prövning av klagomål

JO verkar för närvarande främst genom att pröva anmälningar från
enskilda mot myndigheter och deras företrädare samt genom att vid
inspektioner och mera brett upplagda undersökningar — bl.a. i form av
s.k. projektverksamhet — granska myndigheternas praxis i olika hänseenden.

Prövningen av klagomål från enskilda har central betydelse (8.3). Den

Utredningens förslag i huvuddrag

förut nämnda principiella friheten för JO att bestämma inriktningen av
sin tillsyn bör utnyttjas med stor försiktighet när det gäller klagomålsprövningen.
För den enskilde är av största betydelse att vägen till JO står
öppen. Klagomål bör inte avvisas endast för att JO skall hinna med
annan verksamhet. Det förekommer emellertid inte heller att klagomål
avvisas av sådana skäl. Tvärtom tillämpar JO en generös praxis, låt vara
att hans prövning givetvis blir mer eller mindre ingående beroende på
vad saken gäller. Det är i hög grad önskvärt att denna praxis består.

I betänkandet utvecklas utförligt utredningens syn på klagomålsprövningen
och vad som bör gälla för denna. Nu gällande regel om att JO inte
bör utreda förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden bör
bibehållas med vissa jämkningar (8.3.2 —8.3.3). Det framhålles såsom
angeläget att JO utnyttjar den möjlighet han redan nu har att överlämna
ärenden till annan myndighet så snart det är fråga om klagomål som
lämpligen kan handläggas där (8.3.4). Det föreslås att JO skall få rätt att
överlämna klagomål till Sveriges advokatsamfund när klagomålet rör
advokat som står under JO:s tillsyn.

Bredare undersökningar

Som nämnts utövar JO sin tillsyn också genom inspektions- och s.k.
projektverksamhet (8.4). Enligt utredningens mening bör antalet mera
rutinartade inspektioner begränsas i förhållande till nuläget. Utredningen
fäster däremot stor vikt vid mera ämnesinriktade inspektioner och s.k.
projektverksamhet. Genom större bredd i granskningen — av en viss typ
av myndigheter eller av ett visst lagstiftningsområde — kan JO inte bara
uppdaga vissa feltyper som kan drabba många utan också förebygga att
sådana feltyper uppstår.

Enligt utredningens mening bör verksamheten med sådana bredare
undersökningar intensifieras. Detta bör dock ej ske på bekostnad av
klagomålsprövningen. JO bör alltså ha resurser till sitt förfogande som
medger tillräckliga insatser på båda områdena.

Kritik. Vägledande uttalanden

Både klagomålsprövningen och inspektions- och projektverksamheten
kan ge JO anledning till kritiska eller mera allmänt vägledande uttalanden
(8.6.7). JO:s befogenhet att uttala sig om tjänstemännens handlande
är av stor betydelse. Denna befogenhet bör inte begränsas. Den bör
kunna utövas både i rättstillämpningsfrågor och i frågor av lämplighetskaraktär.
Någon skyldighet för befattningshavarna att rätta sig efter
JO-uttalanden finns i och för sig inte. Det är därför av största vikt att
JO:s beslut är väl underbyggda och kan övertyga genom sin sakliga
tyngd. Det har någon gång sagts att JO:s uttalanden under senare år
minskat i auktoritet. Utredningen har inte funnit belägg för detta. Tvärtom
är det tydligt att JO:s uttalanden efterlevs.

12 Utredningens förslag i huvuddrag

JO som åklagare

När det gäller JO:s möjlighet att ingripa mot redan begångna fel kan JO
för närvarande åtala sådana fel som utgör brott i tjänsten (8.6.4.1). JO
bör även i fortsättningen utöva en åklagarroll. Hans åtalsrätt bör på
samma sätt som nu omfatta varje typ av brott som begås i offentlig tjänst.

En fråga för sig är vilka fel i tjänsten som bör vara straffbara. Det har
emellertid inte varit en uppgift för utredningen att bedöma var gränserna
kring det straffbara området bör gå. Frågan om vad som bör anses
straffvärt är en vid fråga som inte kan bedömas enbart utifrån syftet att
tillgodose JO:s sanktionsbehov eller att eljest stärka JO:s auktoritet. I
betänkandet framhålles dock följande.

Bland brott i tjänsten är de av särskilt intresse som i brottsbalken (BrB)
betecknas som myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning.
Enligt 20:1 BrB kan den dömas för sådant brott ”sorn i myndighetsutövning
åsidosätter vad som till följd av lag eller annan författning gäller
för myndighetsutövningen” om gärningen ”för det allmänna eller någon
enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa”. Tjänsteansvarskommittén
har i ett betänkande (DsJu 1983:7) föreslagit åtskilliga
ändringar i paragrafen. I samband därmed har den kommittén också
gjort en analys av begreppet myndighetsutövning som mynnar ut i att
paragrafen redan i dag närmast borde läsas som om där stod att straffansvar
inträder när någon åsidosätter en offentligrättslig författning
(dvs. en sådan författning som reglerar det allmännas verksamhet) och
därigenom skapar förfång etc. för annan. I en proposition våren 1985
(prop. 1984/85:117) har regeringen sagt sig inte vilja närmare överväga
att s.a.s. förtydliga 20:1 BrB i enlighet med den nämnda analysen innan
JO-utredningens arbete slutförts. Samtidigt uttalas i propositionen, att
analysen torde bli av stort värde för den fortsatta rättstillämpningen.
Med den innebörd som tjänsteansvarskommittén anser att begreppet
myndighetsutövning har är möjligheten att tillämpa 20:1 BrB otvivelaktigt
mera vidsträckt än vad man möjligen föreställt sig i tidigare praxis.
Enligt utredningen bör man säkerställa att denna innebörd beaktas i
rättstillämpningen. Utredningens mening är därför, att lagstiftaren bör
auktorisera nämnda innebörd genom en lämplig omformulering av lagtexten
(8.6.4.1 — 8.6.4.2).

Beträffande JO:s roll som åklagare lägger utredningen fram åtskilliga
förslag (8.6.5). En huvudlinje i förslagen är att JO i sin brottsutredande
verksamhet skall omfattas av samma lagregler som åklagare i allmänhet.
Till dessa regler hör framför allt bestämmelserna i rättegångsbalken
(RB) om förundersökning. Dessa bestämmelser är avsedda att trygga
både den enskildes intresse av en allsidig och objektiv utredning och det
allmänna intresset av att brott kan beivras effektivt. De bör gälla även för
JO. Har JO inlett förundersökning och kommer han fram till att viss
person begått ett brott i tjänsten skall JO åtala denne om inte gällande
lagregler om åtalsunderlåtelse bör tillämpas. JO bör alltså, på samma
sätt som för närvarande, vara underkastad samma regler om åtalsplikt
(20:6 RB) och om åtalsunderlåtelse (20:7 RB) som de allmänna åklagarna.

Utredningens förslag i huvuddrag

En fråga för sig är om JO, när åtalsfrågan bedöms, bör ta hänsyn till
ett ev. önskemål hos den misstänkte om att få skuldfrågan prövad av
domstol. Tidigare ansågs JO böra göra det. Efter en ändring våren 1985
av reglerna i RB om åtalsunderlåtelse kan saken möjligen sägas ha
kommit i ett annat läge. 1 samband med ändringen förklarade lagstiftaren
att den omständigheten att den misstänkte begär åtal inte kan hindra
åtalsunderlåtelse. Nu liksom tidigare bör dock åtalsunderlåtelse komma
i fråga endast om det råder klarhet i skuldfrågan. Det bör därför normalt
inte bli aktuellt med åtalsunderlåtelse om den misstänkte bestrider
brottslighet. Gör den misstänkte det och begär åtal bör JO enligt utredningens
mening normalt också anställa åtal.

Utredningen redovisar synpunkter och rekommendationer också i
andra frågor som rör brottsutredningar hos JO och lägger även fram
vissa förslag, t.ex. om viss sekretess under förundersökning av hänsyn
framför allt till den misstänkte. I dessa delar hänvisas till betänkandetexten
(8.6.5.1 —8.6.5.2).

Disciplinansvar m. m.

Att fel i tjänsten inte utgör straffbart brott betyder inte att felet inte kan
beivras. För statstjänstemän och andra som omfattas av lagen om offentlig
anställning (LOA) gäller reglerna i den lagen om disciplinansvar och
om avstängning och avskedande. För kommunala tjänstemän finns bestämmelser
om disciplinansvar och avstängning i kollektivavtal (AB 84)
och om avskedande i anställningsskyddslagen (LAS). På både det statliga
och det kommunala området kan JO anmäla en tjänsteman till
vederbörande myndighet och begära att tjänstemannen åläggs disciplinpåföljd,
avstängs eller avskedas i anledning av tjänsteförseelse. På
LOA-området kan JO dessutom överklaga myndighetens beslut i saken
hos domstol.

JO har utnyttjat dessa regler endast i ringa omfattning. Detta kan
delvis ha berott på att reglerna inte utformats på ett helt tillfredsställande
sätt. Utredningen har därför funnit anledning att se över reglerna.

Utredningen föreslår åtskilliga ändringar på detta område. Till en
början förstärks JO :s ställning i de ärenden rörande disciplinansvar eller
avskedande som JO anmält till vederbörande myndighet (8.6.6.5). JO bör
alltid ges tillfälle att yttra sig över sådant material som tillföres ärendet
från annat håll, han bör ha rätt att vara närvarande när förhör hålles i
ärendet och han bör ges tillfälle att när det behövs komplettera sin egen
utredning. Om en sådan partsställning för JO finns regler i utredningens
lagförslag.

I LOA sägs för närvarande (16:3 LOA) att domstol inte får bifalla ett
yrkande av JO om att disciplinpåföljd skall åläggas eller skärpas om inte
en sådan åtgärd är påkallad från allmän synpunkt. Enligt utredningens
mening bör den prövning det här är fråga om inte ankomma på domstolen.
I stället bör JO själv avgöra vilka ärenden som han skall driva vidare
utifrån de allmänna synpunkter JO har att ta till vara. Om JO vid
domstol yrkar att en arbetstagare skall avskedas eller avstängas gäller
vidare enligt 16:3 LOA att JO kan få bifall bara ”om myndighetsut -

Utredningens förslag i huvuddrag

övning är förenad med anställningen samt arbetstagaren har begått eller,
vid avstängning, är misstänkt för brott för vilket är stadgat fängelse i
minst två år”. Av skäl som utvecklas närmare i betänkandet anser utredningen
även denna begränsning olämplig. Utredningen föreslår alltså att
samtliga nu avsedda bestämmelser i LOA upphävs (8.6.6.6).

Regeringen har nyligen föreslagit, att JK skall befrias från sin nu
gällande skyldighet enligt arbetstvistlagen att förhandla med arbetstagarens
fackliga organisation innan han hos domstol överklagar arbetsgivarens
beslut i t.ex. ett disciplin- eller avskedandeärende. JO-utredningen
har i sitt lagförslag tagit med en motsvarande regel med sikte på JO

(8.6.4.2).

Sjukvårdspersonal m. fl.

För personal inom hälso- och sjukvårdsområdet Finns särskilda regler
om disciplinansvar för fel i yrkesutövningen. Detsamma gäller veterinärer.
Båda kategorierna kan dessutom få sin behörighet att utöva yrket
(legitimation) indragen på grund av sådana fel. JO kan för närvarande
göra disciplinanmälan mot sådana personer som det nu är fråga om
(förutsatt att de står under JO:s tillsyn). När det gäller personal inom
hälso- och sjukvårdsområdet kan JO också överklaga beslut i disciplinärenden.
Det är oklart om JO har samma rätt när det gäller veterinärer.
I sitt lagförslag har utredningen tagit in en uttrycklig bestämmelse att JO
har talerätt även beträffande dem (8.6.6.6). I förslaget ges JO även rätt att
anmäla legitimationsfrågor till den myndighet som har att besluta i
sådana frågor och vidare rätt att överklaga besluten (8.6.6.2; 8.6.6.6). När
det gäller handläggningen av legitimationsfrågor hos myndigheten skall
JO vidare ha rätt till samma partsställning som nämnts tidigare beträffande
frågor om bl.a. disciplinansvar (8.6.6.5).

Disciplinansvar på det kommunala området

Som redan nämnts kan JO på det kommunala området anmäla en
arbetstagare för disciplinär åtgärd, avstängning eller avskedande. Däremot
kan JO inte överklaga den kommunala arbetsgivarens beslut. Ser
man saken från JO:s horisont kan skäl anföras för att JO borde ha
samma talerätt på det kommunala området som han har på LOAområdet.
På det kommunala området råder emellertid avtalsfrihet i
disciplin- och avstängningsfrågor. Med bibehållen avtalsfrihet kommer
en talerätt för JO, om sådan införes, normalt inte att leda till att JO också
kan få till stånd en ändring av arbetsgivarens beslut i dessa frågor
(synsättet utvecklas under 8.6.4.2 och i Bilaga 1 till betänkandet). Att i det
läget överväga ett lagreglerat disciplinansvar som bas för talerätt för JO
leder in på problem som ligger utanför utredningsuppdraget. Med hänsyn
till frågans vikt anser utredningen, utan att ta ställning till den
avvägning mellan skilda intressen som här måste till, att frågan bör
utredas i särskild ordning.

Utredningens förslag i huvuddrag

Särskilda befogenheter för JO

I den offentliga debatten har förts fram skilda förslag om att ge JO
särskilda befogenheter när det gäller att hjälpa enskilda som utsatts för
fel eller försummelser från det allmännas sida. Förslagen har gått ut på
att ge JO rätt att besluta om skadestånd från det allmänna, att ge JO rätt
att i extraordinär väg överklaga myndighetsbeslut liksom att ge JO rätt
att besluta att myndighetsbeslut tills vidare inte får verkställas (inhibition).

Gemensamt för samtliga dessa befogenheter är, att de kan sägas urholka
JO:s ställning som ett extraordinärt organ som står vid sidan av de
ordinarie myndigheterna. Begär en enskild hos JO att han skall få ut
skadestånd, att JO skall besvära sig över ett beslut eller att JO skall
meddela inhibition, borde JO — om förslagen genomförs — också bifalla
begäran så snart det finns sakligt fog för det. JO borde inte kunna besluta
i sådana saker efter eget gottfinnande. JO skulle alltså när det gäller
sådana befogenheter som det nu är fråga om underkastas en undantagslös
skyldighet att pröva alla framställningar och alltså i motsvarande
mån förvandlas till en vanlig myndighet. I betänkandet anges även
andra skäl till tveksamhet inför en sådan förvandling av JO-ämbetet

(8.7.3.2). Några förslag i den riktningen läggs inte heller fram. Detta
innebär dock inte, framhålls det, att den enskildes ställning i förhållande
till myndigheterna inte skulle behöva stärkas. Vad som härvidlag bör
komma till är emellertid sådana åtgärder som syftar till att förbättra — och
förenkla — lagstiftningen och höja kvaliteten hos myndigheterna (8.1).

I betänkandet behandlas också vissa förslag som förts fram om att JO
borde ha rätt att — utan rättegång i vanlig mening — vända sig till främst
högsta domstolen och regeringsrätten och erhålla besked om tolkningen
av gällande rätt i särskilda fall (8.7.3.1). Inte heller i denna del lägger
utredningen dock fram något förslag. Frågan om en sådan rätt kräver att
man tar ställning till åtskilliga både processrättsliga och andra problem
och bör inte behandlas isolerad från den mera allmänna frågan om det
ev. behovet av någon form av lagförklaringsinstitut som kan utnyttjas
både av JO och andra. Denna sista fråga utreds för närvarande av
rättegångsutredningen.

Organisationsfrågor

År 1975 beslöt riksdagen en ny organisation av JO-ämbetet. Tidigare
hade funnits tre jämställda justitieombudsmän och två ställföreträdande
ombudsmän. Reformen innebar att man avskaffade systemet med ställföreträdare
och att man skulle ha fyra ombudsmän. En av ombudsmännen
skulle vara administrativ chef. Denne chefsombudsman skulle ha
rätt att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och planlägga arbetet i
stort.

Chefsombudsmannens roll har inte blivit den man avsåg med reformen
(8.9.3). Den nämnda rätten för chefsombudsmannen har knappast
alls utnyttjats. Man har i stället fått fyra i praktiken fristående ombudsmän
som självständigt disponerar över verksamhet och personal, var och
en inom sin avdelning.

Utredningens förslag i huvuddrag

Enligt utredningens mening har en organisation med flera, i stort sett
likställda, ombudsmän flera svagheter (8.9.4). 1 en sådan organisation —
utan rätt för ombudsman att delegera beslutanderätt till andra tjänstemän
— medför en markant ökning av arbetsbördan att antalet ombudsmän
måste utökas. En organisation med flera chefer medför typiskt sett
risk för vissa spänningar, vilka kan leda till att cheferna ex.vis blir
obenägna att ta initiativ som påverkar övriga chefers arbetsförhållanden.
Med ett JO-ämbete som snarare består av skilda enheter än av en
sammanhållen organisation finns risk för olika praxis inom olika tillsynsområden.
En sådan organisation är inte flexibel: det kan vara svårt
att inom en enhet dra fördel av tillfällig överkapacitet inom en annan
enhet.

Redan intresset av att undvika olägenheter av nu antydd art talar för
att JO-ämbetet bör innehas av endast en person. Ev. problem med
gränsdragning mellan skilda tillsynsområden och ombudsmän skulle då
falla bort, likaså risken för olika praxis på olika områden. Till förmån för
tanken att låta JO-ämbetet innehas av endast en person kan också
anföras skäl av mera allmän natur. Det skulle med denna lösning bara
vara en person som i förhållande till riksdagen bär ansvaret för verksamheten.
Med en enda person som riksdagens ombudsman tillgodoses den
traditionella uppfattningen om JO som en till namnet känd riksdagens
och folkets förtroendeman som har tillsyn över hela den offentliga
verksamheten. En ordning med en ombudsman medger också större
flexibilitet och möjlighet för ombudsmannen att rationellt utnyttja JOämbetets
samtliga resurser och sätta in tillgänglig personalstyrka på
områden där den för tillfället behövs mest. En organisation med ett
enmansämbete kan också utan tvivel anordnas så, att den inte medför
alltför stor arbetsbörda för ämbetets innehavare och inte heller medför
risk för att kvaliteten på JO-verksamheten försämras eller att innehavaren
saknar möjlighet att överblicka hela verksamheten.

I betänkandet föreslås en organisation med en justitieombudsman
(8.9.6). Vid sin sida skall han ha kvalificerade medarbetare på en högre
nivå än byråchef. I förslaget benämns de rättschefer. Detta anger att de
bör vara jämställda med rättschefer i statsdepartement när det gäller t.ex.
lönevillkor. Under justitieombudsmannen skall finnas tre utredande
avdelningar och en administrativ avdelning. Chef för utredningsavdelning
skall vara en rättschef. I organisationen skall vidare, liksom för
närvarande, ingå byråchefer och föredragande.

I ärende som ej är av större vikt skall justitieombudsmannen kunna
delegera beslutsrätten. Delegation skall inte kunna ske i ärenden som
resulterar i beslut om åtal, disciplinanmälan, begäran om avstängning
eller avskedande eller ärenden som slutar i kritik av allvarlig art. Justitieombudsmannen
skall själv besluta också i alla andra viktigare frågor
såsom när det gäller att avgöra vilka inspektioner och projekt som skall
genomföras, att avge yttranden med anledning av remisser, att göra
framställningar till regeringen eller riksdagen om författningsändring
m.m. Även när det gäller ärenden som avslutas med kritik av mindre
allvarlig art eller där JO, utan att kritisera, gör vägledande uttalanden,
bör huvudregeln vara att justitieombudsmannen själv avgör sådant åren -

Utredningens förslag i huvuddrag

de. I dessa sistnämnda fall bör dock möjlighet finnas att delegera beslutsrätten
till rättschef, nämligen när ärendet rör fråga som ej är av större
vikt, t.ex. när det är fråga om att upprepa ett tidigare justitieombudsmannauttalande
av vägledande natur. Tyngdpunkten i delegationsrätten
skall ligga på ett annat område. Den skall kunna utnyttjas beträffande
klagomål mot någon som inte står under JO:s tillsyn, klagomål som inte
kan tas upp emedan det avser fråga som inte är slutligt prövad av
ordinarie myndighet, klagomål över fel som är mer än två år gamla och
klagomål som inte innehåller någon preciserad kritik eller är så allmänt
hållna att de ej kan utredas närmare. Hit hör också sådana ärenden där
preciserade klagomål förs fram men som efter utredning inte ger anledning
till någon kritik eller vägledande uttalanden. I dessa typer av
ärenden — där det alltså blir fråga om att avvisa eller avskriva ärendet —
bör delegation kunna ske till rättschef eller byråchef. Dessa ärendetyper
omfattar drygt 80 % av det totala antalet JO-ärenden. — Till rättschef bör
också kunna delegeras rätten att besluta att ärende skall överlämnas till
annan myndighet för utredning där. Vidare bör justitieombudsmannen
kunna uppdra åt JO-tjänsteman att utföra JO:s talan i mål vid domstol
om disciplinansvar m.m., en rätt som JO saknar i dag (8.6.6.8).

En utgångspunkt bör vara att justitieombudsmannen skall känna till
alla ärenden. Varje ärende skall därför anmälas till honom, och han bör
ta ställning till delegationsfrågan i varje särskilt ärende där delegation är
aktuell. I betänkandet görs uttalanden om lämpliga rutiner för handläggningsordningen
härvidlag.

1 betänkandet läggs fram förslag och anförs synpunkter också i en rad
andra frågor som gäller JO-ämbetets organisation och justitieombudsmannens
ställning m.m. Hit hör frågor om justitieombudsmannens
tjänsteperiod, löneställning och pensionsvillkor, om ersättare för justitieombudsmannen
när denne på grund av t.ex. sjukdom eller jäv inte kan
utöva ämbetet, om förbud för justitieombudsmannen att inneha eller
utöva annat ämbete, om villkoren för justitieombudsmannens innehav
av bisysslor, om rätt för JO att tillsätta tjänst som rättschef, om befogenheter
för chefen för den administrativa avdelningen, etc. I dessa delar
hänvisas till betänkandetexten (8.9.7 —8.9.9).

Utredningen föreslår också vissa övergångsbestämmelser som syftar
till att den nya organisationen av JO-ämbetet skall införas successivt i
takt med att de nuvarande ombudsmännens mandatperioder löper ut
(8.9.10).

Tidigare har påpekats att JO bör ha resurser till sitt förfogande som
medger tillräckliga insatser både när det gäller klagomålsprövningen
och beträffande inspektions- och projektverksamheten. Den nya organisationen,
som bygger på ett av Statskonsult Administrationsutveckling
AB framlagt förslag, medför emellertid rationaliseringsvinster. Enligt
utredningens mening bör JO utan ytterligare resursförstärkning i nuläget
ha tillräcklig kapacitet för båda uppgifterna, även med den intensifiering
av projektverksamheten som förordats. Skulle JO:s arbetsuppgifter öka
framöver kan resurserna utan svårighet byggas ut inom den nya organisationens
ram.

2—Jo-ämbetet

Utredningens förslag i huvuddrag

Beslutens utformning. Åmbetsberättelsen

JO lägger ner ett betydande arbete på väl utformade beslut med utförliga
motiveringar. Goda motiv kan anföras för detta: ökad förståelse av
beslutens innehåll hos myndigheter och andra som berörs av besluten. 1
betänkandet framhålls, att det i varje fall i mindre komplicerade ärenden
ofta kan vara en fördel att begränsa skildringen av händelseförlopp och
andra faktiska förhållanden (den s.k. recitdelen) till vad som har omedelbar
betydelse för JO:s bedömning (8.3.5). En uppstramning av recitdelen
får dock givetvis inte leda till att en klagande får uppfattningen att
det klagomål han fört fram inte blivit redovisat och behandlat i beslutet.

Beslutens utformning har stor betydelse för den ämbetsberättelse som
JO avger till riksdagen för varje verksamhetsår. 1 den skall JO bl.a.
redovisa de viktigare beslut som meddelats under året. Ämbetsberättelsen
bör tjäna både som upplysningskälla för myndigheterna och deras
befattningshavare och som underlag för riksdagens granskning av JO:s
verksamhet. För att ämbetsberättelsen på bästa sätt skall fylla dessa
uppgifter kan ofta en ytterligare bearbetning av besluten vara på sin plats
så att recitdelen begränsas och större tonvikt kommer att ligga vid JO:s
egen bedömning (8.8.1 och 8.10.2).

I andra hänseenden finns anledning att något bygga ut ämbetsberättelsen
så att den underlättar riksdagens granskning och riksdagens möjligheter
att följa JO:s verksamhet. Sålunda kunde vara av visst värde att
i berättelsen mera utförligt redovisa vissa frågor, t.ex. JO:s iakttagelser
av ev. brister i lagstiftningen på särskilda områden, JO:s pågående
projekt och vad JO under kommande verksamhetsår särskilt avser att
ägna sig åt.

Även i övrigt anläggs i betänkandet en rad synpunkter på frågor som
rör JO:s beslut, t.ex. deras publicering genom ämbetsberättelsen och på
andra sätt. Det föreslås också särskilda regler t.ex. om att alla beslut och
andra expeditioner från JO med vissa undantag i princip skall vara
avgiftsfria — i dag saknas över huvud taget regler i ämnet. I dessa delar
hänvisas till betänkandetexten (8.8.1 —8.8.2).

JO och riksdagen

1 betänkandet slås fast, att politisering av JO:s verksamhet bör undvikas.
Riksdagen bör styra JO:s verksamhet endast genom lagbestämmelser.
Riksdagen bör inte kunna påverka JO:s handläggning av enskilda ärenden.
Detta stämmer också överens med vad som gäller nu.

Vissa fortlöpande kontakter mellan JO och riksdagen måste finnas. JO
bör, som för närvarande, alltid ha rätt att begära samråd med riksdagens
JO-delegation i organisatoriska frågor. Också på samma sätt som nu
skall samråd ske med delegationen innan JO fastställer arbetsordning
eller begär anslag för verksamheten. Enligt utredningens förslag skall
samråd också alltid ske innan rättschef utses.

Även konstitutionsutskottet (KU) får enligt utredningens förslag vissa
nya uppgifter som rör JO. KU skall sålunda förordna ersättare för JO,
då denne är jävig i ett ärende, och vidare övervaka JO:s ev. innehav av
bisysslor.

Utredningens förslag i huvuddrag

KU:s huvuduppgift när det gäller JO är emellertid att en gång om året
granska JO:s verksamhet och avge betänkande till riksdagen med redovisning
av hur granskningen fallit ut. I betänkandet anläggs synpunkter
på förfarandet i riksdagen efter denna granskning, särskilt när det gäller
rätten att avge motion i anledning av JO:s ämbetsberättelse. Utredningen
har dock inte funnit anledning att föreslå någon ändring i det system
som råder nu (8.10.2).

Justitiekanslern

Vid sidan av vissa särskilda uppgifter har justitiekanslern (JK) samma
uppgift att öva tillsyn över offentlig verksamhet som JO har. Gällande
bestämmelser om JO:s och JK:s utrednings- och sanktionsbefogenheter
överensstämmer i princip helt. Som framgått föreslår utredningen åtskilliga
reformer när det gäller de bestämmelser som styr JO:s verksamhet.
Enligt utredningens mening finns inte anledning att ha några avvikande
regler för JK:s del. I betänkandet föreslås därför att de bestämmelser
som styr JK:s verksamhet i allt väsentligt reformeras på motsvarande
sätt (8.6.5.1 och 8.11.2).

Övriga frågor

1 betänkandet behandlas ytterligare en rad frågor i vilka utredningen
inte funnit någon lagstiftning erforderlig men där utredningen i stället
strävat efter att klarlägga rättsläget eller ge synpunkter rörande lämpliga
handlingsmönster. Hit hör, för att nämna några exempel, frågor om JO:s
upplysnings- och rådgivningsverksamhet (8.5) och om JO som remissorgan
(8.7.4), etc. I dessa delar hänvisas till texterna i betänkandet.

21

Författningsförslag

1. Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Riksdagen föreskriver beträffande riksdagsordningen

dels att ettvart av uttrycken ”ombudsman”, ”ombudsmän”, ”riksdagens
ombudsman” och ”riksdagens ombudsmän” skall där de förekommer
i 9 kap. 8§ och tilläggsbestämmelserna 3.8.3, 3.13.1, 4.6.1, 7.2.2,

8.10.1 och 8.10.2 bytas ut mot ”justitieombudsmannen",
dels att 8 kap. 10 § skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

10 §■

Riksdagens ombudsmän, justitieombudsmännen,
skall vara fyra.
En av dessa skall också vara administrativ
chef och bestämma inriktningen
i stort av verksamheten.

Den ombudsman sorn skall vara
administrativ chef väljes för sig och
övriga ombudsmän väljes var för
sig. Vid val med slutna sedlar av
ombudsman tillämpas förfarandet
i 1 § andra stycket.

Val av ombudsman gäller för tiden
från valet till dess nytt val har
förrättats under fjärde året därefter.
På hemställan av det utskott
som granskar berättelse över ombudsmans
verksamhet kan riksdagen
dock dessförinnan entlediga
ombudsman som ej åtnjuter riksdagens
förtroende.

Riksdagen väljer en ombudsman
(justitieombudsmannen). Val av
justitieombudsmannen gäller för tiden
från valet till dess nytt val har
förrättats under fjärde året därefter.
Vid val med slutna sedlar tilllämpas
förfarandet i 1 § andra
stycket.

På hemställan av det utskott
som granskar berättelse över justitieombudsmannens
verksamhet
kan riksdagen dock före valperiodens
utgång entlediga honom om
han ej åtnjuter riksdagens förtroende.

1 Senaste lydelse 1975:1056

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

Avgår ombudsman i förtid, skall
riksdagen snarast välja efterträdare
för ny fyraårsperiod.

Blir ombudsman av sjukdom eller
annan orsak långvarigt hindrad
att utöva sin tjänst, väljer riksdagen
en person att tjänstgöra i
hans ställe så länge hindret varar.

Föreslagen lydelse

Avgår justitieombudsmannen i
förtid, skall riksdagen snarast välja
efterträdare för ny valperiod.

Blir justitieombudsmannen av
sjukdom eller annan orsak långvarigt
hindrad att utöva sin tjänst,
väljer riksdagen en person att
tjänstgöra i hans ställe så länge
hindret varar.

Om justitieombudsmannen på
grund av jäv är förhindrad att
handlägga ärende skall konstitutionsutskottet
utse annan att övertaga
detta.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

2. Val av justitieombudsmannen skall första gången förrättas i samband
med att den ombudsman som är administrativ chef avgår.

3. 8 kap. 10 § andra stycket andra meningen, tredje stycket andra
meningen och femte stycket, 9 kap. 8 § samt tilläggsbestämmelserna
3.8.3, 3.13.1 och 4.6.1 skall i deras hittillsvarande lydelse tillämpas i fråga
om ombudsman som valts före ikraftträdandet av denna lag. Sådan
ombudsman får påkalla samråd med JO-delegationen om arbetsordning
eller i andra frågor av organisatorisk art. Vad nu sagts om ombudsman
gäller även ersättare för denne. Val enligt 8 kap. 10 § femte stycket i dess
äldre lydelse skall beredas av JO-delegationen, som därvid samråder
med de av partigrupperna utsedda ledamöterna i talmanskonferensen.

2. Förslag till

Lag med instruktion för justitieombudsmannen

Nu gällande lag (1975:1057) med
instruktion för justitieombudsmannen1.

1 §

Justitieombudsmännen har i den
omfattning som anges i 2 § tillsyn
över att de som utövar offentlig

Föreslagen lydelse
Riksdagen föreskriver följande.

Uppgifter

1 §

Justitieombudsmannen har i den
omfattning som anges i 2 § tillsyn
över att de som utövar offentlig

1 Vid återgivandet av lagen har dels rubrikerna i lagen uteslutits, dels ordningsföljden
hos lagbestämmelserna i vissa fall kastats om så att dessa bestämmelser
kunnat placeras inför motsvarande bestämmelser i lagförslaget.

Författningsförslag

Nu gällande lag

verksamhet efterlever lagar och
andra författningar samt i övrigt
fullgör sina åligganden.

2 §

Under ombudsmännens tillsyn
står

1. statliga och kommunala
myndigheter,

2. tjänstemän och andra befattningshavare
vid dessa myndigheter,
samt

3. annan som innehar tjänst eller
uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna
hans verksamhet.

1 fråga om krigsmän omfattar
tillsynen dock endast befäl av lägst
överfurirs grad och dem som innehar
motsvarande tjänsteställning.

Ombudsmännens tillsyn omfattar
ej

1. riksdagens ledamöter,

2. riksdagens förvaltningsstyrelse,
riksdagens valprövningsnämnd,
riksdagens besvärsnämnd
eller kammarsekreteraren,

3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen
och vice riksbankschefen,
utom såvitt avser deltagande
i utövning av riksbankens beslutanderätt
enligt valutalagen
(1939:350), riksbankens direktion,
fullmäktige i riksgäldskontoret eller
riksgäldsdirektören,

4. regeringen eller statsråd,

5. justitiekanslern,

6. ledamöter av beslutande
kommunala församlingar.

Ombudsmännen slår ej under
tillsyn av varandra.

Med befattningshavare förstås i
denna lag person som står under
ombudsmännens tillsyn.

Föreslagen lydelse

verksamhet efterlever lagar och
andra författningar samt i övrigt
fullgör sina åligganden.

2 §

Under justitieombudsmannens
tillsyn står

1. statliga och kommunala
myndigheter,

2. tjänstemän och andra befattningshavare
vid dessa myndigheter,
samt

3. annan som innehar tjänst eller
uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna
hans verksamhet.

I fråga om krigsmän omfattar
tillsynen dock endast befäl av lägst
överfurirs grad och dem som innehar
motsvarande tjänsteställning.

Justitieombudsmannens tillsyn
omfattar ej

1. riksdagens ledamöter,

2. riksdagens förvaltningsstyrelse,
riksdagens valprövningsnämnd,
riksdagens besvärsnämnd
eller kammarsekreteraren,

3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen
och vice riksbankschefen,
utom såvitt avser deltagande
i utövning av riksbankens beslutanderätt
enligt valutalagen
(1939:350), riksbankens direktion,
fullmäktige i riksgäldskontoret eller
riksgäldsdirektören,

4. regeringen eller statsråd,

5. justitiekanslern,

6. ledamöter av beslutande
kommunala församlingar.

Med befattningshavare förstås i
denna lag person som står under
justitieombudsmannens tillsyn.

Författningsförslag

Nu gällande lag

Ombudsmännen skall särskilt
tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter
i sin verksamhet
iakttager regeringsformens
bud om saklighet och opartiskhet
och att medborgarnas grundläggande
fri- och rättigheter ej trädes
för när i den offentliga verksamheten.

Vid tillsyn över kommunala
myndigheter skall ombudsman
beakta de former i vilka den kommunala
självstyrelsen utövas.

4 §

Ombudsmännen skall verka för
att brister i lagstiftningen avhjälpes.
Uppkommer under tillsynsverksamheten
anledning att väcka
fråga om författningsändring eller
annan åtgärd från statens sida, får
ombudsman göra framställning i
ämnet till riksdagen eller regeringen.

5 §

Ombudsmännens tillsyn bedrives
genom prövning av klagomål
från allmänheten samt genom inspektioner
och andra undersökningar,
som ombudsmännen finner
påkallade.

6 § första stycket

Ombudsman avgör ärende genom
beslut, vari han får uttala sig
om huruvida åtgärd av myndighet
eller befattningshavare strider mot
lag eller annan författning eller
annars är felaktig eller olämplig.
Ombudsman får även göra sådana
uttalanden som avser att främja
enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.

Föreslagen lydelse

3 §

Justitieombudsmannen skall särskilt
tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter
i sin verksamhet
iakttager regeringsformens
bud om saklighet och opartiskhet
och att medborgarnas grundläggande
fri- och rättigheter ej trädes
för när i den offentliga verksamheten.

Vid tillsyn över kommunala
myndigheter skall justitieombudsmannen
beakta de former i vilka
den kommunala självstyrelsen utövas.

4 §

Justitieombudsmannen skall
verka för att brister i lagstiftningen
avhjälpes. Uppkommer under tillsynsverksamheten
anledning att
väcka fråga om författningsändring
eller annan åtgärd från statens
sida, får justitieombudsmannen
göra framställning i ämnet till
riksdagen eller regeringen.

5 §

Justitieombudsmannens tillsyn
bedrives genom prövning av klagomål
från allmänheten samt genom
inspektioner och andra undersökningar,
som justitieombudsmannen
finner påkallade.

Justitieombudsmannen avgör
ärende genom beslut, vari han får
uttala sig om huruvida åtgärd av
myndighet eller befattningshavare
strider mot lag eller annan författning
eller annars är felaktig eller
olämplig. Justitieombudsmannen
får även göra sådana uttalanden
som avser att främja enhetlig och
ändamålsenlig rättstillämpning.

Författningsförslag

Nu gällande lag

6 § andra stycket1

Ombudsman får som särskild
åklagare väcka åtal mot befattningshavare
som genom att åsidosätta
vad som åligger honom i
tjänsten eller uppdraget har begått
annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott.
Vid prövning av fråga
om åtal gäller 20 kap. 6 § och 7 §
förslå och tredje stycket rättegångsbalken.

22 § andra stycket
andra meningen

I mål, som anhängiggjorts vid
underrätt, bör talan fullföljas till
högsta domstolen endast om synnerliga
skäl föranleder det.

6 § tredje stycket

Om befattningshavare genom
att åsidosätta vad som åligger honom
i tjänsten eller uppdraget
gjort sig skyldig till fel, som kan
beivras genom disciplinärt förfarande,
får ombudsman göra anmälan
till den som har befogenhet att
besluta om disciplinpåföljd.

Föreslagen lydelse
2 §

Justitieombudsmannen får som
särskild åklagare väcka åtal mot
befattningshavare som genom att
åsidosätta vad som åligger honom
i tjänsten eller uppdraget har begått
annan brottslig gärning än
tryckfrihetsbrott. Har justitieombudsmannen
tagit upp ett ärende till
utredning och finns i ärendet anledning
att anta. att sådant brott förövats,
som han äger åtala, skall tilllämpas
vad som i fråga om brott
som hör under allmänt åtal finns
stadgat i lag rörande förundersökning,
åtal och åtalsunderlåtelse
samt om allmän åklagares befogenheter
i övrigt.

1 mål, som anhängiggjorts vid
underrätt, bör talan fullföljas till
högsta domstolen endast om synnerliga
skäl föranleder det.

Om befattningshavare genom
att åsidosätta vad som åligger honom
i tjänsten eller uppdraget
gjort sig skyldig till fel, som kan
beivras genom disciplinärt förfarande,
får justitieombudsmannen
göra anmälan till den som har befogenhet
att besluta om disciplinpåföljd.
Justitieombudsmannen får
även till den sorn har befogenhet att
besluta om sådan åtgärd göra anmälan
i anledning av fel i yrkesutövningen
om återkallelse eller begränsning
av behörighet att utöva
yrke inom hälso- och sjukvården liksom
om återkallelse av behörighet
att utöva veterinäryrket.

1 Senaste lydelse 1977:1023

Författningsförslag

Nu gällande lag

6 § fjärde stycket

Anser ombudsman det vara påkallat
att befattningshavare avskedas
eller avstänges från sin tjänst
på grund av brottslig gärning eller
grov eller upprepad tjänsteförseelse,
får han göra anmälan härom
till den som har befogenhet att besluta
om sådan åtgärd.

1 §

Har myndighet meddelat beslut
mot befattningshavare i ärende
om tillämpningen av särskilda bestämmelser
för tjänstemän i lag eller
annan författning om disciplinansvar
eller om avskedande eller
avstängning från tjänsten på
grund av brottslig gärning eller
tjänsteförseelse, får ombudsman
föra talan vid domstol om ändring
i beslutet. Närmare bestämmelser
om sådan talan meddelas i lag eller
annan författning.

Har befattningshavare enligt
vad därom är föreskrivet sökt ändring
vid domstol i beslut som avses
i första stycket och har beslutet tillkommit
efter anmälan av ombuds -

Föreslagen lydelse

Anser justitieombudsmannen
det vara påkallat att befattningshavare
avskedas eller avstänges
från sin tjänst på grund av brottslig
gärning eller grov eller upprepad
tjänsteförseelse, får han göra
anmälan härom till den som har
befogenhet att besluta om sådan
åtgärd.

1 ärende, som justitieombudsmannen
anmält, skall tillfälle beredas
honom att komplettera egen utredning
och att yttra sig över utredning
som tillförts ärendet av annan
samt att närvara, om muntligt förhör
hälls. Vad som nu sagts skall
dock ej gälla ärende angående avstängning.

Har myndighet meddelat beslut
mot befattningshavare i ärende
om tillämpningen av särskilda bestämmelser
för tjänstemän i lag eller
annan författning om disciplinansvar
eller om avskedande eller
avstängning från tjänsten på
grund av brottslig gärning eller
tjänsteförseelse, får justitieombudsmannen
föra talan vid domstol
om ändring i beslutet. Detsamma
gäller ifråga om beslut mot hälso-
och sjukvårdspersonal samt veterinärer
rörande sådant särskilt
disciplinansvar som gäder för fel i
yrkesutövningen eller sådana behörighetsfrågor
som sägs i 8 § första
stycket. Närmare bestämmelser
om sådan talan meddelas i lag eller
annan författning.

Har befattningshavare enligt
vad därom är föreskrivet sökt ändring
vid domstol i beslut som avses
i första stycket och har beslutet tillkommit
efter anmälan av justitie -

Förfat tningsförslag

Nu gällande lag

man. är denne ensam befattningshavarens
motpart i tvisten.

Vad i lag eller annan författning
är föreskrivet om arbetsgivare
skall i fråga om tvister som avses i
denna paragraf äga motsvarande
tillämpning på ombudsman.

Ombudsman bör ej ingripa mot
lägre befattningshavare utan självständiga
befogenheter, om det ej
påkallas av särskilda skäl.

Om ombudsmans befogenhet att
väcka åtal mot ledamot av högsta
domstolen eller regeringsrätten
samt talan om skiljande eller avstängning
av sådan ledamot från
tjänsten eller skyldighet för ledamot
att undergå läkarundersökning
föreskrives i regeringsformen.

10 §

Ombudsman är skyldig att väcka
och utföra åtal som konstitutionsutskottet
enligt 12 kap. 3 § regeringsformen
har beslutat mot
statsråd samt åtal som riksdagsutskott
enligt vad som är föreskrivet
har beslutat mot befattningshavare
hos riksdagen eller dess organ,
dock ej åtal mot ombudsman.

Ombudsman är även skyldig att
biträda utskott med förundersök -

Föreslagen lydelse

ombudsmannen eller har även denne
sökt ändring i beslutet, är justitieombudsmannen
befattningshavarens
motpart i tvisten och ensam
företrädare för det allmänna.

Vad i lag eller annan författning
är föreskrivet om arbetsgivare
skall i fråga om tvister som avses i
denna paragraf äga motsvarande
tilllämpning på justitieombudsmannen.
Bestämmelserna i 4 kap.
7 § och 5 kap. I § första stycket lagen
(1974:371) om rättegången i
arbetstvister skall dock ej tillämpas
i fråga om tvist i vilken justitieombudsmannen
för talan.

10 5

Justitieombudsmannen bör ej ingripa
mot lägre befattningshavare
utan självständiga befogenheter,
om det ej påkallas av särskilda
skäl.

11 §

Om justitieombudsmannens befogenhet
att väcka åtal mot ledamot
av högsta domstolen eller regeringsrätten
samt talan om skiljande
eller avstängning av sådan
ledamot från tjänsten eller skyldighet
för ledamot att undergå läkarundersökning
föreskrives i regeringsformen.

12 §

Justitieombudsmannen är skyldig
att väcka och utföra åtal som
konstitutionsutskottet enligt 12
kap. 3 § regeringsformen har beslutat
mot statsråd samt åtal som
riksdagsutskott enligt vad som är
föreskrivet har beslutat mot befattningshavare
hos riksdagen eller
dess organ.

Justitieombudsmannen är även
skyldig att biträda utskott med för -

Författningsförslag

Nu gällande lag

ningen mot befattningshavare som
nämns i första stycket.

11 §

Ombudsmännen skall årligen senast
den 15 oktober tillställa riksdagen
en tryckt ämbetsberättelse
avseende tiden den 1 juli närmast
föregående år — den 30 juni innevarande
år. Berättelsen skall innehålla
redogörelse för de åtgärder
som vidtagits med stöd av 4 § och
6 § andra—fjärde stycket och 7§
samt för andra viktigare beslut
som ombudsmännen hat meddelat.
Berättelsen skall även upptaga en
översikt över verksamheten i övrigt.

25 §

Samtidigt som ämbetsberättelse
lämnas till riksdagen skall diarier,
protokoll och registratur för den
tid berättelsen avser lämnas till
konstitutionsutskottet.

12 § första och andra styckena

Om antalet ombudsmän föreskrites
i riksdagsordningen.

Den av ombudsmännen som riksdagen
valt till administrativ chef bestämmer
inriktningen i stort av
verksamheten.

13 § första stycket första meningen

Ombudsmännen skall till sitt
förfogande ha en gemensam expedition
(ombudsmannaexpeditionen).

12 § tredje stycket

Varje ombudsman har ett tillsynsområde.
I arbetsordning meddelas
föreskrifter om tillsynsområdenas
omfattning och om fördelning
av dessa.

Föreslagen lydelse

undersökningen mot befattningshavare
som nämns i första stycket.

13 §

Justitieombudsmannen skall årligen
senast den 15 oktober tillställa
riksdagen en tryckt ämbetsberättelse
avseende tiden den 1 juli
närmast föregående år — den 30
juni innevarande år. Berättelsen
skall innehålla redogörelse för de
åtgärder som vidtagits med stöd av
4 § och 7—9 §§ samt för andra viktigare
beslut som justitieombudsmannen
har meddelat. Berättelsen
skall även upptaga en översikt
över verksamheten i övrigt.

Samtidigt som ämbetsberättelse
lämnas till riksdagen skall diarier,
protokoll och registratur för den
tid berättelsen avser lämnas till
konstitutionsutskottet.

Organisation

14 §

Justitieombudsmannen skall till
sitt förfogande ha en expedition
(ombudsmannaexpeditionen). Denna
skall bestå av tre utredningsavdelningar
och en administrativ avdelning.
Varje utredningsavdelning har
ett tillsynsområde. I arbetsordning
meddelas föreskrifter om tillsynsområdenas
omfattning och om fördelning
av dessa.

Författningsförslag 29

Nu gällande lag

13 § första stycket

andra och tredje meningarna

Vid denna är anställda en kanslichef
samt byråchefer och övriga
tjänstemän enligt personalförteckning.
I mån av behov och tillgång
på medel får ombudsmännen anlita
annan personal samt experter
och sakkunniga.

13 § andra stycket

Kanslichefen skall under den ombudsman
som är administrativ chef
leda arbetet inom ombudsmannaexpeditionen
och i övrigt lämna ombudsmännen
erforderligt biträde.

13 § tredje stycket

I arbetsordning föreskrives vilka
byråer som skall finnas och vilken
arbetsfördelning i övrigt som
skall gälla.

14 § första meningen

Den ombudsman som är administrativ
chef fastställer arbetsordning
och de allmänna föreskrifter
i övrigt som fordras för arbetet
inom ombudsmannaexpeditionen
utöver denna instruktion.

27 § första stycket

Den ombudsman som är administrativ
chef tillsätter tjänster vid
ombudsmannaexpeditionen och
antar personal i övrigt, i den mån
han icke enligt 15 § överlåter dessa
uppgifter på kanslichefen. Faller

Föreslagen lydelse
15 §

Vid ombudsmannaexpeditionen
är anställda tre rättschefer samt byråchefer
och övriga tjänstemän enligt
personalförteckning. I mån av
behov och tillgång på medel får
justitieombudsmannen anlita annan
personal samt experter och
sakkunniga.

Rättschef skall under justitieombudsmannen
leda arbetet inom utredningsavdelning.
Chefen för administrativa
avdelningen skall under
justitieombudsmannen leda arbetet
inom den avdelningen.

1 arbetsordning föreskrives vilka
byråer som skall finnas inom
utredningsavdelning och vilken arbetsfördelning
i övrigt som skall
gälla.

Med tjänsteman vid utredningsavdelning
avses i 17, 27 och 28 §§
rättschef byråchef vid sådan avdelning
samt föredragande.

16 §

Justitieombudsmannen skall
fastställa arbetsordning och de allmänna
föreskrifter i övrigt som
fordras för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen
utöver denna
instruktion. Han tillsätter tjänster
vid ombudsmannaexpeditionen
och antar personal i övrigt, i den
mån han icke enligt 17 § överlåter
dessa uppgifter på chefen för administrativa
avdelningen. Han
skall samråda med JO-delegationen
innan han fastställer arbetsordning,
begär anslag för verk -

Författningsförslag

Nu gällande lag

tjänsten under viss ombudsmans
tilhynsområde bör samråd i tillsättnings/rågan
äga rum med denne.

14 § andra och
tredje meningarna

Han skall samråda med JOdelegationen
och övriga ombudsmän
innan han fastställer arbetsordning
eller begär anslag för
verksamheten. Envar av ombudsmännen
får påkalla samråd med
JO-delegationen.

15 §

Den ombudsman som är administrativ
chef får, efter samråd med de
andra ombudsmännen, i arbetsordning
eller genom särskilt beslut föreskriva
att visst ärende eller grupp
av ärenden skall hänskjutas till honom
eller viss annan ombudsman
oberoende av de fastställda tillsynsområdena.
Han får vidare i arbetsordning
eller genom särskilt beslut
bemyndiga

tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen
att vidtaga åtgärd för
ärendes beredande,

kanslichef, byråchef eller annan
tjänsteman att verkställa inspektion,
dock utan rätt att därvidframställa
anmärkning eller göra annat

Föreslagen lydelse

samheten eller tillsätter rättschef.
Han får också eljest påkalla samråd
med JO-delegationen.

När rättschef på grund av semester,
sjukdom, tjänsteresa eller annan
orsak är hindrad att utöva sin
tjänst, får justitieombudsmannen
förordna annan person att tjänstgöra
i rättschefens ställe. Om rättschef
är långvarigt hindrad att utöva
sin tjänst skall justitieombudsmannen
samråda med JO-delegationen,
innan sådant förordnande ges.

17 §

Justitieombudsmannen får i arbetsordning
eller genom särskilt
beslut bemyndiga

rättschef att besluta om upptagande
av initiativärende,

tjänsteman vid utredningsavdelning
att vidtaga åtgärd för ärendes
beredande liksom att verkställa inspektion,
samt

Författningsförslag 31

Nu gällande lag

uttalande på ombudsmans vägnar,
samt

kanslichef att besluta i administrativa
frågor, dock ej om anställande
av byråchef.

16 §

När den ombudsman som är administrativ
chef har semester eller
är hindrad att utöva sin tjänst skall
den av de andra ombudsmännen
som varit ombudsman längst tid
tjänstgöra i hans ställe. Om två eller
flera varit ombudsmän lika
länge, har den äldste av dem företräde.

Blir ombudsman av sjukdom eller
annan orsak så långvarigt hindrad
att utöva sin tjänst att den om -

Föreslagen lydelse

chefen för administrativa avdelningen
att besluta i administrativa
frågor, dock ej om anställande av
rättschef och byråchef.

Justitieombudsmannen får genom
särskilt beslut i klagomåls- eller
initiativärende, som inte är av
större vikt, bemyndiga rättschef att
på justitieombudsmannens vägnar
avgöra detta.

Justitieombudsmannen får genom
särskilt beslut bemyndiga
rättschef att i samband med verkställd
inspektion på hans vägnar
framställa anmärkning eller göra
annat uttalande ifråga, som inte är
av större vikt.

Justitieombudsmannen får genom
särskilt beslut i ärende, som
skall avslutas genom avvisnings- eller
avskrivningsbeslut, bemyndiga
byråchef vid utredningsavdelning
att på justitieombudsmannens vägnar
avgöra detta.

18 §

När justitieombudsmannen på
grund av semester, sjukdom, tjänsteresa
eller annan orsak är hindrad
att utöva sin tjänst skall han förordna
rättschef att tjänstgöra i
hans ställe. År han ur stånd att
meddela sådant förordnande skal!
den av rättscheferna som varit
rättschef längst tid upprätthålla
ämbetet. Under justitieombudsmannens
frånvaro får ej fattas beslut
av större vikt, sorn inte utan
olägenhet kan anstå till dess justitieombudsmannen
återkommer
tjänst.

Om val av person att tjänstgöra i
justitieombudsmannens ställe, om
denne blir långvarigt hindrad att

Författningsförslag

Nu gällande lag

budsman som är administrativ chef
anser behov finnas av ersättare,
skall denne anmäla detta till riksdagen.

17 §

Klagomål bör anföras skriftligen.
I klagoskriften bör anges den
myndighet som klagomålet vänder
sig mot, den åtgärd som klagomålet
avser, tidpunkten för åtgärden
samt klagandens namn och adress.
Innehar klaganden handling, som
är av betydelse för ärendets utredande
och bedömande, bör den
bifogas.

Den som är berövad sin frihet
får sända skrift till ombudsmännen
utan hinder av de inskränkningar
i rätten att sända brev och andra
handlingar som gäller för honom.

På klagandens begäran skall på
expeditionen utfärdas bevis att
hans klagoskrift inkommit dit.

Föreslagen lydelse

utöva sin tjänst, finns bestämmelser
i 8 kap. 10 § riksdagsordningen.

19 §

Om justitieombudsmannen finnér
att han på grund av jäv ej kan
handlägga ärende skall han underrätta
konstitutionsutskottet, som
utser annan att övertaga detta.

20 §

För den händelse justitieombudsmannen
avgår i förtid, skall den av
rättscheferna som varit rättschef
längst tid upprätthålla ämbetet till
dess val av efterträdare ägt rum.
Därunder får ej fattas beslut av
större vikt, som inte utan olägenhet
kan anstå.

21 §

Justitieombudsmannen får inte
under sin ämbetstid inneha eller
utöva annat ämbete.

Om klagomål

22 §

Klagomål bör anföras skriftligen.
1 klagoskriften bör anges den
myndighet som klagomålet vänder
sig mot, den åtgärd som klagomålet
avser, tidpunkten för åtgärden
samt klagandens namn och adress.
Innehar klaganden handling, som
är av betydelse för ärendets utredande
och bedömande, bör den
bifogas.

Den som är berövad sin frihet
får sända skrift till justitieombudsmannen
utan hinder av de inskränkningar
i rätten att sända
brev och andra handlingar som
gäller för honom.

På klagandens begäran skall på
expeditionen utfärdas bevis att
hans klagoskrift inkommit dit.

Förfat tningsförslag

Nu gällande lag

18 §

Är fråga, som väckts genom klagomål,
av sådan beskaffenhet att
den lämpligen kan utredas och
prövas av annan myndighet än
ombudsmännen och har myndigheten
ej tidigare prövat saken, får
ombudsman överlämna klagomålet
till denna myndighet för handläggning.
Klagomål får dock överlämnas
till justitiekanslern endast
efter överenskommelse med denne.

19 §

Ombudsman bör skyndsamt
lämna klaganden besked om huruvida
klagomålet avvisas, avskrives
från handläggning, överlämnas
till annan myndighet eller upptages
till utredning.

20 §

Ombudsman bör ej till utredning
upptaga förhållanden, som
ligger mer än två år tillbaka i tiden,
om det ej är från allmän synpunkt
väsentligt att saken utredes.

Å ven om påföljd för påstått brott
i tjänsten har bortfallit, äger ombudsman
verkställa utredning om
brottet, om det uppkommer fråga
angående enskilt anspråk med an -

Föreslagen lydelse

23 §

Är fråga, som väckts genom klagomål,
av sådan beskaffenhet att
den lämpligen kan utredas och
prövas av annan myndighet än
justitieombudsmannen och har
myndigheten ej tidigare prövat saken,
får justitieombudsmannen
överlämna klagomålet till denna
myndighet för handläggning. Klagomål
får dock överlämnas till justitiekanslern
endast efter överenskommelse
med denne.

A vser klagomål befattningshavare
som är advokat och är den fråga
som väckts genom klagomålet sådan,
att den enligt 8 kap. 7 § fjärde
stycket rättegångsbalken kan prövas
av organ inom Sveriges advokatsamfund,
får justitieombudsmannen
överlämna klagomålet till
samfundet för handläggning.

24 §

Justitieombudsmannen bör
skyndsamt lämna klaganden besked
om huruvida klagomålet avvisas,
avskrives från handläggning,
överlämnas till annan enligt
23 § eller upptages till utredning.

Allmänna bestämmelser om
handläggningen

25 §

Justitieombudsmannen bör ej till
utredning upptaga förhållanden,
som ligger mer än två år tillbaka i
tiden, om ej särskilda skäl föreligger.

3 —Jo-ämbetet

Författningsförslag

Nu gällande lag

ledning av detta eller det är från
allmän synpunkt väsentligt att saken
utredes.

21 §''

Ombudsman skall verkställa de
utredningsåtgärder som fordras
för prövning av klagomål och andra
ärenden.

När ombudsman enligt regeringsformens
föreskrifter begär
upplysningar och yttranden, får
han förelägga vite om högst 1 000
kronor. Ombudsman får utdöma
försuttet vite.

Kan det misstänkas att befattningshavare
som sägs i 7 § gjort sig
skyldig till förseelse, för vilken
disciplinpåföljd bör åläggas, och
kan det befaras att skriftlig anmaning
enligt 14 kap. I § första stycket
lagen (1976:600) om offentlig
anställning ej kan tillställas honom
inom två år efter förseelsen, får
ombudsman utfärda sådan anmaning.
Anmaning som nu har sagts
gäller även som underrättelse enligt
29 § lagen (1980:11) om tillsyn över
hälso- och sjukvårdspersonalen
m. fl.

Föreslagen lydelse

26 §

Justitieombudsmannen skall
verkställa de utredningsåtgärder
som fordras för prövning av klagomål
och andra ärenden.

När justitieombudsmannen enligt
regeringsformens föreskrifter
begär upplysningar och yttranden,
får han förelägga vite om högst
1 000 kronor. Justitieombudsmannen
får utdöma försuttet vite. Vad
nu sagts gäller ej när justitieombudsmannen
begär upplysningar
vid förhör under förundersökning.

Kan det misstänkas att befattningshavare
som omfattas av bestämmelserna
om disciplinansvar i
lagen (1976:600) om offentlig anställning
har gjort sig skyldig till
förseelse, för vilken disciplinpåföljd
bör åläggas, och kan det befaras
att skriftlig anmaning enligt
14 kap. 1 § första stycket nämnda
lag ej kan tillställas honom inom
två år efter förseelsen, får justitieombudsmannen
utfärda anmaning
av motsvarande innehåll. Vad som
nu sagts äger tillämpning även beträffande
befattningshavare som
omfattas av bestämmelser om disciplinansvar
och om anmaning i annan
författning. Kan det misstänkas
att befattningshavare som omfattas
av bestämmelserna om disciplinansvar
i lagen (1980:11) om
tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m. fl. har gjort sig skyldig
till förseelse, för vilken disciplinpåföljd
bör åläggas, och kan det befaras
att befattningshavaren ej hinner
erhålla underrättelse enligt 29 §

1 Senaste lydelse 1980:15

Författningsjörslag

Nu gällande lag

När ombudsman är närvarande
vid domstols eller myndighets
överläggningar har han ej rätt att
yttra sin mening.

22 § första stycket

Ombudsman får uppdraga åt
annan att väcka och utföra åtal
som han har beslutat, dock ej åtal
mot ledamot av högsta domstolen
eller regeringsrätten.

22 § andra stycket
första meningen

Beslut att fullfölja talan till högsta
domstolen får ej fattas av annan
än ombudsman.

23 §

Ärende avgöres efter föredragning,
som ankommer på tjänsteman
vid ombudsmannaexpeditionen
eller särskilt utsedd föredragande.
Beslut att avvisa ärende eller
avskriva ärende från handläggning
kan dock fattas utan föredragning.
Ombudsman kan också avgöra
annat ärende utan föredragning,
om särskilda skäl föranleder det.

Föreslagen lydelse

nämnda lag inom två år efter förseelsen,
får justitieombudsmannen
utfärda anmaning med föreläggande
för denne att inom viss tid hos
hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
svara på vad justitieombudsmannen
i anmaningen anför
mot honom.

När justitieombudsmannen är
närvarande vid domstols eller
myndighets överläggningar har
han ej rätt att yttra sin mening.

27 §

Justitieombudsmannen får uppdraga
åt annan att leda förundersökning
som justitieombudsmannen
beslutat liksom att väcka och
utföra åtal som han har beslutat,
dock ej när åtgärden avserledamot
av högsta domstolen eller regeringsrätten.
Beslut att fullfölja talan
i högre rätt får ej fattas av annan
än justitieombudsmannen.

1 fall som avses i 9 § får justitieombudsmannen
förordna tjänsteman
vid utredningsavdelning att utJöra
talan på justitieombudsmannens
vägnar.

I ärende som avses i 8 § får justitieombudsmannen
bemyndiga
tjänsteman vid utredningsavdelning
att vidta erforderliga handläggningsätgärder.

28 §

Om justitieombudsmannen ej beslutar
annat avgörs ärende efter
föredragning, som ankommer på
tjänsteman vid utredningsavdelning
eller särskilt utsedd föredragande.

Författningsförslag

Nu gällande lag

24 §

Diarier skall förås över samtliga
ärenden och däri vidtagna åtgärder.

1 fråga om varje beslut skall vid
ombudsmannaexpeditionen finnas
handling, som utvisar vem
som har fattat beslutet och vem
som har varit föredragande samt
beslutets dag och innehåll. Registratur
skall hållas över särskilt
uppsatta beslut.

Protokoll föres vid inspektioner
och när protokoll fordras av annan
orsak.

26 §

Ombudsmannaexpeditionen
skall hållas öppen för allmänheten
under tid som chefsombudsmannen
bestämmer.

27 § andra stycket1

Utöver vad som följer av 9 § anställningsstadgan
för riksdagen
och dess organ, äger chefsombudsmannen
besluta att tjänst som byrådirektör
eller avdelningsdirektör
skall tillsättas utan att kungöras
till ansökan ledig.

Föreslagen lydelse

29 §

Diarier skall föras över samtliga
ärenden och däri vidtagna åtgärder.

I fråga om varje beslut skall vid
ombudsmannaexpeditionen finnas
handling, som utvisar vem
som har fattat beslutet och vem
som har varit föredragande samt
beslutets dag och innehåll. Registratur
skall hållas över särskilt
uppsatta beslut.

Protokoll föres vid inspektioner
och när protokoll fordras av annan
orsak.

Övriga bestämmelser

30 §

Ombudsmannaexpeditionen
skall hållas öppen för allmänheten
under tid som justitieombudsmannen
bestämmer.

31 §

Expedition skal! utfärdas utan
avgift om ej särskild anledning föranleder
till annat.

Skall avgift utgå skall den bestämmas
med tillämpning av den
avgiftslista, som finns fogad till
kungörelsen (1964:618) om expeditionsavgift
m. m.

32 §

Utöver vad som följer av 9 § anställningsstadgan
för riksdagen
och dess organ, äger justitieombudsmannen
besluta att tjänst som
byrådirektör eller avdelningsdirektör
skall tillsättas utan att kungöras
till ansökan ledig.

1 Senaste lydelse 1977:1023

Förfa ttn ingsförslag

Nu gällande lag

28 §

Om besvär över beslut som gäller
tjänstetillsättning eller eljest
rör tjänsteman vid expeditionen,
föreskrives i besvärsstadgan för
riksdagen och dess verk.

Föreslagen lydelse
33 §

Om besvär över beslut som gäller
tjänstetillsättning eller eljest
rör tjänsteman vid expeditionen,
föreskrives i besvärsstadgan för
riksdagen och dess verk.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986, då lagen (1975:1057)
med instruktion för justitieombudsmännen skall upphöra att gälla, allt
såvitt ej annat följer av vad som sägs nedan.

I riksdagsordningen finns bestämmelser om när val första gången
skall ske av den justitieombudsman som avses i den nya lagen.

2. Innan den justitieombudsman, som avses i den nya lagen, blivit
utsedd skall i stället för bestämmelserna om administrativ avdelning och
om chef för sådan avdelning i 14—17 §§ i den nya lagen tillämpas vad
som sägs om kanslichef och om uppgifter för denne i 13 och 15 §§ i den
äldre lagen.

Så länge ombudsman, vald före den nya lagens ikraftträdande, innehar
sin befattning skall beträffande honom tillämpas bestämmelserna i
övrigt i 13 och 15 §§ i den äldre lagen liksom 12 § andra och tredje
styckena, 14 och 16 §§ samt 27 § första stycket i den lagen, allt så långt
dessa bestämmelser avviker från 14—17 §§ och 18 § första stycket i den
nya lagen. Vad som sägs i de äldre bestämmelserna om chefsombudsman
skall, sedan den justitieombudsman, som avses i den nya lagen, blivit
utsedd, gälla denne. Härvid skall 16 § första stycket i den äldre lagen
tillämpas även i fall som avses i 20 § i den nya lagen. Har utredningsavdelning
inrättats ingår den i ombudsmannaexpeditionen enligt 13 § i den
äldre lagen. I arbetsordning enligt 12 § tredje stycket i den lagen skall
meddelas föreskrifter även om fördelning av tillsyn mellan tillsynsområde
som innehas av ombudsman och utredningsavdelnings tillsynsområde.
Ombudsmän som valts före den nya lagens ikraftträdande jämte
den justitieombudsman, som avses i den nya lagen, står ej under tillsyn
av varandra.

3. Vad som sägs om justitieombudsmannen i 1 — 13 och 22 — 28 §§ i
den nya lagen skall tillämpas i fråga om ombudsman, som valts före den
lagens ikraftträdande, så länge denne därefter innehar sin befattning.
Härvid skall vad som sägs om tjänsteman vid utredningsavdelning i 27 §
andra och tredje styckena samt 28 § gälla tjänsteman som biträder ombudsman
inom dennes tillsynsområde. Bestämmelserna i 12 § gäller ej
förundersökning och åtal mot den justitieombudsman, som avses i den
nya lagen, eller mot annan ombudsman. Vad som sägs om justitieombudsmannen
i 30 och 32 §§ i den nya lagen skall, innan denne blivit
utsedd, i stället gälla chefsombudsmannen.

4. Vid tillämpning av 15 och 16 §§ i den nya lagen skall iakttas, att
sammanlagda antalet ombudsmän, valda före den lagens ikraftträdan -

förf altningsförslag

de, samt rättschefer ej får överstiga fyra. Innan den justitieombudsman,
som avses i den nya lagen, blivit utsedd ankommer på chefsombudsmannen
befogenhet att utse rättschef i enlighet med bestämmelserna i 16 §
samt att tillämpa 17 § vad avser arbetet inom den utredningsavdelning
som rättschefen skall leda. Sedan den justitieombudsman, som avses i
den nya lagen, blivit utsedd äger även annan ombudsman tillämpa 17 §
fjärde stycket såvitt avser byråchef som biträder honom inom hans
tillsynsområde.

5. Vad som under 2 — 4 sägs om ombudsman, som valts före den nya
lagens ikraftträdande, gäller även sådan ersättare som avses i 16 § andra
stycket i den äldre lagen.

6. Vad som i annan författning sägs om justitieombudsmannen skall
även tillämpas på ombudsman, som valts före den nya lagens ikraftträdande,
så länge denne innehar sin befattning, liksom på ersättare för
denne.

3. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn

Härigenom föreskrivs att 5 — 7 samt 10 §§ i lagen (1975:1339) om
justitiekanslerns tillsyn skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Justitiekanslern får som särskild
åklagare väcka åtal mot befattningshavare
som har begått brottslig
gärning genom att åsidosätta
vad som åligger honom i tjänsten
eller uppdraget. Vid prövning av
fråga om åtal gäller 20 kap. 6 §
samt 7 § första, tredje och fjärde
styckena rättegångsbalken.

I mål som har anhängiggjorts
vid tingsrätt bör talan fullföljas till
högsta domstolen endast om synnerliga
skäl föranleder det.

§

Justitiekanslern får som särskild
åklagare väcka åtal mot befattningshavare
som har begått brottslig
gärning genom att åsidosätta
vad som åligger honom i tjänsten
eller uppdraget. Har justitiekanslern
tagit upp ett ärende till utredning
och finns i ärendet anledning
att anta, att sådant brott förövats,
som han äger åtala, skall tillämpas
vad som i fråga om brott som hör
under allmänt åtal finns stadgat i
lag rörande förundersökning, åtal
och åtalsunderlåtelse samt om allmän
åklagares befogenheter i övrigt.

I mål som har anhängiggjorts
vid tingsrätt bör talan fullföljas till
högsta domstolen endast om synnerliga
skäl föranleder det.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Har befattningshavare åsidosatt
vad som åligger honom i hans
tjänst och kan felet beivras genom
disciplinärt förfarande, får justitiekanslern
göra anmälan till den
som har befogenhet att besluta om
disciplinpåföljd.

Anser justitiekanslern det vara
påkallat att befattningshavare avskedas
eller avstänges från sin
tjänst på grund av brottslig gärning
eller grov eller upprepad
tjänsteförseelse, får han göra anmälan
härom till den som har befogenhet
att besluta om sådan åtgärd.

Har befattningshavare åsidosatt
vad som åligger honom i hans
tjänst och kan felet beivras genom
disciplinärt förfarande, får justitiekanslern
göra anmälan till den
som har befogenhet att besluta om
disciplinpåföljd. Justitiekanslern
får även till den som har befogenhet
att besluta om sådan åtgärd göra
anmälan om återkallelse eller begränsning
av behörighet att utöva
yrke inom hälso- och sjukvården liksom
om återkallelse av behörighet
att utöva veterinäryrket.

I ärende, som justitiekanslern
anmält, skall tillfälle beredas honom
att komplettera egen utredning
och att yttra sig över utredning som
tillförts ärendet av annan samt att
närvara, om muntligt förhör hålls.
Vad som nu sagts skall dock ej gälla
ärende angående avstängning.

Anser justitiekanslern det vara
påkallat att befattningshavare avskedas
eller avstänges från sin
tjänst på grund av brottslig gärning
eller grov eller upprepad
tjänsteförseelse, får han göra anmälan
härom till den som har befogenhet
att besluta om sådan åtgärd.

Har myndighet meddelat beslut
mot befattningshavare i ärende
om tillämpningen av särskilda bestämmelser
för offentliga tjänstemän
i lag eller annan författning
om disciplinansvar eller om avskedande
eller avstängning från tjänsten
på grund av brottslig gärning
eller tjänsteförseelse, får justitiekanslern
föra talan vid domstol
om ändring i beslutet. Närmare

Har myndighet meddelat beslut
mot befattningshavare i ärende
om tillämpningen av särskilda bestämmelser
för offentliga tjänstemän
i lag eller annan författning
om disciplinansvar eller om avskedande
eller avstängning från tjänsten
på grund av brottslig gärning
eller tjänsteförseelse, får justitiekanslern
föra talan vid domstol
om ändring i beslutet. Detsamma

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

bestämmelser om sådan talan
meddelas i lag eller annan författning.

Har befattningshavare enligt
vad därom är föreskrivet sökt ändring
vid domstol i beslut som avses
i första stycket och har beslutet tillkommit
efter anmälan av justitiekanslern
eller har även denne sökt
ändring i beslutet, är justitiekanslern
ensam befattningshavarens
motpart i tvisten.

Vad i lag eller annan författning
är föreskrivet om arbetsgivare
skall i fråga om tvister som avses i
denna paragraf äga motsvarande
tillämpning på justitiekanslern.

10

Domstol och förvaltningsmyndighet
samt tjänsteman hos staten
eller kommun skall tillhandagå
justitiekanslern med de upplysningar
och yttranden som han begär.
Sådan skyldighet åligger även
annan, om han står under justitiekanslerns
tillsyn.

När justitiekanslern begär upplysningar
eller yttrande, får han
förelägga vite om högst 1 000 kro -

Föreslagen lydelse

gäller i fråga om beslut mot hälsooch
sjukvårdspersonal samt veterinärer
rörande sådant särskilt disciplinansvar
som gäller för fel i yrkesutövningen
eller sådana behörighetsfrågor
som sägs i 6 § första
stycket. Närmare bestämmelser
om sådan talan meddelas i lag eller
annan författning.

Har befattningshavare enligt
vad därom är föreskrivet sökt ändring
vid domstol i beslut som avses
i första stycket och har beslutet tillkommit
efter anmälan av justitiekanslern
eller har även denne sökt
ändring i beslutet, är justitiekanslern
befattningshavarens motpart i
tvisten och ensam företrädare för
det allmänna.

Vad i lag eller annan författning
är föreskrivet om arbetsgivare
skall i fråga om tvister som avses i
denna paragraf äga motsvarande
tillämpning på justitiekanslern.
Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5
kap. I § första stycket lagen
(1974:371) om rättegången i arbetstvister
skall dock ej tillämpas i
fråga om tvist i vilken justitiekanslern
för talan1.

§

Domstol och förvaltningsmyndighet
samt tjänsteman hos staten
eller kommun skall tillhandagå
justitiekanslern med de upplysningar
och yttranden som han begär.
Sådan skyldighet åligger även
annan, om han står under justitiekanslerns
tillsyn.

När justitiekanslern begär upplysningar
eller yttrande, får han
förelägga vite om högst 1 000 kro -

1 Detta stycke har utformats i överensstämmelse med det förslag till ändring i 7 §
som lagts fram i prop. 1984/85:117.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

nor. Justitiekansler!! får döma ut
försuttet vite.

nor. Justitiekanslern får döma ut
försuttet vite. Vad nu sagts gäller ej
när justitiekanslern begär upplysningar
vid förhör under förundersökning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

4. Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen att 11 kap. 4 § skall ha
nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

4 §

Sekretess gäller hos riksdagens
ombudsmän och justitiekanslern i
deras tillsyn över offentlig verksamhet
och hos justitiekanslern i
hans verksamhet för att bevaka
statens rätt eller tillhandagå regeringen
med råd och utredningar i
juridiska angelägenheter endast i
den mån det följer av andra eller
tredje stycket. Sekretess gäller inte
i något fall beslut av justitieombudsman
varigenom ärende avgörs.

Erhåller justitieombudsman eller
justitiekanslern i verksamhet,
som anges i första stycket, från
myndighet uppgift som är sekretessbelagd
där, gäller sekretessen
också hos ombudsmannen eller
justitiekanslern. Förekommer
uppgiften i sådan handling som
har upprättats med anledning av
verksamheten , gäller sekretess hos
ombudsmannen eller justitiekanslern
dock endast i den mån det kan
antas att allmänt eller enskilt in -

Om inte annat föijer av 5 kap. I §
eller 9 kap. 17 §. gäller sekretess
hos justitieombudsmannen och justitiekanslern
i deras tillsyn över offentlig
verksamhet och hos justitiekanslern
i hans verksamhet för
att bevaka statens rätt eller tillhandagå
regeringen med råd och utredningar
i juridiska angelägenheter
endast i den mån det följer av
andra eller tredje stycket. Sekretess
gäller inte i något fall beslut av
justitieombudsmannen varigenom
ärende avgörs.

Erhåller justitieombudsmannen
eller justitiekanslern i verksamhet,
som anges i första stycket, från
myndighet uppgift som är sekretessbelagd
där, gäller sekretessen
också hos justitieombudsmannen
eller justitiekanslern. Förekommer
uppgiften i sådan handling
som har upprättats med anledning
av verksamheten, gäller sekretess
hos justitieombudsmannen eller
justitiekanslern dock endast i den
mån det kan antas att allmänt eller

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

tresse lider avsevärd skada eller
betydande men om uppgiften röjs.

Erhåller justitieombudsman eller
justitiekanslern i verksamhet,
som anges i första stycket, uppgift
från enskild, gäller sekretess enligt
2 kap. i den mån det kan antas att
riket lider betydande men om uppgiften
röjs.

Föreslagen lydelse

enskilt intresse lider avsevärd skada
eller betydande men om uppgiften
röjs.

Erhåller justitieombudsmannen
eller justitiekanslern i verksamhet,
som anges i första stycket, uppgift
från enskild, gäller sekretess enligt
2 kap. i den mån det kan antas att
riket lider betydande men om uppgiften
röjs.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 19B6.

5. Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs att 35 § förvaltningsprocesslagen (1971:291)
skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

35 §''

Besvär över kammarrättens beslut
i ett mål som har anhängiggjorts
hos kammarrätten genom
överklagande eller underställning
prövas av regeringsrätten endast
om regeringsrätten har meddelat
prövningstillstånd.

Meddelas ej prövningstillstånd,
står kammarrättens beslut fast.
Erinran därom skall intagas i regeringsrättens
beslut.

Vad som sägs i första stycket
gäller ej talan i mål om utlämnande
av allmän handling och talan,
som i mål om disciplinansvar föres
av riksdagens ombudsmän eller
justitiekanslern.

Besvär över kammarrättens beslut
i ett mål som har anhängiggjorts
hos kammarrätten genom
överklagande eller underställning
prövas av regeringsrätten endast
om regeringsrätten har meddelat
prövningstillstånd.

Meddelas ej prövningstillstånd,
står kammarrättens beslut fast.
Erinran därom skall intagas i regeringsrättens
beslut.

Vad som sägs i första stycket
gäller ej talan i mål om utlämnande
av allmän handling samt talan,
som justitieombudsmannen eller
justitiekanslern för i mål om disciplinansvar
eller om återkallelse
eller begränsning av behörighet att
utöva yrke inom hälso- och sjukvården
eller om återkallelse av behörighet
att utöva veterinäryrket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

1 Senaste lydelse 1980:275

Författningsförslag

6. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och
sjukvårdspersonalen m. fl.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1980:11) om tillsyn över hälsooch
sjukvårdspersonalen m. fl. dels att 14, 24 och 40 §§ skall ha nedan
angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 38 a §, av
nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Har den som avses bli föremål
för disciplinpåföljd enligt denna
lag inte inom två år efter förseelsen
erhållit underrättelse enligt
29 § eller motsvarande underrättelse
från riksdagens ombudsmän eller
justitiekanslern, får påföljd ej
åläggas.

24

Frågor om disciplinansvar skall
tas upp på anmälan av socialstyrelsen
eller av den patient som saken
gäller eller, om patienten inte
själv kan anmäla saken, en nära
anhörig till honom.

Andra frågor som avses i 19 §
tas upp på anmälan av socialstyrelsen
eller på ansökan av den som
saken gäller.

Om rätt för riksdagens ombudsmän
och för justitiekanslern att göra
anmälan som avses i första stycket
finns det särskilda föreskrifter.

Föreslagen lydelse
§

Har den som avses bli föremål
för disciplinpåföljd enligt denna
lag inte inom två år efter förseelsen
erhållit underrättelse enligt
29 § eller anmaning från justitieombudsmannen
eller justitiekanslern,
får påföljd ej åläggas.

Om rätt att utfärda anmaning
som sägs i första stycket finns det
särskilda föreskrifter.

§

Frågor om disciplinansvar skall
tas upp på anmälan av socialstyrelsen
eller av den patient som saken
gäller eller, om patienten inte
själv kan anmäla saken, en nära
anhörig till honom.

Andra frågor som avses i 19 §
tas upp på anmälan av socialstyrelsen
eller på ansökan av den som
saken gäller.

Om rätt för justitieombudsmannen
och för justitiekanslern att göra
anmälan om frågor enligt 19 §
angående disciplinansvar och om
återkallelse eller begränsning av behörighet
i anledning av fel i yrkesutövningen
finns det bestämmelser
i lagen (198 :0000) med instruktion
för justitieombudsmannen och i lagen
(1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

38

40

Talan mot ansvarsnämndens
beslut som är slutligt får föras av

1. socialstyrelsen för att tillvarata
allmänna intressen,

2. enskild som enligt 24 § första
stycket har anmält en fråga om
disciplinansvar, om beslutet har
gått honom emot,

3. annan som beslutet angår, om
det har gått honom emot.

Om rätt för riksdagens ombudsmän
och justitiekanslern att söka
ändring i beslut om disciplinansvar
finns det bestämmelser i lagen
(I975:1057)med instruktion för justitieombudsmännen
och i lagen
(1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn. Talan skall väckas inom fyra
veckor från det beslutet har
meddelats.

Med anledning av talan som anges
i andra stycket får dock disciplinpåföljd
åläggas eller skärpas
endast om det är påkallat från allmän
synpunkt.

Föreslagen lydelse

§

I fråga om handläggningen av
ärenden om disciplinansvar och om
återkallelse eller begränsning av behörighet,
som anmälts av justitieombudsmannen
eller justitiekanslern,
finns det särskilda bestämmelser
i lagen (198 :0000) med instruktion
för justitieombudsmannen och
i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn.

§

Talan mot ansvarsnämndens
beslut som är slutligt får föras av

1. socialstyrelsen för att tillvarata
allmänna intressen,

2. enskild som enligt 24 § första
stycket har anmält en fråga om
disciplinansvar, om beslutet har
gått honom emot,

3. annan som beslutet angår, om
det har gått honom emot.

Om rätt för justitieombudsmannen
och justitiekanslern att söka
ändring i beslut om disciplinansvar
och om återkallelse eller begränsning
av behörighet i anledning
av fel i yrkesutövningen finns det
bestämmelser i lagen (198:0000)
med instruktion för justitieombudsmannen
och i lagen (1975:1339)
om justitiekanslerns tillsyn. Talan
skall väckas inom fyra veckor från
det beslutet har meddelats.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

Författningsförslag 45

7. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1965:61) om behörighet att utöva
veterinäryrket m. m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1965:61) om behörighet att
utöva veterinäryrket m. m. dels att i lagen skall införas en ny paragraf,
5 a §, av nedan angivna lydelse, dels att 13 § skall ha nedan angivna
lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13

Talan mot lantbruksstyrelsens
beslut enligt 2 — 5, 7 eller i särskilt
fall enligt 8 § föres hos kammarrätten
genom besvär.

Mot annat beslut av lantbruksstyrelsen
enligt denna lag föres talan
hos regeringen genom besvär.

Beslut som lantbruksstyrelsen
eller kammarrätten meddelar med
stöd av denna lag länder till omedelbar
efterrättelse, om annat ej
förordnas.

Denna lag träder i kraft den I j;

§

Om rätt för justitieombudsmannen
och för justitiekanslern att göra
anmälan om återkallelse av legitimation
för veterinär i anledning av
fel i yrkesutövningen och om handläggningen
av sådant ärende finns
det bestämmelser i lagen (198 :0000)
med instruktion för justitieombudsmannen
och i lagen (1975:1339) om
justitiekanslerns tillsyn.

§''

Talan mot lantbruksstyrelsens
beslut enligt 2 — 5, 7 eller i särskilt
fall enligt 8 § föres hos kammarrätten
genom besvär.

Mot annat beslut av lantbruksstyrelsen
enligt denna lag föres talan
hos regeringen genom besvär.

Beslut som lantbruksstyrelsen
eller kammarrätten meddelar med
stöd av denna lag länder till omedelbar
efterrättelse, om annat ej
förordnas.

Om rätt för justitieombudsmannen
och för justitiekanslern att söka
ändring i beslut som rör återkallelse
av legitimation i anledning av fel i
yrkesutövningen finns det bestämmelser
i lagen (198 :0000) med instruktion
för justitieombudsmannen
och i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn. Talan skall
väckas inom fyra veckor från det
beslutet har meddelats.

iri 1986.

1 Senaste lydelse 1975:73

Författn ingsförslag

8. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1936:567) om domkapitel

Härigenom föreskrivs att 13 § 2 mom. lagen (1936:567) om domkapitel
skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

2 mom. Åsidosätter innehavare
av prästerlig befattning vad som
åligger honom i befattningen, äger
det domkapitel under vilket han
lyder besluta om disciplinpåföljd,
avskedande, åtalsanmälan och avstängning
med motsvarande tilllämpning
av 18 och 21 — 26 §§
statstjänstemannalagen (1965:274).
Lyder han ej under domkapitel,
tillkommer befogenhet, som nu
har sagts, den myndighet som regeringen
förordnar.

I fråga om handläggningen av
ärenden om disciplinansvar och avskedande,
som anmälts av justitieombudsmannen
elter justitiekanslern,
finns det särskilda bestämmelser
i lagen (198 :0000) med instruktion
för justitieombudsmannen och
i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

9. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:600) om offentlig anställning dels

att ettvart av uttrycken ”riksdagens ombudsman” och ”riksdagens
ombudsmän” skall där de förekommer i 1 kap. 2 §, 11 kap. 5 §, 14 kap.
5 § och 15 kap. 3 § bytas ut mot ”justitieombudsmannen”,

2 morn.1 Åsidosätter innehavare
av prästerlig befattning vad som
åligger honom i befattningen, äger
det domkapitel under vilket han
lyder besluta om disciplinpåföljd,
avskedande, åtalsanmälan och avstängning
med motsvarande tilllämpning
av 18 och 21 — 26 §§
statstjänstemannalagen (1965:274).
Lyder han ej under domkapitel,
tillkommer befogenhet, som nu
har sagts, den myndighet som regeringen
förordnar.

1 Senaste lydelse 1975:956

Författningsförslag 47

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 14 kap. 11 §, av nedan
angivna lydelse, och

dels att 16 kap. 3 § skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 kap.

11 §''

I fråga om handläggningen av
ärenden om disciplinansvar och avskedande,
som anmälts av justitieombudsmannen
eller justitiekanslern,
finns det särskilda bestämmelser
i lagen (198 .0000) med instruktion
för justitieombudsmannen och
i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn.

16 kap.

3 §

Om rätt för riksdagens ombudsman
och justitiekanslern att söka
ändring i beslut enligt 10 eller 11
kap. eller 13 kap. 1 § är föreskrivet
i lagen (1975:1057) med instruktion
för justitieombudsmännen och i lagen
(1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn.Talan skall väckas
inom fyra veckor från det beslutet
har meddelats.

Med anledning av talan som avses
i första stycket får dock disciplinpåföljd
åläggas eller skärpas endast
om det är påkallat från allmän
synpunkt. Avskedande eller avstängning
får beslutas endast om
myndighetsutövning är förenad
med anställningen samt arbetstagaren
har begått eller, vid avstängning,
är misstänkt för brott för vilket
är stadgat fängelse i minst två
år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

Om rätt för justitieombudsmannen
och justitiekanslern att söka
ändring i beslut enligt 10 eller 11
kap. eller 13 kap. 1 § är föreskrivet
i lagen (198 .0000) med instruktion
för justitieombudsmannen och i lagen
(1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn. Talan skall väckas
inom fyra veckor från det beslutet
har meddelats.

1 Förutvarande 14 kap. 11 § upphävd 1979:214

Författningsförslag

10. Förslag till

Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att i 9 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen orden
”riksdagens ombudsman” skall bytas ut mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

11. Förslag till

Lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att ettvart av uttrycken ”riksdagens ombudsman”,
”justitieombudsman” och ”någon av riksdagens ombudsmän”
skall där de förekommer i 3 kap. 3 §, 7 kap. 8 §, 20 kap. 10 § och 54 kap.
9 § rättegångsbalken bytas ut mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

12. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt
kriminalregister

Härigenom föreskrivs att i 8 och 10 §§ lagen (1963:197) om allmänt
kriminalregister ordet ”justitieombudsman” skall bytas ut mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

13. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m. m.

Härigenom föreskrivs att i 3, 6 och 8 §§ lagen (1965:94) om polisregister
m. m. orden ”riksdagens ombudsmän” skall bytas ut mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

Författningsförslag

14. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande av sluten
psykiatrisk vård i vissa fall

Härigenom föreskrivs att i 15 § lagen (1966:293) om beredande av
sluten psykiatrisk vård i vissa fall orden "någon av riksdagens ombudsmän”
skall bytas ut mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

15. Förslag till

Lag om ändring i besvärsstadgan (RFS 1970:3) för
riksdagen och dess verk

Härigenom föreskrivs att i 1 och 2 §§ besvärsstadgan (RFS 1970:3) för
riksdagen och dess verk orden ”riksdagens ombudsmän” skall bytas ut
mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

4—Jo-ämbetet

1 Utredningsuppdraget och
arbetets bedrivande

1.1 Direktiven

Utredningens direktiv finns i konstitutionsutskottets betänkande KU
1982/83:7 om översyn av JO-ämbetet m.m. I anslutning till behandlingen
av fem motioner om riksdagens kontrollmakt (motion 1981/82:255 av
Joakim Ollén, motion 1981/82:1071 av Arne Gadd och Hans Pettersson
i Helsingborg, motion 1981/82:1147 av Gunnar Biörck i Värmdö, motion
1981/82:1154 av Hans Lindblad och Daniel Tarschys samt motion
1981/82:2022, yrkande 3, av Gösta Bohman m.fl.) tog utskottet i betänkandet
upp frågan om en översyn av JO-ämbetet samt vissa andra frågor
rörande riksdagens kontrollmakt.

I betänkandet redogjordes inledningsvis för huvuddragen i den reformering
av JO-ämbetets organisation och verksamhet som riksdagen på
grundval av ett av 1972 års JO-utredning avgivet betänkande (SOU
1975:23) beslöt hösten 1975 (KU 1975/76:22, rskr 27) genom antagande
av lagen (1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen. Det
erinrades i betänkandet om att konstitutionsutskottet redan i samband
med 1975 års JO-reform, som i princip trädde i kraft den 1 januari 1976,
förutsatte att en utvärdering av reformen skulle ske sedan tillräckliga
erfarenheter vunnits av denna. Vidare erinrades om att frågan om JOämbetets
ställning uppmärksammats i riksdagen vid ett flertal tillfällen
efter 1975 års reform, dels i samband med granskningen av JO:s ämbetsberättelse,
dels med anledning av tidigare motionsyrkanden om översyn
av JO-ämbetet (se vidare 4.8 och 7.1). Därefter redogjordes närmare för
innehållet i och handläggningen av de i betänkandet behandlade motionerna.

I motion 1981/82:255 yrkades att frågan om huvudmannaskapet
för den statliga revisionsverksamheten skulle utredas. Enligt motionen
kunde detta lämpligen ske i samband med en översyn av
JO-ämbetet. Över motionen inhämtades remissyttranden av riksdagens
revisorer, JO Per-Erik Nilsson och riksrevisionsverket.
Riksdagens revisorer tillstyrkte att en utredning tillkallades för att
undersöka hur riksdagens kontroll av statsverksamheten skulle
kunna förstärkas. JO Nilsson var positiv till förslaget i motionen
men ansåg att i nuläget en översyn av JO-ämbetet borde prioriteras.
Han hänvisade därvid bl.a. till att förvaltningsutredningens då
pågående arbete borde avvaktas. Riksrevisionsverket konstaterade
att riksdagen så sent som år 1980 behandlat den statliga revi -

Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

sionsverksamheten och fattat beslut om vissa ändringar inom
denna. Enligt riksrevisionsverket fanns det inte skäl att föranstalta
om en utredning beträffande revisionens huvudmannaskap.

I motion 1981 /82:1154 konstaterades att någon samlad översyn
av riksdagens kontrollfunktion aldrig har utförts. 1 samband med
en översyn av JO-ämbetet borde enligt motionen en undersökning
göras på vilket sätt riksdagen på ett mer inträngande sätt skulle
kunna fullgöra sin uppgift att granska regeringen och förvaltningen.

I motion 1981/82:1071 yrkades att en särskild ombudsman för
invandrarfrågor tillsattes. I avgivna remissyttranden över motionen
av JO Anders Wigelius och statens invandrarverk avstyrktes
motionen, bl.a. med hänvisning till att justitieombudsmännen har
till uppgift att utöva tillsyn över rättstillämpningen i offentlig
verksamhet och alltså har att behandla frågor som rör invandrarnas
förhållande till myndigheterna.

Enligt både motion 1981/82:1147 och motion 1981/82:2022
borde en översyn av JO-ämbetet komma till stånd. I den förstnämnda
motionen efterlystes närmare kontakter mellan riksdagen
och justitieombudsmännen i fråga om JO:s granskningsverksamhet.
Det anfördes bl.a. att det vore naturligt att överväga om inte
den granskning, som JO nu företar för riksdagens räkning men
helt utan kontakt med riksdagen, skulle kunna i viss omfattning
ske i närmare kontakt med riksdagen. Om riksdagen eller något
riksdagsutskott skulle finna anledning att utreda förhållandena
inom någon viss del av förvaltningen, borde ett uppdrag härom
kunna lämnas till JO. Själva uppdraget borde enligt motionen
lämnas av konstitutionsutskottet, som ju svarar för denna del av
riksdagens granskande verksamhet. JO skulle också i sin instruktion
kunna åläggas att, om han vid genomgång av någon förvaltningsgren
fann omständigheterna vara sådana att riksdagen borde
orienteras därom, göra en anmälan till riksdagen oberoende av
om det gäller ett från konstitutionsutskottet erhållet uppdrag eller
egna iakttagelser. Riksdagen skulle därigenom få möjlighet att på
grund av sådana rapporter själv fullgöra denna uppgift att granska
förvaltningen, varom talas i 1:4 regeringsformen. I motion 1981/
82:2022 pekades på behovet av att ombudsmännens verksamhet
organiserades så att JO i större utsträckning skulle få tillfälle att
ägna sig åt principiellt viktiga frågor och därvid direkt kunna fästa
riksdagens uppmärksamhet på sådana förhållanden inom statsförvaltningen
som är av intresse och bör leda till ingripande från
riksdagens sida. Vidare framhölls vikten av att inspektionsverksamheten
gavs rimligt utrymme.

I betänkandet anförde konstitutionsutskottet för egen del följande:

Vad först gäller önskemålet om en samlad översyn av riksdagens
kontrollmakt, däri inbegripet frågan om huvudmannaskapet för
den statliga revisionen, anser utskottet att det i och för sig kan
anföras skäl som talar för att kontrollmaktsfrågan tas upp i ett
vidare perspektiv. Enligt utskottet bör emellertid denna fråga inte
aktualiseras i förevarande sammanhang. Som anförts under remissbehandlingen
bör resultatet av förvaltningsutredningens1 arbete
avvaktas.

Som inledningsvis framhållits har riksdagen under förra riksmötet
uttalat sig för en översyn av JO-ämbetets verksamhet och

''Förvaltningsutredningen avgav i juni 1983 betänkandet Politisk styrning —

administrativ självständighet (SOU 1983:39).

Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

organisation. Enligt utskottet är det påkallat att nu företa en
sådan. I likhet med vad som skedde vid den förra JO-reformen bör
det uppdras åt en parlamentariskt sammansatt utredning att genomföra
översynen. Utredningen, som lämpligen tillsätts av talmanskonferensen,
bör inte vara bunden av några detaljerade direktiv
i sitt uppdrag utan kunna förutsättningslöst pröva både
principiella frågor om ombudsmännens verksamhet och frågor
som har att göra med ämbetets organisation. Utskottet anser sig
dock böra peka på några frågeställningar som förefaller ha särskild
aktualitet vid en översyn av JO-ämbetet.

Enligt regeringsformen granskar riksdagen rikets styrelse och
förvaltning. JO:s uppgift definieras i regeringsformen på det sättet
att JO i enlighet med sin av riksdagen beslutade instruktion har att
utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar
och andra författningar. Av instruktionen framgår att JO särskilt
skall vaka över att saklighet och opartiskhet iakttas samt att grundläggande
fri- och rättigheter inte träds för när. Vidare skall JO
verka för att brister i lagstiftningen avhjälps.

Frågan är hur JO på bästa sätt skall kunna fullgöra dessa uppgifter.
En tendens i JO:s verksamhet som kunnat iakttas under
senare år är att mycken tid och stort intresse ägnas åt att hjälpa
enskilda människor till rätta i olika sammanhang i förhållande till
myndigheterna. Exempelvis har JO vid ett antal tillfällen anordnat
s.k. öppna hus för att ge allmänheten möjlighet till direkt personlig
kontakt med JO. Det bör enligt utskottet vara naturligt för den nya
JO-utredningen att uppmärksamma denna verksamhet.

En viktig fråga är avvägningen mellan den s.k. klagomålsprövningen
å ena sidan och inspektionsverksamheten å den andra. Det
är möjligt att en viss förskjutning av JO:s verksamhet till förmån
för det senare arbetsfältet bör komma till stånd. Enligt utskottet
har utvecklingen visat betydelsen av JO:s insatser i vad gäller
granskningen av principiellt viktiga lagstiftningsområden. De nuvarande
justitieombudsmännen är också överens om att sådana
uppgifter bör komma mera i förgrunden. Mot bakgrund härav bör
utredningen särskilt överväga hithörande problem. Det kan därvid
bli nödvändigt att också undersöka möjligheten att delegera
beslutanderätten i vissa ärenden till erfarna tjänstemän vid JOexpeditionen.
Utskottet har med det anförda inte velat säga att
klagomålsprövningen är mindre betydelsefull. Som utskottet betonade
vid den senaste reformeringen av JO-ämbetet hör tvärtom
klagomålsprövningen till JO:s viktigaste uppgifter.

Vid en översyn av JO-ämbetet är det enligt utskottet naturligt att
även beakta JO:s roll i förhållande till riksdagen. Utskottet har i
samband med den förra JO-reformen understrukit att tillgången
till en utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt
verkande ombudsmannainstitution som har sin grund i folkrepresentationens
förtroende i hög grad är ägnad att stärka medborgarnas
tilltro till rättsordningen. Denna självständighet gäller
även mot riksdagen som aldrig påverkar JO:s handläggning av
enskilda ärenden. Denna ordning skall givetvis inte rubbas. Enligt
utskottets mening bör dock utredningen vara oförhindrad att ta
upp frågan huruvida JO:s granskning av rättstillämpningen på
olika områden i ökad utsträckning kan ske efter kontakt med
riksdagen. Detsamma gäller riksdagens uppföljning av iakttagelser
som JO gjort. Utskottet vill erinra om att verksamheten hos
riksdagens revisorer under senare år har getts en sådan inriktning.

Viktiga frågor för utredningen att ta upp är självfallet JO:s
sanktionsmöjligheter. Det gäller här sådana frågor som ansvarsprövning
på JO:s initiativ vid allmän domstol eller talan från JO:s
sida i disciplinär väg. Utskottet vill erinra om att den s.k. tjänste -

Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

ansvarskommitten2 f.n. överväger hithörande frågor. Även förhållandet
till justitiekanslern kan vara av intresse att studera. En
viktig fråga är JO:s rätt och möjlighet att agera till förmån för
enskild som lidit skada till följd av felaktig myndighetsutövning.

Dagens samhälle karaktäriseras av en snabb utveckling på
många områden. Den fortgående datoriseringen får t.ex. betydelsefulla
verkningar för myndigheternas rättstillämpning. Riksdagens
ombudsmän har här en viktig roll när det gäller att följa den
framtida rättsutvecklingen.

I samband med 1975 års JO-reform underströks att JO-ämbetet
inte skulle utvecklas till ett stort ämbetsverk. Detta uttalande äger
i hög grad sin giltighet även i dag. Det är därför av stor betydelse
att den nya JO-utredningen ägnar största uppmärksamhet åt erfarenheterna
av JO-ämbetets organisation.

Vissa ytterligare frågor som tagits upp i motionerna bör självfallet
också övervägas av utredningen. Utskottet tänker t.ex. på frågan
om invandrarnas särskilda behov av insatser från JO:s sida
med hänsyn till deras speciella situation. Möjligheterna till samarbete
i granskningsfrågor mellan JO och riksdagens revisorer bör
också uppmärksammas.

Med hänvisning till det anförda förordar utskottet att en översyn
av JO-ämbetet kommer till stånd. Enligt utskottet är det av vikt
att utredningsarbetet bedrivs skyndsamt.

Utskottet hemställde att riksdagen uppdrog åt talmanskonferensen att
tillsätta en utredning med uppgift att verkställa en översyn av JOämbetet
i enlighet med vad utskottet anfört samt att riksdagen förklarade
motionerna besvarade med vad utskottet anfört.

Fyra av utskottets ledamöter (Hans Nyhage, Gunnar Biörck i Värmdö,
Elisabeth Fleetwood och Birger Hagård) anförde i anslutning till
utskottets yttrande om en samlad översyn av riksdagens kontrollmakt
följande:

Riksdagens kontrollmakt gäller dels gentemot regeringen, dels
gentemot domstolar och förvaltningsmyndigheter. Regeringens
handlande granskas i första hand, från konstitutionell synpunkt,
av konstitutionsutskottet; domstolar och myndigheter, statliga
och kommunala, granskas ur juridisk synvinkel i första hand av
justitieombudsmännnen, och den statliga förvaltningen sakrevisionsmässigt
främst av riksdagens revisorer. Riksdagen som sådan
har möjlighet att agera på basis av framställningar från konstitutionsutskottet
och riksdagens revisorer. Förändringar av något av
de instrument (KU, JO och RR), som i första hand tillhandahåller
underlag för riksdagens utövande av kontrollmakten, kan givetvis
påverka även de andra kontrollinstrumentens uppgifter och funktioner.
En översyn av JO-ämbetets uppgifter och verksamhet, för
vilken riksdagen redan under förra riksmötet uttalat sig, är emellertid
i sig en så omfattande uppgift att denna för närvarande bör
ha företräde framför den större uppgiften att verkställa en ”samlad
översyn” av riksdagens kontrollmakt. Detta förhållande bör
likväl icke utgöra hinder för en utredning om JO-ämbetet att i sina
överväganden, om så anses erforderligt, också inbegripa relationerna
mellan de organ, som riksdagen har till förfogande för
utövande av kontrollmakten, såväl inbördes som i förhållande till
riksdagen själv. 1 vilken omfattning en ”samlad översyn” därefter
kan anses erforderlig blir rimligtvis beroende av vad en utredning

2 Tjänsteansvarskommittén avgav i april 1983 betänkandet Tjänsteansvar i offentlig
verksamhet (Ds Ju 1983:7).

Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

av JO-ämbetet kommer fram till liksom av vad förvaltningsutredningen
kan ha att anföra i saken.

Utskottets hemställan bifölls av riksdagen den I december 1982 (rskr
1982/83:29). Följande år tillsatte riksdagens talmanskonferens 1983 års
JO-utredning.

1.2 Utredningsarbetets bedrivande

I ett tidigt skede av utredningsarbetet har ordföranden och sekreterarna
sammanträffat på JO-ämbetet med justitieombudsmännen Per-Erik
Nilsson, Anders Wigelius, Sigvard Holstad och Tor Sverne för att få en
uppfattning om ombudsmännens syn på JO-verksamheten. I ett senare
skede har ombudsmännen inför utredningen i dess helhet redovisat sin
syn på olika under utredningsarbetet uppkommande frågor. Ordföranden
och sekreterarna har vidare sammanträffat med dels förre justitieombudsmannen
Ulf Lundvik, dels kanslichefen vid JO-ämbetet, Ulf
Hagström. En av sekreterarna har därutöver intervjuat ämbetets byråchefer.

Utredningen har vidare inhämtat vissa uppgifter från justitiekanslern
(JK) och riksåklagaren (RÅ). Detta har skett genom att ordföranden och
sekreterarna har sammanträffat med JK Bengt Härndahl och RÅ Magnus
Sjöberg.

Med syftet att ställa det svenska JO-ämbetet i ett internationellt perspektiv
har en enkätundersökning genomförts beträffande JO-institutionerna
i vissa utländska stater och delstater.

I juni 1984 anordnades i Stockholm den tredje internationella ombudsmannakonferensen.
Vid konferensen deltog utredningens ordförande
som observatör.

Under hösten 1984 har på utredningens uppdrag Statskonsult Administrationsutveckling
AB, som under våren 1984 på uppdrag av JO gjort
en utredning gällande JO-ämbetets administrativa enhet och ett av ämbetets
fyra avdelningskanslier, gjort en översyn av JO-ämbetets organisation.

JO-utredningens arbete har utmynnat i en serie lagförslag, däribland
främst ett förslag till ny lag med instruktion för JO. De närmare motiven
till lagförslagen återfinns i avsnitt 8. Där berörs också de lagrum i den nu
gällande JO-instruktionen som ersätts av andra regler i den nya instruktionen.
Vissa bestämmelser i den nuvarande instruktionen behandlas ej
närmare i betänkandet. Det är bestämmelser som utredningen funnit
böra i sak orubbade föras över till den nya instruktionen. Vilka de är
framgår av den parallelluppställning av de två instruktionerna som
redovisas i början av betänkandet.

Slutligen anmärkes, att utredningen inte kunnat beakta sådana författningar
som beslutats eller lagförslag som lagts fram efter den 1 maj 1985.

2 JO-ämbetets utveckling till och
med år 1975

2.1 JO-ämbetets första 100 år

Beträffande JO-ämbetets tillkomst och dess utveckling under de första
100 åren kan hänvisas till följande skildring lämnad av 1972 års JOutredning
(SOU 1975:23 s. 35 f.).

JO-ämbetet inrättades 1809 i samband med tillkomsten av 1809 års
regeringsform. Denna innehöll i 96—100 §§ bestämmelser om en
”Riksens Ständers justitieombudsman”, som skulle utses varje
riksdag för att ha tillsyn över lagarnas efterlevnad av domare och
ämbetsmän. I det memorial av konstitutionsutskottet, som låg till
grund för regeringsformen, benämndes ombudsmannen ”väktare
över lagarnas efterlevnad” med uppgift att iaktta folkets ”allmänna
och individuella rättigheter”. För att kunna genomföra denna
uppgift gavs ombudsmannen befogenhet bl. a. att åtala dem som
begått någon olaglighet i ämbetet eller underlåtit att behörigen
fullgöra sina ämbetsplikter. Han fick vidare rätt att övervara domstolarnas
och ämbetsverkens överläggningar och beslut och att få
tillgång till myndigheternas protokoll och andra handlingar.

Ämbetet tillmättes stor politisk betydelse och tillkom inte utan
strid. Det skulle utgöra en av garantierna för maktbalans mellan
kung och riksdag och vara ett värn mot maktfullkomlighet från de
under kungen lydande myndigheternas sida. Eftersom kungen
hade sin justitiekansler för tillsyn av ämbetsmännen ansågs det
lämpligt att riksdagen fick en justitieombudsman med liknande
uppgifter. Motståndarna mot JO-ämbetet ansåg å andra sidan att
väktaren över lagarnas efterlevnad borde verka under kungens
tillsyn och på hans vägnar. Trots motståndet har vi alltså sedan

1809 en legal dubbelkontroll med JK som Kungl. Maj:ts och
regeringens högste tillsynsman och JO som riksdagens.

Den första instruktionen för JO antogs av riksdagen i januari

1810 och utfärdades på riksdagens begäran av Kungl. Maj:t den
27 februari samma år i det s.k. årstrycket. Sedan smärre ändringar
vidtagits i instruktionen utfärdades den i sin nya lydelse den 1
mars 1830 i Svensk författningssamling (SFS 1830 s. 296).

Även om ämbetet vid sin tillkomst främst skulle utöva kontroll
av domare och tjänstemän för riksdagens räkning, kom så småningom
— i synnerhet vid parlamentarismens genombrott — uppgiften
att vara en konstitutionell garanti att förlora i betydelse. I
stället utvecklade ämbetet sig till en instans till vilken allmänheten
kunde vända sig med klagomål mot myndigheter och tjänstemän.
Under de första hundra åren verkade JO främst genom egna
initiativ, såsom inspektioner och granskning av fångförteckningar.
Antalet klagomål var med våra mått mätt synnerligen blyg -

JO-ämbetets utveckling till och med år 1975

samt. Mer än hundra klagomål under ett år blev det först 1887 och
under hela hundraårsperioden uppgick det sammanlagda antalet
inkomna klagoskrifter till endast ca 7 000, vilket motsvarar vad
som nu kommer in på drygt två år.

JO-ämbetet konstruerades från början som ett åklagarämbete,
som skulle beivra upptäckta fel och försummelser genom att anställa
åtal. Om felen var av mindre allvarlig beskaffenhet skulle JO
i första hand anmäla saken till JK, som till skillnad från JO hade
befogenhet att rätta till felen. Antalet åtal var också högt jämfört
med nuvarande. Under den första hundraårsperioden beslöts åtminstone
1 050 åtal, möjligen ännu fler, varav flertalet var föranledda
av felaktigheter, upptäckta vid inspektioner eller andra
undersökningar på JO:s eget initiativ. Emellertid uppkom snart en
praxis att i ringare fall ersätta åtal eller hänskjutande till JK med
en erinran till vederbörande tjänsteman om felaktig eller olämplig
behandling av tjänsteärenden. Denna s.k. erinringspraxis, som
tillkommit vid sidan av instruktionen men sedermera inskrivits i
den, har kommit att bli den vanligaste formen för JO:s ingripanden.

2.2 JO-reformerna 1915, 1941, 1957 och 1967

Under 1900-talet har JO-institutionen blivit föremål för ett flertal större
reformer. I det följande återges mycket kortfattat huvuddragen i de i
rubriken angivna reformerna (mera ingående redogörelser för vissa av
reformförslagen lämnas på andra ställen i betänkandet i sitt sammanhang
med de frågor som behandlas). Framställningen bygger i stora
delar på förra JO-utredningens betänkande (SOU 1975:23 s. 36 ff.).

Genom 1915års reform(prop. 1914:63, KU 1914:24, KU 1915:1, prop.
1915:5 samt LU 1915:14) utbröts försvaret ur JO:s tillsynsområde och för
tillsyn härav inrättades ett särskilt ämbete, militieombudsmannaämbetet
(MO) lett av en militieombudsman, som hade samma befogenheter som
justitieombudsmannen. Ämbetena fick var sin instruktion (SFS
1915:132 och 133). Instruktionerna överensstämde i stort med den tidigare
JO-instruktionen. En nyhet var att bestämmelsen om hänskjutande
av mindre allvarliga fall till JK ersattes med en möjlighet för JO att, då
någon felat endast av ovarsamhet eller utan vrång avsikt, ”låta bero vid
vunnen rättelse eller avgiven förklaring eller vad eljest förekommit i
saken”, dvs. meddela åtalseftergift (3 § i JO:s och 5 § i MO:s instruktion;
ombudsmans s.k. erinringspraxis).

Reformen 1941 (prop. 1940:152, KU 1940:18, KU 1941:6, prop.
1941:10 och 1FU 1941:8) syftade till en förstärkning av JO:s och MO:s
ställning gentemot domare och andra tjänstemän. Till grund för reformen
låg betänkandet Justitiekanslerns, justitieombudsmannens och militieombudsmannens
allmänna ämbetsställning m.m. (SOU 1939:7). Genom
reformen förlängdes ombudsmännens ämbetsperiod från ett till
fyra år och ändrades reglerna om val av ombudsman. Vidare förbättrades
ombudsmännens löne- och pensionsförhållanden samt utfärdades
vissa bestämmelser, som syftade till att effektivisera deras arbete, bl.a.
gavs ombudsmännens ställföreträdare, som ditintills trätt i tjänst endast
när ombudsman haft förhinder, rätt att i begränsad utsträckning tjänst -

JO-ämbetets utveckling till och med år 1975 59

göra samtidigt med ombudsman. Nya instruktioner utfärdades (SFS
1941:140 och 141).

Genom 1957 års reform utsträcktes JO:s tillsyn, som tidigare i princip
inte omfattat kommunalförvaltningen1, till att omfatta alla som hade
fullständigt ämbetsansvar. Detta innebar att JO Fick tillsyn över kommunala
styrelser och nämnder och kommunaltjänstemän men inte över
fullmäktige. Vissa begränsningar i tillsynen över de kommunala befattningshavarna
föreskrevs dock. Reformen föregicks av två utredningar
(betänkandena Justitieombudsmannainstitutionen m.m. /SOU
1955:50/ samt JO och kommunerna /SOU 1957:2/). Utredningsarbetet
resulterade dels i vissa grundlagsändringar (prop. 1956:161, K1LU
1956:2 och KU 1957:13), dels i ny ombudsmannainstruktion, gemensam
för JO och MO (SFS 1957:165; prop. 1957:127 och ILU 1957:33). Genom
reformen utsträcktes också ställföreträdarnas rätt att tjänstgöra
samtidigt med ombudsman från en till tre månader per år. Tilläggas bör
att denna tid år 1959 förlängdes till högst sex månader och år 1963 till
högst nio månader per år.

1967års reform innebar bl.a. att JO:s och MO:s arbetsuppgifter skulle
utföras av tre ombudsmän, i ett gemensamt ämbete, riksdagens ombudsmannaexpedition.
Ombudsmännen, som var och en skulle bära titeln
justitieombudsman, skulle ha var sitt tillsynsområde; redan år 1965 hade
ändring skett i regeringsformen för att möjliggöra en ökning av ombudsmännens
antal. För de tre ombudsmännen skulle finnas två ställföreträdare.
Den generella tidsbestämda dubbleringsrätten för ställföreträdare
upphävdes. 1 fortsättningen skulle dessa få tas i anspråk endast då
särskilda förhållanden påkallade detta. En bestämmelse infördes enligt
vilken ombudsman borde lämna klagomål utan åtgärd, om det från
allmän och enskild synpunkt var av ringa betydelse att saken prövades
(s.k. generalklausul om avvisning). Genom reformen inrättades vidare
ett samrådsorgan inom riksdagen för att stå ombudsmännen till buds för
överläggning om frågor av organisatorisk art (JO-delegationen). Vid
riksdagsbehandlingen framhölls det angelägna i att en avsevärd utökning
av inspektionsverksamheten kom till stånd, särskilt i fråga om
civilförvaltningen. Förarbetena till reformen återfinns i SOU 1965:64
(betänkandet Riksdagens justitieombudsmän, avlämnat av 1963 års JOutredning),
prop. 1967:32 samt K1LU 1967:1. Ny instruktion utfärdades
(SFS 1967:928). Den nya organisationen trädde i kraft i mars 1968.

Här skall tilläggas följande. Vid 1967 års JO-reform behandlades
ombudsmännens erinringspraxis. Någon ändring av denna ansågs inte
påkallad. Däremot diskuterades vilka bestämmelser i saken, som JOinstruktionen
borde innehålla. Den ovannämnda bestämmelsen i 1915
års JO-instruktion (3 §), som utan saklig ändring överförts till 1941 och
1957 års instruktioner, reglerade endast icke uppsåtliga fel, som i och för
sig var straffbara. Sedan lång tid tillbaka hade ombudsmännen emeller ''Vissa

undantag förekom dock. Som exempel kan nämnas att kommunaltjänsteman,
vilken liksom tjänsteman vid polis- eller åklagarväsendet haft att fullgöra
statliga uppgifter, ansågs vara föremål för JO:s tillsyn beträffande handhavandet
av dessa uppgifter.

JO-ämbetets utveckling till och med år 1975

tid ansett sig kunna meddela åtalseftergift även vid uppsåtliga fel. Vidare
hade de ansett sig berättigade och skyldiga att uttala sin mening om
riktigheten eller lämpligheten av en tjänstemans handlande även om
detta inte kunde anses straffbart. Denna praxis hade riksdagen
vid flera tillfällen, senast år 1964 med anledning av en motion, godtagit.
1967 års sammansatta utskott ansåg att instruktionsbestämmelsen om
underlåtande av åtal m.m. borde ges en avfattning som närmare anslöt
till sedan länge tillämpad praxis. Till följd härav intogs i 12 § i 1967 års
instruktion en bestämmelse av följande lydelse: ”Om förekommet fel ej
är av allvarlig beskaffenhet och särskilda skäl inte föranleder annat, bör
ombudsman, i stället för att väcka åtal eller göra anmälan till myndighet
med disciplinär bestraffningsrätt, låta bero vid erinran, vunnen rättelse,
avgiven förklaring eller vad som i övrigt förekommit.”

2.3 1974 års regeringsform och
riksdagsordning

År 1974 antogs slutligen en ny regeringsform (RF) och en ny riksdagsordning.
(RO). Dessa författningar trädde i huvudsak i kraft den 1
januari 1975. De grundläggande bestämmelserna om JO fick i RF och
RO en helt annan utformning än tidigare. Enligt uttalanden i förarbetena
(grundlagberedningens betänkande SOU 1972:15 s. 209 och prop.
1973:90 s. 429; se även KU 1973:26 s. 16) innebar emellertid de nya
bestämmelserna om JO enbart en ändring i lagtextens disposition och
utformning och inte en ändring i sak. I RF samlades bestämmelserna om
JO i två paragrafer. Bestämmelserna, vilka gäller oförändrade, har följande
lydelse.

12:6 RF

Riksdagen väljer en eller flera ombudsmän att i enlighet med
instruktion som riksdagen beslutar utöva tillsyn över tillämpningen
i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Ombudsman
får föra talan i de fall som angives i instruktionen.

Ombudsman får närvara vid domstols eller förvaltningsmyndighets
överläggningar och har tillgång till myndighetens protokoll
och handlingar. Domstol och förvaltningsmyndighet samt
tjänsteman hos staten eller kommun skall tillhandagå ombudsman
med de upplysningar och yttranden han begär. Sådan skyldighet
åligger även annan, om han står under ombudsmans tillsyn. Allmän
åklagare skall på begäran biträda ombudsman.

Närmare bestämmelser om ombudsman finns i riksdagsordningen.

12:8 RF

Åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av högsta domstolen
eller regeringsrätten väckes i högsta domstolen av riksdagens
ombudsman eller justitiekanslern.

Högsta domstolen prövar också om ledamot av högsta domstolen
eller regeringsrätten enligt vad därom är föreskrivet skall

JO-ämbetets utveckling till och med år 1975

skiljas eller avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå
läkarundersökning. Talan väckes av riksdagens ombudsman eller
justitiekanslern.

I RO upptogs bestämmelser som berör JO i bl.a. följande avsnitt: tillläggsbestämmelse
3.8.3 (bestämmelser om förslagsrätt för riksdagens
ombudsmän), tilläggsbestämmelse 3.13.1 (bestämmelser om motionsrätt
med anledning av redogörelse från riksdagens ombudsmän), tilläggsbestämmelse
4.6.1 (beredningen av ärenden om riksdagens ombudsmän
görs av KU), tilläggsbestämmelse 7.2.2 (hänvisningsbestämmelse till
8.10.2), 8:10 (val av ombudsman och ombudsmans ställföreträdare
m.m.) jämte tilläggsbestämmelser 8.10.1—2 (bestämmelser om JO-delegationen,
val av ombudsman och ställföreträdare m.m.) samt 9 kap. 8 §
första stycket p. 2 (bestämmelser om att åtal mot ombudsman endast får
beslutas av KU).

Flera av bestämmelserna angår riksdagens roll i förhållande till JO.
Här gäller bl.a. följande. Det ankommer på riksdagen att inom ramen för
regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om ombudsmännen
ge generella riktlinjer för deras verksamhet genom att fastställa
instruktion för dem. Riksdagen får inte ge ombudsmännen direktiv för
hur de skall agera i enskilda fall. Ombudsmännen handlar självständigt
och deras beslut kan inte överklagas. Frågor om instruktionsändringar
bereds av KU. Val av JO bereds av JO-delegationen, som väljs av KU
och består av sex ledamöter av detta utskott. Innan JO-delegationen
framlägger sitt förslag skall delegationen samråda med de ledamöter i
talmanskonferensen, som särskilt representerar de partier som finns
företrädda i riksdagen. Samtliga partigrupper i riksdagen får på detta
sätt tillfälle att yttra sig innan JO-delegationen framlägger förslag till
riksdagen om justitieombudsman. JO-delegationen har vidare, som tidigare
nämnts (se 2.2), uppgift att vara ett organ för samråd mellan
ombudsmännen och riksdagen i frågor av organisatorisk art. Enligt
RO:s tilläggsbestämmelse 8.10.1 skall JO-delegationen, då ombudsman
påkallar det, samråda med ombudsman i sådana frågor. En gång om året
skall riksdagen granska ombudsmännens ämbetsförvaltning. Granskningen,
som utförs av KU, grundas på i första hand den ämbetsberättelse,
som ombudsmännen skall avge till riksdagen för varje verksamhetsår.
KU skall avge ett betänkande över sin granskning. På hemställan av KU
kan riksdagen under pågående valperiod entlediga ombudsman. Motion
får väckas med anledning av förslag från JO och av JO:s ämbetsberättelse.
Sådan motion bereds av KU. — JO:s verksamhet bekostas av
riksdagen, som beviljar anslag på grundval av förslag från ombudsmännen
efter samråd med JO-delegationen.

1 samband med 1975 års JO-reform skedde vissa ändringar av RO:s
tilläggsbestämmelse 7.2.2, 8:10 och tilläggsbestämmelse 8.10.2. Förändringarna
föranleddes av att antalet ombudsmän ändrades och att de
ställföreträdande ombudsmännen avskaffades.

3 1975 års JO-reform;

ämbetsansvarsreformen m. m.

3.1 Inledning

1975 års JO-reform grundades på ett utredningsförslag av 1972 års
JO-utredning (SOU 1975:23). Utredningen hade tillsatts av riksdagen,
som med anledning av en växande arbetsbörda hos JO ansåg att särskilda
åtgärder måste vidtas. År 1967 var sammanlagda antalet klagomål hos
JO och MO 1810. Antalet ökade därefter i stort sett successivt för att år
1971 uppgå till 3 149 klagomål. Trots att antalet avgjorda ärenden kontinuerligt
ökat hade JO:s arbetsbalanser vuxit år efter år för att vid 1971
års utgång uppgå till sammanlagt 1 114 ärenden. 1972 års JO-utredning
lade fram olika förslag för att försöka komma till rätta med ombudsmännens
arbetsbörda. Här skall några av dessa förslag redovisas.

1972 års JO-utredning föreslog en ny organisation. Ställföreträdarna
skulle avskaffas och antalet ombudsmän ökas från tre till fyra. En av
ombudsmännen, chefsombudsmannen, skulle vara administrativ chef
med rätt att ge allmänna riktlinjer för arbetets bedrivande. Enligt utredningen
motsvarade de dåvarande ombudsmännens arbetsbörda — de
båda ställföreträdarna hade under t.ex. år 1974 tagits i anspråk i sammanlagt
ca nio månader — ungefär fyra heltidsarbetande ombudsmän.
Utredningen befarade att en ökad arbetsbelastning skulle inbjuda till att
ställföreträdarna skulle tas i anspråk året om, något som i praktiken
skulle innebära sammanlagt fem heltidsarbetande ombudsmän. Det ansågs
vara olämpligt att det i stort sett unika förfaringssättet att riksdagen
väljer en tjänsteman till en förtroendepost skulle komma till användning
i allt flera fall, allteftersom arbetsuppgifterna fortsatte att öka. En personalförstärkning
borde därför inte beröra ämbetets topp utan de under
ombudsmännen lydande tjänstemännen. Vidare angavs att en ökande
arbetsmängd borde mötas genom delegation av beslutanderätten i vissa
ärenden till underlydande tjänstemän. Utredningen föreslog att chefsombudsmannen
i arbetsordning eller genom särskilt beslut skulle få
bemyndiga dels kanslichef eller byråchef att avvisa eller avskriva ärende
från vidare handläggning, dels kanslichef, byråchef eller annan tjänsteman
att utforma och underteckna avvisnings- och avskrivningsbeslut,
som ombudsman fattat. Ett annat förslag gällde en omformulering av
den genom 1967 års reform tillkomna generalklausulen om avvisning av
klagomål (se 2.2), vilken ansågs för snävt utformad. Enligt den nya
lydelsen borde ombudsman avskriva klagoärende från handläggning,
om han fann det vara av mindre vikt att saken utreddes.

1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m.

1972 års JO-utredning framlade vidare förslag om ändringar av bl.a.
JO:s tillsynsområde och sanktionsbefogenheter, vilka ändringar var föranledda
av den s.k. ämbetsansvarsreformen, som trädde i kraft den 1
januari 1976 (se 3.2). Under hösten 1975 beslöt riksdagen (KU 1975/
76:22, rskr 27) om reformering av JO-ämbetet genom antagande av lagen
(1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen. De nya bestämmelserna
trädde i princip i kraft den 1 januari 1976. Innan närmare
redogörelse lämnas för 1975 års JO-reform — detta sker under 3.3 —
skall först lämnas vissa uppgifter om ämbetsansvarsreformen.

3.2 Ämbetsansvarsreformen1

Det ansvarssystem, som gällde för offentliga funktionärer innan ämbetsansvarsreformen
den 1 januari 1976 trädde i kraft, var till övervägande
delen av straffrättslig natur.

I 20 kap. brottsbalken (BrB) fanns bestämmelser om fyra s.k.
självständiga ämbetsbrott. Dessa var tjänstemissbruk (20:1), tagande
av muta eller av otillbörlig belöning (20:2), brott mot tystnadsplikt
(20:3) och tjänstefel (20:4). Även lindriga försummelser
i tjänsteutövningen var straffbara som tjänstefel. Straffet förbrott
mot 20:1 —3 BrB var suspension eller avsättning; om skäl fanns till
det kunde därutöver även dömas ut ett fängelsestraff. I ringa fall
var straffet endast böter. För tjänstefel enligt 20:4 BrB var straffet
böter eller suspension, i grova fall suspension eller avsättning
jämte fängelse som möjligt tilläggsstraff. 1 20:12 BrB fanns en
beskrivning av vilka som hade fullständigt ämbetsansvar och vilka
som hade s.k. partiellt ämbetsansvar. Att en befattningshavare
hade fullständigt ämbetsansvar innebar att han kunde ställas till
ansvar för samtliga ämbetsbrott, medan partiellt ämbetsansvar
innebar att ansvar ej förelåg för tjänstemissbruk och tjänstefel,
däremot för övriga ämbetsbrott. I princip ansågs alla som var
anställda som tjänstemän hos stat eller kommun ha fullständigt
ämbetsansvar. Dock drogs en gräns nedåt så att ämbetsansvar inte
ansågs föreligga när en tjänst bara innefattade relativt osjälvständig
verksamhet. Härutöver ansågs ämbetsansvaret omfatta även
vissa befattningshavare hos allmänna inrättningar som utövade
någon offentlig funktion eller tjänade ett allmännyttigt ändamål,
likaså vissa personer som utan anställning utövade ett offentligt
uppdrag. Partiellt ämbetsansvar tillkom bl.a. ledamöter i beslutande
statlig eller kommunal församling, dvs. riksdagsmän, ledamöter
i kommunfullmäktige och landsting, samt valda ledamöter i
taxeringsnämnd och jurymedlemmar. JO hade tillsyn över dem
som var underkastade fullständigt ämbetsansvar. De som endast
hade partiellt ämbetsansvar stod alltså ej under JO:s tillsyn. JO
ägde som särskild åklagare väcka åtal, när någon som stod under
hans tillsyn, brutit mot lag eller annan författning eller på annat
sätt åsidosatt något tjänsteåliggande. Vid sidan av ämbetsansvaret
fanns också ett disciplinärt ansvar för statstjänstemän och statligt
lönereglerade kommunaltjänstemän, vilka kunde på administra 1

Reformen grundades på ämbetsansvarskommitténs betänkanden Ämbetsansvaret
(SOU 1969:20) och Ämbetsansvaret II (SOU 1972:1). Regeringens förslag till
riksdagen återfinns i prop. 1975:78. Riksdagsbehandlingen redovisas bl. a. i justitieutskottets
betänkande 1975:22.

1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m.

65

tiv väg dömas tilt disciplinstraff för i princip varje typ av tjänsteförseelse.
JO hade rätt att i anledning av tjänsteförseelse göra
anmälan till den myndighet som hade rätt att besluta om disciplinansvar.
Från detta disciplinansvar var undantagna bl. a. de som
utövade ordinarie domartjänst liksom högre tjänstemän i övrigt (i
princip byråchefer och högre). För deras del skulle brott i tjänsten
beivras efter åtal.

Det nya ansvarssystemet innebar i huvudsak följande. Det ditintills
gällande ämbetsansvaret ersattes med ett ansvarssystem som nära anslöt
till den ordning som rådde på arbetsmarknaden i övrigt och som innebar
att det i princip ankom på arbetsmarknadens parter att genom avtal
komma överens om vilka påföljder som skulle finnas för försummelser
i tjänsten. Ett straffrättsligt ansvar skulle dock finnas kvar beträffande
vissa särskilt straffvärda handlingar, nämligen myndighetsmissbruk
(20:1 BrB) — i oaktsamhetsfall betecknat som vårdslös myndighetsutövning
(20 kap. 1 § andra stycket BrB) — samt, liksom tidigare, mutbrott
(20:2 BrB) och brott mot tystnadsplikt (20:3 BrB). Straffbestämmelserna
om myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning var tillämpliga
på envar som anförtrotts utövning av offentlig myndighet, oavsett
om denna utövades genom en traditionellt organiserad myndighet eller
genom ett privaträttsligt subjekt. Undantag gjordes dock för ledamot i
beslutande statlig eller kommunal församling. För myndighetsmissbruk
och vårdslös myndighetsutövning skulle gälla att brotten var subsidiära
i förhållande till de allmänna brotten, dvs. om förfarandet utgjorde
också annat brott så skulle i princip endast dömas för detta. Brotten i
20:2 och 3 utformades så att de inte längre tog sikte enbart på offentliga
funktionärer. Straffpåföljden för brott mot 20:1—3 BrB var endast de
allmänna straffen fängelse eller böter; de särskilda ämbetsstraffen suspension
och avsättning avskaffades. Enligt 20:4 BrB kunde emellertid
den som valts till statligt eller kommunalt uppdrag, med vilket var
förenat myndighetsutövning, skiljas från uppdraget av domstol om han
begått allvarligare brott.

För vissa yrkeskategorier skulle, liksom tidigare, gälla vissa särbestämmelser.
För t.ex. hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärer förelåg
sålunda speciella regler som stadgade ett särskilt straffrättsligt
ansvar för förseelser i yrkesutövningen, närmast motsvarande det gamla
tjänstefelsansvaret. Dessa bestämmelser var i fråga om hälso- och sjukvårdspersonal
intagna i lagen (1975:100) med vissa bestämmelser för
personal inom hälso- och sjukvård m.fl. och för veterinärernas del i 29
§ allmänna veterinärinstruktionen (1971:810).

Det tidigare straffansvaret för tjänstefel hade således i huvudsak avlösts
av ett vidgat disciplinärt ansvar. För arbetstagare åt staten samt
sådana arbetstagare hos kommuner och vissa andra inrättningar, vilkas
anställningar var statligt reglerade, gällde ett lagreglerat disciplinsystem
innehållande bl.a. bestämmelser om disciplinansvar, avskedande, avstängning
och läkarundersökning, beslutande myndighet och talan mot
disciplinmyndighets beslut. Bestämmelser härom intogs i statstjänstemannalagen
(1965:274) och kommunaltjänstemannastadgan (1965:602).
Frågor om disciplinansvar, avstängning och avskedande prövades enligt

5—Jo-ämbetet

1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m.

dessa bestämmelser enligt huvudregeln av den myndighet som arbetstagaren
löd under. Disciplinpåföljderna var varning och löneavdrag. Beträffande
vissa högre befattningshavare — från byråchefsplanet och
uppåt — skulle prövning ske av en särskild nämnd, statens ansvarsnämnd.
Om arbetstagare önskade söka ändring i beslut av aktuellt slag
skulle han väcka talan inom fyra veckor från den dag han fick del av
beslutet. Sådan talan skulle väckas enligt reglerna i lagen (1974:371) om
rättegången i arbetstvister (arbetstvistlagen), dvs. antingen vid arbetsdomstolen
eller vid tingsrätt. För vissa funktionärsgrupper — bl.a. statsråd,
justitieråd, regeringsråd, JO och JK, riksdagen och dess organ,
präster och militärer — skulle gälla särskilda ansvarsregler. På det rent
kommunala området rådde liksom tidigare avtalsfrihet i disciplinfrågor;
parterna på den kommunala arbetsmarknaden reglerade i kollektivavtal
frågor om disciplinansvar (numera AB 84). För bl.a. hälso- och sjukvårdspersonal
samt veterinärer skulle i fråga om fel begångna i yrkesutövningen
gälla ett särskilt lagreglerat disciplinansvar. Prövning av sådana
frågor skulle göras av medicinalväsendets resp. veterinärväsendets
ansvarsnämnd. Sedan ämbetsansvarsreformen trätt i kraft har vissa
smärre ändringar skett i straff- och disciplinlagstiftningen. För vissa av
ändringarna i det lagreglerade disciplinsystemet redogörs i 3.4.

3.3 1975 års JO-reform

Huvuddragen i 1975 års JO-reform är följande. Antalet ombudsmän har
ökats från tre till fyra. Några ställföreträdande ombudsmän skall inte
finnas. Skulle ombudsman av sjukdom eller annan orsak bli långvarigt
hindrad att utöva sin tjänst skall riksdagen dock välja en person att
tjänstgöra i hans ställe så länge hindret varar. En av ombudsmännen är
administrativ chef och har till uppgift att ge allmänna riktlinjer för
arbetets bedrivande, t.ex. inriktningen av inspektionsverksamheten.
Varje ombudsman har ett eget tillsynsområde och svarar självständigt
för bestämda ärendegrupper. Riksdagen ansåg dock att tillsynsområdet
för den ombudsman som utövar chefsfunktionen borde, med hänsyn till
hans andra uppgifter, vara mindre omfattande än övriga ombudsmäns.
JO:s tillsynsområde skulle omfatta statliga och kommunala myndigheter
samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter
samt annan som innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning
såvitt avser denna hans verksamhet. Tillsynen skulle, liksom
tidigare, inte omfatta regeringen, riksdagen eller kommunala församlingar
eller ledamöter av dessa organ, inte heller JK. Åtskilliga organ
som är underställda riksdagen undantogs likaså från JO:s tillsyn. I fråga
om JO:s arbetsuppgifter underströk riksdagen att klagomålsprövningen
är JO:s viktigaste uppgift och mest ägnad att tillgodose syftet med JO:s
verksamhet i stort. För att en lättnad i arbetsbördan skulle uppstå rekommenderades
att JO i större utsträckning än tidigare skulle utnyttja möjligheten
att överlämna klagomål till annan myndighet för utredning och
prövning. Detta motiverades med att de centrala förvaltningsmyndigheterna
har tillsyn över hela verksamheten inom sitt förvaltningsområde

1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m.

61

och att det med hänsyn till JO-ämbetets extraordinära karaktär var
väsentligt att de ordinarie tillsynsorganen. i första hand fick tillfälle att
pröva framställda klagomål. Vidare underströks att JO borde underlåta
att ta upp klagomål till prövning när ordinarie besvärsmöjligheter fortfarande
stod öppna. Genom reformen infördes vidare en bestämmelse
som enligt huvudregeln innebar att JO inte till utredning borde uppta
förhållanden, vilka låg mer än två år tillbaka i tiden. För att JO-institutionen
inte skulle utvecklas till ett stort ämbetsverk och därmed förlora
den personliga karaktär som JO-ämbetet borde ha ansåg riksdagen det
nödvändigt att prioritera viss verksamhet. En begränsning av inspektionsverksamheten,
främst såvitt gällde de rutinmässiga inspektionerna,
borde därför komma till stånd. JO :s inspektionsverksamhet skulle sålunda
i första hand inriktas på myndigheter som JO på grund av klagomålsfrekvensen
eller andra orsaker, t.ex. uppgifter i pressen, fann anledning
att särskilt kontrollera. 1 den mån arbetsbördan gjorde det möjligt borde
också andra inspektioner, regelbundet eller stickprovsvis, företas. Det
framhölls därvid att inspektionerna lämpligen borde inriktas på studier
av särskilt utvalda frågor. Beträffande JO:s åtalsbefogenhet skulle JO —
liksom tidigare — ha rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot
befattningshavare under hans tillsyn som genom brott åsidosatt något
åliggande i sin tjänsteutövning; att personkretsen för hans tillsyn kom att
ändras genom JO-reformen har framgått ovan. På samma sätt som tidigare
skulle åtalsrätten — om här bortses från tryckfrihetsbrott — gälla alla typer
av brott begångna i tjänsteutövningen och således inte endast brott mot
20 kap. BrB. JO:s möjligheter till åtalseftergift begränsades. Med hänsyn
till det sätt på vilket det straffbara ämbetsansvaret bestämts genom
ämbetsansvarsreformen fanns nämligen inte längre något egentligt utrymme
för särskilda bestämmelser om åtalseftergift motsvarande de som
fanns i 12 § i 1967 års JO-instruktion (jfr 2.2). De allmänna bestämmelserna
i 20:7 rättegångsbalken (RB) om åtalseftergift (åtalsunderlåtelse)
skulle vara tillämpliga på JO. JO skulle vidare, liksom tidigare, ha
befogenhet att till disciplinmyndighet anmäla tjänsteman under hans
tillsyn för beslut om disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning.
Befogenheten skulle gälla såväl tjänsteman för vilken författningsreglerat
disciplinansvar förelåg som för övriga, dvs. flertalet kommunaltjänstemän.
JO skulle vidare bl.a. ha befogenhet att föra talan vid domstol
mot disciplinmyndighets beslut enligt statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan.
Detta innebar att JO inte tillerkändes någon
talerätt beträffande det stora flertalet kommunaltjänstemän. (Tidigare
saknade JO möjlighet att överklaga disciplinbeslut men i stället
kunde han, om han ansåg disciplinpåföljd påkallad, väcka åtal mot
tjänstemannen.) Någon ändring i JO:s rätt att i fråga om felaktigheter,
som inte var straffbara, kritisera felande befattningshavare och att uttala
sig om lämpligheten av ett handläggningssätt gjordes ej. Reformen innebar
vidare bl.a. att JO:s ämbetsberättelse, som inte längre skulle avse
kalenderår utan omspänna budgetår (juli—juni), skulle lämnas till riksdagen
senast den 15 oktober varje år.

Vissa av de av 1972 års JO-utredning framlagda förslagen godtogs ej
av riksdagen. Detta gällde bl.a. förslaget om delegation till vissa högre

68 1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m.

JO-tjänstemän av beslutsrätt i avvisnings- och avskrivningsärenden
samt bestämmelserna om s.k. generalklausul (förslagen redovisade i 3.1).
1967 års instruktion ersattes av en ny instruktion för JO, lagen
(1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen. Den nya instruktionen
trädde, som tidigare nämnts, i princip i kraft den I januari
1976. Vissa delar av instruktionen, främst gällande JO-ämbetets nya
organisation, trädde dock i kraft först den 8 maj 1976, dvs. dagen efter
det att val av ombudsmän ägt rum. Därvid valdes till justitieombudsman,
tillika administrativ chef med särskilda befogenheter, justitieombudsmannen
Ulf Lundvik samt till justitieombudsmän, ställföreträdande
justitieombudsmannen hovrättslagmannen Anders Wigelius (omvald
första gången i november 1980 och andra gången i november 1984),
kanslichefen Karl-Erik Uhlin och kammarrättslagmannen Leif Ekberg.
I december 1978 efterträdde hovrättspresidenten Per-Erik Nilsson (omvald
i november 1982) Lundvik som justitieombudsman, tillika administrativ
chef för ombudsmannaexpeditionen. I maj 1979 valdes departementsrådet
Sigvard Holstad (omvald i maj 1983) att efterträda Ekberg
och i november 1980 valdes justitierådet Tor Sverne (omvald i november
1984) att efterträda Uhlin.

Gällande instruktionsbestämmelser återges i början av betänkandet,
vid författningsförslag 2.

3.4 Vissa efter den 1 januari 1976 genomförda
ändringar i disciplinlagstiftningen

Sedan ämbetsansvarsreformen den 1 januari 1976 trätt i kraft har vissa
ändringar skett i straff- och disciplinlagstiftningen. Här skall nämnas
några ändringar i det lagreglerade disciplinsystemet. Från den 1 januari
1977 återfinns bestämmelserna om disciplinansvar, avskedande, avstängning
och talan mot disciplinmyndighets beslut för statliga och vissa
kommunala arbetstagare inte längre i statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan
utan i lagen (1976:600) om offentlig anställning
(LOA); den eljest upphävda statstjänstemannalagen äger dock
fortfarande viss tillämpning på präster (se vidare 7.2). Det särskilt lagreglerade
disciplinansvaret för hälso- och sjukvårdspersonal återfinns
sedan den 1 juli 1980 i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m.fl. (tillsynslagen). Beslutande myndighet enligt tillsynslagen
är en särskild nämnd, hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
(HSAN). Den nämnden äger pröva frågor om disciplinansvar samt vissa
behörighetsfrågor, bl.a. ärenden om återkallelse av legitimation. JO har
rätt att hos HSAN anmäla frågor om disciplinansvar. Däremot har JO
inte möjlighet att påkalla prövning av behörighetsfrågor (se vidare 7.5).
Samtidigt med att tillsynslagen trädde i kraft upphävdes det särskilda
straffrättsliga ansvaret för hälso- och sjukvårdspersonal. Motsvarande
ansvar för veterinärpersonalen liksom det särskilda disciplinansvaret för

1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m. 69

sådan personal har inte undergått någon förändring1. Bestämmelserna
härom finns alltjämt i veterinärinstruktionen (1971:810, omtryckt
1982:1027). Beslutande disciplinmyndighet för veterinärpersonal är enligt
förordningen (1967:425, omtryckt 1978:289) med instruktion för
lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna veterinärväsendets ansvarsnämnd,
som utgör en del av lantbruksstyrelsen. Den nämnden
prövar vidare bl.a. ärenden om återkallelse av legitimation för veterinär.

''Tjänsteansvarskommittén har föreslagit att det särskilda straffansvaret för veterinärer
skall avskaffas (se 7.2).

4 Utvecklingen efter år 1975

4.1 JO :s arbetsuppgifter

JO utövar sin i regeringsformen och JO-instruktionen ålagda tillsynsuppgift
genom i huvudsak följande verksamhet. JO handlägger till en
början inkommande klagomål1. Sedan 1975 års JO-reform genomförts
har tillströmningen av klagomål per verksamhetsår legat mellan omkring
3 000 — 3 700 ärenden. Klagomålshandläggningen, som arbetsmässigt
sett är den klart dominerande arbetsuppgiften för JO, kan sägas
ange ramen för JO:s verksamhet. Det utrymme som kan finnas för andra
uppgifter än klagomålshandläggningen avgörs nämligen av vilka resurser
som åtgår för denna uppgift. De arbetsuppgifter som efter klagomålshandläggningen
tar mest tid i anspråk är JO:s inspektions- och projektverksamhet.
JO:s inspektioner är av olika slag. Man kan här skilja
mellan inspektioner som sker rutinmässigt (rutininspektioner), inspektioner
som företas av någon speciell anledning (inspektioner på förekommen
anledning) och ämnesinriktade inspektioner. Vid en rutininspektion
söker JO med ledning av diarier, genomläsning av akter och
registratur m.m. efter ev. fel. De fel JO finner är ofta av formell natur. En
inspektion på förekommen anledning kan t.ex. vara föranledd av att ett
stort antal klagomål har riktats mot myndigheten eller av någon uppmärksammad
händelse, som påkallar undersökning på platsen. De ämnesinriktade
inspektionerna har släktskap med den s. k. projektverksamhet,
som bedrivits inom JO-ämbetet av i första hand JO Nilsson. Härmed
avses bl. a. systematiska undersökningar av bestämda delar av ett rättsområde,
t. ex. undersökningar av praxis. Sedan materialet sammanställts
och utvärderats har detta redovisats i särskilda beslut tryckta i offset
(projekthäften). Efter 1975 års JO-reform har den tid som nedlagts på
inspektionsverksamheten nedgått något. Merparten av de inspektioner,
som genomförts, synes ha varit av rutinkaraktär. Antalet ärenden, som

''Det har, bl. a. i remissvar över 1975 års betänkande, gjorts gällande att termen
klagomål inte är helt adekvat med hänsyn till att de brev och skrivelser, som
allmänheten inger till JO inte alltid har karaktären av klagomål. Sålunda anmäler
enskild person inte sällan en sak till prövning för JO utan att uttala något missnöje
med den åtgärd eller liknande det är fråga om. Ett annat fall är att besked begärs
av JO om hur en viss rättslig fråga är att bedöma. 1 detta betänkande används
emellertid termen klagomål såsom beteckning på de skrivelser och brev till JO
varigenom ett JO-ärende anmäls.

72 Utvecklingen efter år 1975

upptagits i samband med inspektioner, har under senare år minskat och
vissa år t.o.m. understigit det antal ärenden, som upptagits med anledning
av studium av tidningar m.m. (Angående förklaringar härtill, se
4.3.1.) Under verksamhetsåren 1980/81 — 1983/84 har det genomsnittliga
antalet initiativärenden per verksamhetsår legat på omkring 100.

En betydelsefull uppgift för JO är att ge allmän spridning åt sina
viktigare beslut till myndigheter och befattningshavare. Detta har i första
hand skett genom den årligen utkommande ämbetsberättelsen och särtryck
av ämbetsberättelsen. Därtill kommer bl.a. de ovannämnda, under
löpande år utgivna, projekthäftena.

Vid sidan av sin tillsynsverksamhet bedriver JO vad som kan betecknas
som upplysnings- och rådgivningsverksamhet. Det är här bl.a. fråga
om att besvara förfrågningar från allmänheten — framförda vid personliga
besök, vid telefonsamtal eller genom klagoskrifter — om olika
spörsmål, vilka inte behöver bottna i att frågeställaren anser sig utsatt för
någon felaktig eller olämplig behandling. Här kan vidare nämnas att JO
vid några tillfällen under åren 1977 — 1982 på olika platser anordnat
mottagning för allmänheten, s.k. öppna hus, för att ge människor råd
och hjälp. Avsikten med dessa mottagningar har även varit att sprida
information om JO-ämbetet. Detta har vidare skett genom att JOämbetet
varje år besvarat en mängd brev med förfrågningar och tagit
emot åtskilliga besök. Vidare har ombudsmännen spridit kännedom om
ämbetet vid olika utlandsbesök. Bland de arbetsuppgifter, som JO ytterligare
utför, märks att avge yttranden till riksdag, riksdagsutskott, regering
eller statsråd med anledning av remisser.

4.2 JO:s befogenheter

Med JO:s befogenheter åsyftas i detta betänkande dels de befogenheter,
som tillkommer JO i utredningshänseende, dels JO :s befogenheter enligt
4 § instruktionen (JO:s rätt att göra framställning till riksdagen eller
regeringen om författningsändring eller annan åtgärd) och 6 § första
stycket instruktionen (JO:s rätt till kritiska och/eller vägledande uttalanden),
dels ock JO:s sanktionsbefogenheter. Härtill kommer JO:s befogenhet
att i samband med åtal utföra målsägandens skadeståndstalan
(enligt 22 kap. RB) och JO:s rätt att under vissa omständigheter tillhandagå
klagande med utredning rörande brott i tjänsten som vållat skada,
trots att påföljd för brottet bortfallit och åtal således inte kan väckas (20 §
andra stycket JO-instruktionen).

JO:s utredningsbefogenheter finns angivna i 12 kap. 6 § andra stycket
RF (”Ombudsman får närvara vid domstols eller förvaltningsmyndighets
överläggningar och har tillgång till myndighetens protokoll och
handlingar. Domstol och förvaltningsmyndighet samt tjänsteman hos
staten eller kommun skall tillhandagå ombudsman med de upplysningar
och yttranden han begär. Sådan skyldighet åligger även annan, om han
står under ombudsmans tillsyn. Allmän åklagare skall på begäran biträ -

Utvecklingen efter år 1975 73

da ombudsman.”)- Enligt 21 § andra stycket JO:s instruktion gäller
vidare att ombudsman, när han enligt RF:s föreskrifter begär upplysningar
och yttranden, får förelägga vite samt att han får utdöma försuttet
vite.

JO:s möjlighet att göra framställning till riksdagen eller regeringen om
författningsändring eller annan åtgärd har efter 1975 utnyttjats endast i
begränsad omfattning. Under tiden 1976/77—1983/84 avläts endast
sammanlagt sju framställningar, alla ställda till regeringen. En förklaring
till det ringa antalet framställningar är att JO under senare år, då
han vid avgörande av ett ärende uppmärksammat ett förhållande han
anser bör föranleda lagstiftning eller annan åtgärd, funnit det vara
tillräckligt att översända en kopia av beslutet i ärendet till berört departement
och /eller riksdagsutskott eller, i det fall att saken bedömts vara
av intresse för en sittande statlig utredning, direkt till utredningen i
fråga.

När det gäller JO:s befogenhet enligt 6 § första stycket instruktionen
att göra kritiska och/eller vägledande uttalanden kan nämnas att erinran
eller annan kritik under perioden 1976/77—1983/84 framförts i ca 14%
av avgjorda klago- och initiativärenden.

JO:s sanktionsbefogenheter utgörs i första hand av hans åtalsrätt samt
hans rätt att hos vederbörande myndighet göra anmälan för beslut om
disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning (6 § andra —fjärde styckena
JO:s instruktion). Hit hänförs vidare hans rätt att överklaga brottmålsdomar
i mål vari han väckt åtal och vissa beslut i ärenden om
disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning. JO har i sin tillsynsverksamhet
inte — och har aldrig haft — befogenhet att själv meddela
straffrättsliga eller disciplinära påföljder och har inte heller några sådana
befogenheter som brukar tillkomma en besvärsinstans. Vad JO kan
göra är alltså att hos vederbörande myndighet söka utverka straff, disciplinpåföljd,
avskedande eller avstängning. Både före och efter 1975 års
JO-reform har det årliga antalet ärenden, vari JO beslutat om åtal eller
gjort anmälan för disciplinär åtgärd, legat på en mycket låg nivå (se
vidare 4.6 och 8.6.1).

4.3 Klagomålsprövningen m.m.

4.3.1 Ärendeutvecklingen och statistiska uppgifter

I nedanstående tabell redovisas utvecklingen av samtliga ärenden hos
riksdagens ombudsmän den 1 januari 1969 — den 30 juni 1984. Att
som startår valts år 1969 sammanhänger med att detta är det första hela
kalenderår under vilket den nya organisationen enligt 1967 års JO-reform
var i funktion.

74 Utvecklingen efter år 1975

Tabell I Ärendeutvecklingen hos riksdagens ombudsmän 1969-01-01 — 1984-06-30

Nya

klago-

Nya initiativ-ärenden

Övriga

ärenden

Avgjorda

ärenden

Utg.

balans

ären-

den

Inspek-

tioner

Studium
av tidn.
m.m.

Remisser
och and-ra skri-velser

Adm.

ären-

den1

Summa

nya

ärenden

Totalt

varav

klago-

och

initia-

tiv-

ärenden

1969

2 708

344

49

5

22

3 128

2 948

2 923

757

1970

2 606

415

42

9

18

3 090

2 997

2 970

850

1971

3 149

314

32

4

32

3 531

3 267

3 236

1 114

1972

3 187

294

63

6

27

3 577

3 738

3 707

953

1973

3219

414

31

3

32

3 699

3 693

3 662

959

1974

3 095

539

27

8

42

3711

3 702

3 662

968

1975

3 025

384

26

12

35

3 482

3 655

3 602

795

1.1-30.6.

1976-

1 622

70

8

2

9

1 711

1 821

1 809

697

1976/77

2 933

169

35

5

28

3 170

2 968

2 939

899

1977/78

2 993

116

47

14

3 170

3419

3 408

650

1978/79

3 023

156

9

13

3 201

3 142

3 126

709

1979/80

3211

116

24

10

3 361

3 103

3 090

967

1980/81

3 464

47

40

20

3 571

3 471

3 456

1 067

1981/82

3 399

39

56

22

3 516

3 546

3 522

1 037

1982/83

3 688

89

44

25

3 846

3 763

3 744

1 120

1983/84

3 397

40

61

30

-

3 528

3 343

3315

1 305

Summa

48 719

3 546

594

188

245

53 292

52 576

52 171

14 847

1 Fr.o.m. 1977/78 redovisas inte de administrativa ärendena i den i JO:s ämbetsberättelse intagna statistiken.
: Fr.o.m. den I juli 1976 redovisas JO:s verksamhet budgetårsvis.

Av uppgifterna i tabellen framgår bl.a. följande. Antalet klagomål efter
1975 års JO-reform har ökat. Under perioden 1969—1975 inkom sålunda
till JO i medeltal 2 998 klagoärenden per år mot 3 264 ärenden i
medeltal per år för perioden 1976/77—1983/84. Antalet klagoärenden
har dock inte, som framgår av tabellen, ökat år från år. Den minskning
av antalet klagoärenden, som skedde under det senaste verksamhetsåret
(1983/84), kan enligt uppgift i JO:s ämbetsberättelse 1984/85 till en viss
del förklaras av ändrade registreringsrutiner. Härmed åsyftas följande.
För det fall att en klagande, efter det att JO avgjort ett av klaganden
tidigare anmält klagomål, återkommit till JO utan att anföra något nytt
i sak, har den nya klagoskriften, om den inkommit efter det att tre
månader förflutit från utgången av det verksamhetsår varunder klagoärendet
avgjordes, åsatts ett nytt ärendenummer. Den nya rutinen innebär
att klagoskriften, oavsett när den inkommit, läggs till handlingarna
i det tidigare ärendet utan åsättande av nytt ärendenummer. Enligt
uppgift har nyordningen inneburit ett bortfall under verksamhetsåret
1983/84 av omkring 100 klagoärenden. JO:s på eget initiativ upptagna
ärenden har efter 1975 års JO-reform gått ned kraftigt. Under perioden
1969—1975 var antalet initiativärenden i medeltal 425 per år medan
motsvarande siffra för perioden 1976/77—1983/84 var 136. Minskning -

Utvecklingen efter år 1975 75

en har i första hand gällt de initiativärenden som upptagits i samband
med inspektioner (386 inspektionsinitiativärenden/år i medeltal under
den första perioden mot 97/år under den senare perioden). Härtill finns
åtminstone två förklaringar. Dels har inspektionsverksamheten efter
1975 års JO-reform nedgått något (se härom vidare nedan under 4.4.1),
dels har JO under senare år i ökad utsträckning avgjort frågor och
problem i samband med inspektionerna utan att något särskilt initiativärende
lagts upp. Dessa spörsmål har således behandlats i samband
med de samtal som avslutar en inspektion. Det sammanlagda antalet
klago- och initiativärenden uppgick för perioden 1969— 1975 till 23 963
ärenden, dvs. 3 423 ärenden i medeltal per år, medan motsvarande
siffror för perioden 1976/77—1983/84 var 27 196 ärenden resp. 3 400
ärenden per år. Vad därefter gäller antalet årligen avgjorda klago- och
initiativärenden har årsmedeltalet för den första perioden legat på 3 395
(totalt för hela perioden 23 762 ärenden), medan motsvarande siffror för
perioden 1976/77—1983/84 var 3 325 resp. 26 600. Under perioden
1980/81 — 1983/84 har JO avgjort drygt 3 500 ärenden per år i genomsnitt.
Trots detta har balansen under senare år stigit för att vid utgången
av verksamhetsåret 1983/84 ligga på 1 305 ärenden. Jämför man med
balansen vid 1975 års utgång, 795 ärenden, innebär detta att balansen
ökat med över 64 %. De äldsta av de nyssnämnda 1 305 oavgjorda
ärendena härrörde från år 1980 (10 ärenden), 36 ärenden var från år
1981, 131 från år 1982, 449 från år 1983 samt 679 från år 1984.

Beträffande i Tabell 1 angivna ”Övriga ärenden” gäller bl.a. följande.
Merparten av ärendena i gruppen ”Remisser och andra skrivelser” avser
remisser från olika statsdeparement. Eftersom JO är ett riksdagsorgan
anges i sådana remisser att riksdagens ombudsmän ”bereds tillfälle att
avge yttrande”. Det torde emellertid inte förekomma att JO avstår från
att besvara sådan remissbegäran. En mindre del av remisserna kommer
från riksdagen. — De interna administrativa ärendena hos JO redovisas
inte längre i den officiella — i JO:s ämbetsberättelse intagna — statistiken.
Av uppgifter inhämtade från JO-ämbetet framgår bl.a. följande. De
administrativa ärendena hos JO delas in i A-, B-, C- och D-ärenden.
Dessa ärenden gäller i första hand olika frågor beträffande personalen
hos JO. Under de senaste verksamhetsåren har sammanlagda antalet
ärenden av detta slag uppgått till drygt 300/år. Ca hälften av ärendena
har avgjorts av chefsombudsmannen medan återstående ärenden har
avgjorts av kanslichefen eller chefen för den administrativa enheten. Vid
sidan av dessa ärenden förekommer en rad andra ärenden såsom MBL-,
företagsnämnds-, personalnämnds-, skyddskommitté- och förslagskommittéärenden.
På personal/ekonomisektionen hos administrativa enheten
handläggs ärenden gällande tjänstgöringsuppgifter, reseräkningar,
förskott, räkningar och fakturor, arvodesräkningar m.m.

Härefter övergås till frågan om de genom 1975 års JO-reform beslutade
åtgärderna och framlagda rekommendationerna i syfte att begränsa
JO:s klagomålsprövning (jfr ovan under 3.3) haft någon effekt. Här
åsyftas då i första hand den i 20 § första stycket JO:s instruktion intagna
bestämmelsen (tvåårsregeln), rekommendationen att JO borde underlåta
att uppta klagomål till prövning när ordinarie besvärsmöjligheter

|

76 Utvecklingen efter år 1975

fortfarande står öppna och rekommendationen att i ökad utsträckning
överlämna klagomål till annan myndighet. För att belysa frågan har i
nedanstående tabell redovisats vissa uppgifter avseende JO:s handläggning
av avgjorda klagoärenden under tiden den 1 januari 1969 —den 30
juni 1984.

Tabell 2 Vissa uppgifter rörande JO:s handläggning av klagoärenden 1969-01-01 —
1984-06-30

Avvisade eller
avgjorda
utan särskild
utredning

Överlämnade
enl. 18 §

JO:s

instruktion
(9 § 1967 års
JO-instr.)

Avgjorda

efter

särskild

utredning

Summa

avgjorda

klagoärenden

1969

747

100

1 692

2 539

1970

787

89

1 742

2618

1971

1 137

126

1 630

2 893

1972

1 281

175

1 895

3 351

1973

1 280

142

1 778

3 200

1974

1 163

131

1 819

3 113

1975

1 214

95

1 893

3 202

1.1-30.6.

1976

678

44

879

1 601

1976/77

1 226

54

1 569

2 849

1977/78

1 179

66

1 926

3 171

1978/79

1 105

42

1 782

2 929

1979/80

1 205

37

1 748

2 990

1980/81

1 314

93

1 958

3 365

1981/82

1 293

90

2 044

3 427

1982/83

1 418

74

2 130

3 622

1983/84

1 251

60

1 896

3 207

Summa

18 278

1 418

28 381

48 077

ärenden

När det i tabellen anges att ett ärende avvisats/avgjorts ”utan särskild
utredning” innebär detta att i princip inga utredningsåtgärder vidtagits.
Avgörandet av sådant ärende har således normalt grundats enbart på
den skrift — jämte ev. medföljande handlingar — varigenom ärendet
anmälts. Begreppet ”särskild utredning” inrymmer olika slag av utredningsåtgärder
såsom granskning av en inlånad akt, inhämtande av uppgifter
per telefon, inhämtande av skriftlig utredning genom remissförfarande
eller regelrätta förhör. Av uppgifterna i tabellen framgår att JO
under perioden 1969—1975 årligen i genomsnitt dels avvisat/avgjort
utan särskild utredning ca 36 % av klagoärendena medan motsvarande
siffra under perioden 1976/77— 1983/84 var ca 39 %. I och för sig saknas
uppgift om hur många av dessa ärenden som JO avslutat genom att
tillämpa tvåårsregeln resp. att hänvisa till kvarstående ordinarie besvärsmöjligheter.
Oavsett hur härmed förhåller sig kan dock konstateras att
det genomsnittliga antalet ärenden/år som avvisats/avgjorts utan utredning
efter 1975 års JO-reform endast ökat med några få procentenheter.
När det gäller antalet ärenden, som JO överlämnat till annan myndighet,

Utvecklingen efter år 1975 77

har dessa, tvärtemot ovannämnda rekommendation, minskat. Under
perioden 1969—1975 överlämnade JO årligen i genomsnitt ca 4% av
klagoärendena mot endast ca 2 % under perioden 1976/77—1983/84. I
detta sammanhang skall lämnas några uppgifter om de myndigheter till
vilka JO överlämnat klagomål. Under senare år har den största delen av
överlämnade klagomål gällt klagomål mot taxeringsnämnder. Dessa
klagomål har lämnats över till skattechefen i resp. län. Den överlämnandemöjligheten
öppnades när skattecheferna genom en taxeringsreform,
som började tillämpas år 1979, fick uppgiften att öva tillsyn över taxeringsarbetet
i resp. län. JO har sedan 1981 årligen överlämnat ca 35
ärenden till skattecheferna för utredning och prövning. Samtidigt har JO
begärt redovisning av skattechefernas blivande beslut i saken. Andra
myndigheter som JO varje år överlämnat klagomål till är RÅ eller annan
åklagare samt kriminalvårds- eller socialstyrelsen. Särskild utredning
utfördes genomsnittligen i knappt 60 % av de avgjorda klagoärendena
under perioden 1969—1975 och i knappt 59 % av ärendena under perioden
1976/77—1983/84. Av statistik upprättad inom JO-ämbetet för åren
1981/82, 1982/83 och 1983/84 framgår att remiss då skedde i 28%, 26%
resp. 26 % av antalet avgjorda klagoärenden, att granskning av inlånad
akt förekom i 17%, 19% resp. 19 % av dessa ärenden medan inhämtande
av telefonupplysningar skedde i 14 % av ärendena för ettvart av de tre
verksamhetsåren.

4.3.2 Handläggningen av klagoärenden

I förevarande avsnitt lämnas en redogörelse för hur handläggningen av
en klagomålsskrivelse till JO normalt går till, från det att den kommit in
till dess att beslut i ärendet expedierats och ärendet avslutats.

Inkommande post öppnas varefter nya ärenden fördelas på resp.
ombudsman. Fördelningen görs av en tjänsteman inom den administrativa
enheten. Samtidigt åsätts de nya ärendena ärendemening samt kodnummer
från ett kodningsschema omfattande drygt 30 kodnummer.
Handlingarna går sedan till en tjänsteman hos registratorn som registrerar
de nya ärendena i JO:s dataanläggning. (Ärenderegistrering över
data påbörjades hos JO i april 1977.) Därvid undersöks om klaganden
tidigare har anfört klagomål hos JO; i förekommande fall tas äldre akter
fram ur JO:s arkiv. Handlingarna hålls därefter tillgängliga för pressen,
något som i allmänhet sker dagen efter det att dessa inkommit till JO.
Därefter erhåller registratorn handlingarna. Sedan registratorn lagt upp
akt för de nya ärendena lämnas de normalt till vederbörande byråchef,
som efter genomläsning av handlingarna fördelar ärendena för handläggning
bland föredragandena på sin byrå. Vissa av ärendena handlägger
byråchefen dock själv. Föredraganden i ett ärende läser igenom
klagoskriften och ev. medföljande handlingar. Är det föredragandens
bedömning att de inkomna handlingarna i ett ärende inte behöver kompletteras
utan att saken direkt kan avgöras uppsätter han ett beslut eller
brev i saken, varefter ärendet är klart för föredragning. I många fall är
det dock nödvändigt att göra vissa utredningsåtgärder. Sådana åtgärder

78 Utvecklingen efter år 1975

kan bestå i att ta del av uppgifter i akter som inlånas eller att per telefon
inhämta muntliga upplysningar. Utredningsåtgärder av detta slag har
ibland betecknats som ”liten utredning”. Inhämtade telefonuppgifter
brukar antecknas i en PM som undertecknas av föredraganden och som
ingår bland aktmaterialet. Klaganden brukar inte normalt beredas tillfälle
att yttra sig över ”liten utredning”. I det fall att ett ärende efter
sådan utredning anses kunna avgöras upprättar föredraganden förslag
till avvisnings- eller avskrivningsbeslut, varefter han normalt föredrar
ärendet för ombudsman. JO Wigelius (och någon gång möjligen annan
JO) har emellertid i nu behandlat slag av ärenden tillämpat ett förfarande,
som ibland betecknats som ”faktisk delegation”. Föredragning sker
då inte för ombudsman utan för byråchef, som justerar de förslag till
avgörande som föredraganden satt upp. Därefter skrivs avgörandet ut
och detta undertecknas av föredraganden varefter byråchefen sätter sina
initialer under föredragandens namn. Akten går sedan in till ombudsmannen
för underskrift. Någon föredragning sker alltså inte för denne;
det förekommer dock att vederbörande byråchef helt kort redogör för
saken. I allmänhet har beslutsförslagen godtagits. Det kan nämnas, att
förfaringssättet med ”faktisk delegation” tillämpades redan av JO Lundvik.

Om den bedömningen görs att man av klagoskriften och eventuell
”liten utredning” inte kan avgöra saken utan ytterligare utredning, sänds
ärendet i allmänhet på remiss till den kritiserade myndigheten eller
tjänstemannen och/eller till vederbörande chefsmyndighet. I remisskrivelsen
begärs upplysningar, utredning eller yttrande eller en kombination
av dessa åtgärder. I många fall är det tillfyllest att i remissen hänvisa
till innehållet i klagoskrivelsen. Ibland kan det emellertid vara nödvändigt
att inom JO-ämbetet upprätta en särskild PM, vari uttryckligen
anges den eller de frågor som önskas besvarade genom remissen. Remisstiden
är vanligen en månad. 1 remisser till centrala myndigheter
anges ofta inte någon remisstid. Enligt gällande arbetsordning får remiss
beslutas av ombudsman, kanslichef eller byråchef. I allmänhet torde
JO:s remisser beslutas av byråchef. Remiss till central myndighet brukar
dock ombudsman själv besluta om. I vissa ärenden kan det behövas flera
remisser dels till berörda myndigheter, dels till expertmyndigheter. Klaganden
i ett ärende och befattningshavare, som i ärendet kan bli föremål
för kritik eller annan åtgärd, brukar innan ett ärende avgörs alltid
tillställas utredningsmaterialet för yttrande. När det gäller remisser från
JO är i allmänhet förfarandet hos den myndighet som skall avge remissen
skriftligt. Ibland kan det emellertid vara aktuellt för remissorganet
att hålla muntligt förhör, något som normalt sker om JO i remisskrivelsen
begärt ”utredning”. Det förekommer också att JO:s egna tjänstemän
håller förhör, något som sker antingen per telefon, vid personligt sammanträffande
på vederbörande tjänstemans arbetsplats eller i JOämbetets
lokaler. Ärenden vari annan utredning än ”liten utredning”
utförts föredras regelmässigt för ombudsman.

JO:s ärenden avslutas genom ett särskilt uppsatt beslut eller genom ett
till klaganden/anmälaren ställt personligt brev. (Under 4.7 redogörs
vidare för JO:s beslut.) Arbetet med att infordra akter, skriva ut remisser,

Utvecklingen efter är 1975 79

kommunicera inkommande skrifter och expediera beslut m.m. sker på
resp. ombudsmans avdelningskansli; alla inkommande handlingar till
JO-ämbetet går dock först över registratorsexpeditionen. Efter det att ett
beslut har expedierats från ett avdelningskansli överlämnas akten med
däri hörande handlingar till registratorsexpeditionen. Sedan uppgift om
dag för avgörandet inmatats i JO:s data, gås handlingarna i akten igenom
på registratorsexpeditionen och återställs inlånade handlingar.
Därmed är ärendehandläggningen avslutad.

4.4 Inspektions- och projektverksamheten

4.4.1 Inriktningen av JO:s inspektions- och
projektverksamhet. Statistik.

Under början av 1970-talet inspekterade var och en av de tre ombudsmännen
i medeltal ca 30 dagar per år. Därtill kom ett mindre antal
inspektionsdagar utförda av ombudsmans ställföreträdare. I viss utsträckning
överlämnade ombudsmännen därutöver åt tjänstemän att
verkställa inspektioner på ombudsmans vägnar. Sedan 1975 års JOreform
genomförts har inspektionsverksamheten totalt sett nedgått något.
Under verksamhetsåret 1976/77 inspekterade ombudsmännen under
sammanlagt drygt 60 dagar. Under de därpå följande två verksamhetsåren
ökade inspektionsverksamheten något. Under femårsperioden
den 1 juli 1979—30 juni 1984 har JO inspekterat i den i Tabell 1 angivna
omfattningen.

Tabell 1 Antalet inspektionsdagar1

Period

JO

Nilsson

JO

Wigelius

JO

Uhlin

(t.o.m.

1980-

11-19)

JO

Holstad

JO

Sverne

(fr.o.m.

1980-

11-20)

Summa

inspektionsdagar

1979/80

13

20

23

18

= 74

1980/81

32

11

3

11

6

= 63

1981/82

41

30

15

19

= 105

1982/83

8

13

17

14

= 52

1983/84

15

26

18

31

= 90

''I tabellen redovisas det totala antalet dagar som nedlagts på inspektionsverksamheten.
Häri ingår således även vissa, sannolikt inte särskilt många, inspektionsdagar,
varunder endast JO-tjänstemän — men inte ombudsman själv — deltagit.

Antalet inspekterade myndigheter per år har nedgått väsentligt. Under
åren 1970—1975 inspekterade JO i genomsnitt 120 myndigheter/år,
medan motsvarande siffra för perioden 1976/77—1983/84 var ca 56.
Den klart övervägande delen av inspektionerna under den förra perioden
gällde statliga myndigheter. Fördelningen av utförda inspektioner
på statliga, landstingskommunala och primärkommunala myndigheter
under perioden 1976/77— 1983/84 framgår av nedanstående tabell.

80 Utvecklingen efter år 1975

Tabell 2 Inspekterade myndigheter

Period

Statliga1

Landstings-

kommunala

Primär-

kommunala

Summa

1976/77

41

5

5

51

1977/78

47

1

9

57

1978/79

32

5

3

40

1979/80

46

1

9

56

1980/81

50

4

5

59

1981/82

53

4

12

69

1982/83

34

3

15

52

1983/84

45

4

18

67

''Inspekterade försäkringskassor har redovisats som statliga myndigheter.

Inspektioner företagna på förekommen anledning synes inte på något av
ombudsmännens tillsynsområden ha varit särskilt vanliga. På JO
Wigelius’ och JO Holstads områden har rutininspektioner dominerat.
De fel som uppmärksammas vid rutininspektioner synes mestadels utgöras
av brister i själva handläggningsrutinerna. JO Svernes inspektioner
inom socialtjänstområdet har under senare år till stor del varit
ämnesinriktade. Vid dessa inspektioner har bl.a. beaktats om de nya
sociallagarna tillämpats på ett för landet enhetligt sätt. Vid sidan av de
ämnesinriktade inspektionerna har JO Sverne genomfört undersökningar
av vissa särskilt utvalda frågor. En av dessa undersökningar gällde
handläggningstiden vid utförande av vårdnadsutredningar (se JO:s ämbetsberättelse
1982/83 s. 189 ffj- En annan fråga gällde granskning av
vissa beslut om omedelbart omhändertagande av barn enligt 6 § lagen
med särskilda bestämmelser om vård av unga (se JO:s ämbetsberättelse
1984/85 s. 178 ffj. I dessa fall har JO Sverne, efter det att material
insamlats och ställts samman, utvärderat detta, varefter resp. undersökning
avslutats genom ett särskilt beslut vari hans slutsatser redovisats och
förslag till åtgärder framförts. JO Nilsson har under senare år utfört
ganska få rutininspektioner och i stället ägnat sig åt ämnesinriktade
inspektioner/projekt. I 1983/84 års ämbetsberättelse (s. 15) lämnas följande
redogörelse härför:

Under senare år har i JO:s arbete på området för tillsyn av skatteoch
kronofogdemyndigheterna liksom av de allmänna förvaltningsdomstolarnas
arbete med skattemål de traditionella verksamhetsformerna
kompletterats med systematiska undersökningar
av bestämda delar av en myndighets ansvarsområde — s.k.
projekt — vilka redovisats som särskilda beslut under den gemensamma
titeln ”JO om ...”. Projekten har initierats av enskilda
anmälningar, gjorda iakttagelser eller av önskemålet att få en bild
av hur en viss lagstiftning fungerar främst mot bakgrund av de
övergripande kraven på enhetlighet och effektivitet i tillämpningen.
Som ett viktigt och naturligt led i detta arbete ingår besök hos
myndigheter där intresset koncentreras till just den eller de aktuella
frågorna. Vidare förekommer i dessa sammanhang mera
formlösa besök hos myndigheter m.m.

Närmare uppgifter om de häften, tryckta i offset, vari JO Nilsson redovisat
sina projekt, lämnas i avsnitt 4.7.

Utvecklingen efter år 1975 81

JO och JK har i allmänhet hållit sig underrättade om varandras
inspektionsplaner och därför synes man ha kunnat undvika att en myndighet
under kort tidrymd blivit föremål för dubbla inspektioner.

4.4.2 Särskilt om rutininspektionernas genomförande

Redogörelsen i detta avsnitt tar i första hand sikte på JO:s rutininspektioner.

JO:s inspektioner brukar i allt väsentligt genomföras med biträde av
JO:s egen personal. Någon gång förekommer det dock att tjänstemän
hos andra myndigheter anlitas. Inspektionerna föregås av visst förberedande
arbete, såsom studium av instruktioner, arbetsordningar m.m.,
planläggning av vilka frågor som vid inspektionerna skall ägnas särskild
uppmärksamhet osv. Tidigare kunde det förekomma att JO oanmäld
inspekterade en myndighet. Numera torde dock JO alltid i förväg upplysa
om en förestående inspektion. Under senare år synes det endast
mera sällan ha förekommit att en inspektion utförts utan att vederbörande
ombudsman själv deltagit. I allmänhet inleds en inspektion med att
ombudsmannen vid samtal med den inspekterade myndighetens chef får
en orientering om myndighetens verksamhet. Därefter följer ofta en
rundvandring på myndigheten. JO:s tjänstemän granskar sedan stickprovsvis
beslut och domar, protokoll, dagboksblad m.fl. handlingar.
Ibland begärs vissa speciella akter fram, t.ex. akterna i de äldsta oavgjorda
ärendena eller målen. Ombudsmännen själva torde inte under senare
år ha deltagit i själva granskningen, vilken — beroende på myndighetens
storlek — kan pågå från några timmar till flera dagar. Inspektionen
avslutas därefter genom att ombudsmannen och hans föredragande
sammanträffar med myndighetens chef och ev. andra befattningshavare.
Härvid redovisar föredragandena de iakttagelser de under granskningen
gjort. Sedan berörd befattningshavare fått yttra sig, förklarar ombudsmannen
hur han ser på saken varvid han kan framföra ev. kritik. Är det
fråga om allvarligare fel eller ärenden, som behöver utredas närmare,
brukar ett särskilt initiativinspektionsärende läggas upp. I sådant ärende
sker därefter remiss på vanligt sätt. Under senare år har tendensen varit
att JO i större utsträckning än tidigare vid det avslutande samtalet avgör
olika frågor genom påpekanden och smärre anmärkningar (jfr ovan
under 4.3.1). De vid inspektionerna förda protokollen redovisar inte alla
de frågor som behandlats vid den genomgång, som avslutar en inspektion.
Det är vanligt att befattningshavare vid den inspekterade myndigheten
under inspektionsavslutningen tar upp olika problem och inhämtar
JO:s syn på dessa.

4.5 Upplysnings- och rådgivningsverksamheten
m. m.

Sorn tidigare framgått (4.3.1) avvisas/avgörs en stor del av JO:s klagoärenden
utan särskild utredning eller efter endast ”liten utredning”. I

6—Jo-ämbetet

82 Utvecklingen efter år 1975

dessa ärenden har JO alltså inte funnit anledning till kritik eller vägledande
uttalanden. För tillsynsverksamhetens utövande såsom den är
beskriven i RF och JO:s instruktion fordras inte någon närmare motivering
i dessa slag av ärenden. Detta oaktat har JO under lång tid i regel
motiverat sina ifrågavarande beslut, inte sällan ganska utförligt. Det
förekommer att anmälan bottnar i ett missförstånd om myndighets/
befattningshavares åtgärder, vilka kanske varit helt korrekta. 1 sådant
fall brukar JO ofta försöka rätta till missförståndet genom att närmare
redovisa handläggningsgången och förklara åtgärdernas innebörd. Vissa
skrivelser till JO innehåller över huvud taget inte någon kritik av myndighet/befattningshavare
utan innebär kanske endast allmänna förfrågningar
av rättshjälpskaraktär el. likn. Sådana skrivelser föranleder
ibland ingen annan åtgärd från JO:s sida än en underrättelse till sökanden
att det inte ingår i JO:s uppgift att besvara sådana frågor eller att
lämna råd och anvisningar till enskilda. I många fall lämnar dock JO
som en ren serviceåtgärd vissa upplysningar. Det kan naturligtvis även
i de ärenden som JO låter utreda förekomma förfrågningar m.m. vilka
JO behandlar på enahanda sätt. Förfrågningar som gäller JO-ämbetet
registreras inte som klagoärenden utan ingår bland JO:s administrativa
ärenden (s.k. C-ärenden, jfr ovan 4.3.1).

I JO:s verksamhet ingår också att ta emot telefonsamtal och besök från
enskilda. Varje dag framförs till JO per telefon en rad klagomål och
förfrågningar. Det kan här inskjutas att JO bara i undantagsfall går med
på att ett JO-ärende tas upp på grund av muntligt klagomål. Många av
telefonsamtalen är — liksom många av anmälningarna i de ärenden som
avvisas/avgörs utan särskild utredning — föranledda av att den uppringande
missförstått myndighets/befattningshavares åtgärder. JO:s
uppgift blir alltså i dessa fall att försöka förklara för den uppringande
vad som förekommit. Inte sällan ställs frågor av rättshjälpsliknande slag.
Ombudsmännen själva torde i ganska ringa omfattning ta emot besök
och telefonsamtal utan dessa uppgifter utförs i första hand av JO:s
föredragande.

En annan sida av upplysningsverksamheten är att — vid sidan om den
information som ges genom JO:s beslut och ämbetsberättelser — förbättra
kunskapen om JO-ämbetets arbetsuppgifter och arbetsmetoder. Under
senare år har JO vidtagit olika åtgärder i detta syfte. I det följande
skall lämnas vissa uppgifter om några av dessa åtgärder.

I 1975 års betänkande föreslogs att JO-ämbetet skulle låta utarbeta en
informationsbroschyr som gavs stor spridning och som sedan kunde
finnas tillgänglig t.ex. för undervisningsändamål eller för att tillställas
klagande som visat sig ha missuppfattat ämbetets uppgifter. Under hösten
1977 utgav JO-ämbetet en illustrerad, tryckt broschyr om JO. Broschyren
har därefter omarbetats vid två tillfällen; år 1980 utkom en
andra upplaga och år 1984 en tredje upplaga. 1 broschyren lämnas
information om JO:s verksamhet, om hur det går till att klaga hos JO osv.
Den senaste upplagan har tryckts i 20 000 ex. Informationsmaterial
beträffande JO-ämbetet Finns också på olika utländska språk.

I syfte att sprida ökad kännedom om JO-ämbetet bland invandrare
anordnades under hösten 1977 och våren 1978 tre olika möten med

Utvecklingen efter år 1975 83

invandrare och representanter för invandrarföreningar. Vid dessa tillfällen
höll JO Lundvik föredrag om JO-institutionen. I samband med två
av mötena — i Västerås och Kalmar — fick de som så önskade tala i
enrum med JO eller någon av hans medföljande föredragande. Tolkar på
olika språk fanns att tillgå. I Västerås mottogs 37 besök av invandrare
och 15 klagoskrifter (författade med JO:s eller föredragandenas hjälp)
lämnades in. I Kalmar talade 16 invandrare med JO eller någon av
föredragandena; en klagoskrift framlämnades vid det tillfället.

I samband med inspektioner i Jönköping i september 1980 och i
Göteborg (Angered) i januari 1981 anordnade JO Nilsson med medarbetare
s.k. öppna hus. Genom annonser, affischer och lokalradion hade
allmänheten informerats om JO-besöket. I ämbetsberättelsen för det
aktuella verksamhetsåret angavs syftet ha varit att nå fram till människor
som det fanns anledning tro inte skulle komma att skriva till JO och som
därför inte fick den hjälp eller de råd de behövde.

I april 1982 hade JO Nilsson och JO Holstad jämte medarbetare
mottagning för allmänheten i Karlstad. Mottagningen hade förberetts
med att de, som ville träffa JO, några veckor i förväg fått tala med en
handläggare hos JO och berätta något om vad saken gällde. Handläggaren
gjorde anteckningar om saken och gav den enskilde besked om tid
och plats för mottagningen. I det fall att saken inte omfattades av JO:s
tillsyn lämnade handläggaren besked om detta och ett onödigt besök
kunde på det viset undvikas.

Därefter har inte några öppna hus förekommit. I detta sammanhang
kan nämnas att JO vid inspektioner av fångvårdsanstalter, psykiatriska
sjukhus och liknande institutioner brukar bereda de intagna möjlighet
att samtala med vederbörande ombudsman.

För att ge pressen ökad information om JO-ämbetet och de förutsättningar
under vilka JO arbetar anordnades i mars 1981 på JO-ämbetet en
”journalistdag” för ett antal av journalistförbundet utvalda journalister.
I sammankomsten deltog från ämbetets sida de fyra ombudsmännen
jämte några av deras medarbetare. Efter information om JO-ämbetets
uppgifter, organisation m.m. genomgicks och diskuterades ett antal särskilt
utvalda — just avgjorda — ärenden. Verksamheten med journalistdagar
har därefter fortsatt.

JO-ämbetet tar årligen emot åtskilliga besökande, som önskar och
erhåller information om JO:s verksamhet. Många av dem har varit från
utlandet, där intresset för den svenska JO-institutionen är mycket stort.
Ombudsmännen har vidare vid ett flertal utlandsbesök spridit kännedom
om ämbetet.

4.6 JO :s sanktionsåtgärder; kritiska uttalanden
m.m.

I nedanstående tabell anges JO:s ingripanden i avgjorda klagomåls- och
initiativärenden under tiden den 1 januari 1969— den 30 juni 1984.

84 Utvecklingen efter år 1975

Tabell 1 JO:s ingripanden 1969-01-01 — 1984-06-30 (Siffrorna avser, där annat ej
angivits, antal ärenden)

Avgjorda

utan

kritik

Erinran

eller

annan

kritik

Åtal

Disciplin-

anmälan

Övriga1

Summa

avgjorda

ärenden

1969

1 527

535

7-

2

854

2 923

1970

1 433

652

1

2

882

2 970

1971

1 355

611

1

2

1 267

3 236

1972

1 613

628

5

1

1 460

3 707

1973

1 673

551

6

3

1 429

3 662

1974

1 735

621

6

1

1 299

3 662

1975

1.1-30.6.

1 645

639

3

1 315

3 602

1976

742

337

2

728

1 809

1976/77

1 321

335

1

1

1 281

2 939

1977/78

1 675

485

3

1 245

3 408

1978/79

1 508

468

1

2

1 147

3 126

1979/80

1 424

417

3

3

1 243

3 090

1980/81

1 548

495

1''

1 408

3 456

1981/82

1 647

484

3

24

1 385

3 522

1982/83

1 719

519

85

2

1 492

3 744

1983/84

1 534

465

2

1

1 313

3315

Summa

24 099

8 242

50

25

19 748

52 171

1 Under denna rubrik har inräknats dels ärenden som avvisats eller avgjorts utan
särskild utredning, dels ärenden som överlämnats till annan myndighet för utredning
och prövning, dels ock ärenden som föranlett framställning till regeringen
(tidigare Kungl Maj:t) eller riksdagen.

''Under år 1969 meddelades 7 åtalsbeslut och gjordes 2 disciplinanmälningar. 1
den i 1970 års ämbetsberättelse intagna statistiken redovisas dock endast sammanlagt
7 åtals-och disciplinärenden. I summan 2 923 har endast 7 ärenden
medräknats.

''Siffran avser 5 klagomål rörande samma person, mot vilken riktades ett åtalsbeslut.
1 summan 3 456 har dock samtliga 5 klagomål medräknats.

''Siffran avser 3 ärenden, vilka avslutats genom disciplinanmälan mot två befattningshavare.
I summan 3 522 ingår dock alla 3 ärendena.

''Några av åtalsbesluten grundade sig på flera klagomål. 1 summan 3 744 har
samtliga till grund för åtalsbesluten förekommande klagomål, 12, medräknats.

Av uppgifterna i tabellen framgår bl.a. följande. Under åren 1969—1975
var antalet åtal från JO:s sida i genomsnitt fyra om året. Därefter har JO
fram t.o.m. verksamhetsåret 1983/84 meddelat sammanlagt 21 åtalsbeslut,
dvs. i genomsnitt 2 — 3 om året. Av åtalsbesluten gällde 11 brott
enligt 20 kap. BrB och 5 brott av krigsman enligt 21 kap. samma balk. Det
bör i detta sammanhang påpekas att JO efter 1975 knappast torde ha
meddelat beslut om åtalseftergift (åtalsunderlåtelse). Situationen dessförinnan
var självfallet helt annorlunda med hänsyn till ämbetsansvarets
dåvarande utformning och bestämmelsen i 12 § i 1967 års JO-instruktion
om åtalseftergift (jfr 3.3).

Under åren 1969—1975 uppgick antalet disciplinanmälningar till i
genomsnitt 1 —2 om året. Detsamma var fallet under tiden den 1 januari
1976 —den 30 juni 1984 då JO gjorde totalt 14 disciplinanmälningar.
Fem av anmälningarna har gått till statens ansvarsnämnd, tre till veder -

Utvecklingen efter år 1975 85

börande bestraffningsberättigade militära befattningshavare och tre till
medicinalväsendets ansvarsnämnd eller HSAN. Återstående tre anmälningar
har gått till arbetarskyddsstyrelsen, länsstyrelsen i Malmöhus län
och polisstyrelsen vid polismyndigheten i Stockholms polisdistrikt. I 12
av fallen har disciplinpåföljd utdömts. Endast två av ärendena har fullföljts.
Det ena fallet gällde ett beslut om varning meddelat av arbetarskyddsstyrelsen.
Talan mot beslutet fördes hos arbetsdomstolen av vederbörande
befattningshavares organisation. Arbetsdomstolen avslog
talan. I det andra fallet förde JO talan hos arbetsdomstolen mot ett av
ovannämnda polisstyrelse meddelat beslut att inte ålägga två polisassistenter
någon disciplinär påföljd. Arbetsdomstolen gjorde inte ändring i
beslutet.

Under åren 1969—1975 utdelade JO erinran eller annan kritik i genomsnittligen
605 ärenden om året medan motsvarande siffra var drygt
470 ärenden för perioden den 1 januari 1976—den 30 juni 1984. Antalet
avgjorda klago- och initiativärenden låg under den förra perioden på i
genomsnitt 3 395 ärenden om året, medan motsvarande siffra för den
senare perioden var 3 342. Detta innebär att erinran eller annan kritik
meddelats under den förra perioden i knappt 18% av de avgjorda
ärendena och under den senare perioden i ca 14%.

JO:s befogenhet att som särskild åklagare väcka åtal gäller, som
tidigare nämnts, person som står under hans tillsyn och som genom brott
åsidosatt något åliggande i sin befattning.

Handläggningen av de JO-ärenden, som gått till åtal, har i allmänhet
tillgått på följande sätt. Ärendena har normalt anmälts genom klagomål;
endast tre av ärendena under tiden den 1 januari 1976 —den 30 juni 1984
har upptagits på JO:s initiativ. Utredningen i ärendena har mestadels
utförts genom att JO efter en inledande undersökning har uppdragit åt
åklagare att föranstalta om förundersökning. Sedan vederbörande åklagare
redovisat den förundersökning som verkställts har JO beslutat om
åtal, varefter han uppdragit åt allmän åklagare att utföra åtalet i enlighet
med av JO bestämd gärningsbeskrivning. Handläggningen har dock inte
i alla fall följt detta mönster utan det har bl.a. förekommit att utredningar
skett enbart genom JO:s personal samt att JO delegerat åt byråchef att
utföra beslutat åtal. Inom JO-ämbetet har rått viss tveksamhet om JO vid
utredning av ett åtalsärende är bunden av rättegångsbalkens och i andra
författningar intagna bestämmelser om förundersökning. En ambition
har dock varit att, i varje fall analogiskt, tillämpa bl.a. vissa centrala
bestämmelser i rättegångsbalken tillkomna i den misstänktes intresse.

4.7 JO:s beslut; JO:s ämbetsberättelse

Sorn nämnts ovan under 4.3.2 avslutas JO:s ärenden antingen genom ett
särskilt uppsatt beslut eller genom ett till klaganden/anmälaren ställt
personligt brev. Sistnämnda form är vanligt förekommande i de ärenden
som avvisas/avgörs utan att utredning företagits eller efter endast ”liten
utredning”. Beslut i JO-ärende, vari yttrande inhämtats eller utredning
på annat sätt gjorts, expedieras — förutom till klaganden/anmälaren —

86 Utvecklingen efter år 1975

till vederbörande myndighet/befattningshavare och ibland också till
annan myndighet, t.ex. vederbörande centrala myndighet. Mynnar JObeslut
ut i framställning till riksdagen eller regeringen eller skall det
lämnas över för kännedom till en sittande utredning, viss myndighet el.
likn. expedieras självfallet beslutet dit. Vissa myndigheter har en stående
beställning på viktiga JO-beslut, t.ex. riksskatteverket i exekutionsrättsliga
ärenden. Beträffande JO:s inspektionsprotokoll gäller att dessa i
första hand expedieras till den myndighet som inspekterats samt i förekommande
fall till överordnad tillsynsmyndighet.

Härefter övergås till redogörelse för olika vägar att ge mera allmän
spridning åt JO:s beslut. Om JO anser att ett beslut i anslutning till
beslutstillfället bör få publicitet förekommer det att ett pressmeddelande
görs, vari beslutets innehåll refereras i koncentrerad form. Pressmeddelandet
och beslutet skickas till/hämtas av de tidningar som har anmält
resp. kan förväntas vara intresserade av beslutet. JO har vidare utnyttjat
möjligheten att genom olika fack- och verkstidningar få viss spridning
av viktigare JO-beslut. Bland de tidningar som därvid kommit i fråga
kan nämnas riksskatteverkets publikation ("Rättsinformation serie C”),
Domstolsverket informerar, Aktuellt från K.VS, Socialstyrelsens meddelandeblad,
planverkets publikationer, Läkartidningen, tidskriften Socialförfattningar,
Kommun-Aktuellt och RÅ-nytt. Någon enstaka gång
har ett beslut som väntats tilldra sig stor uppmärksamhet getts ut i tryckt
form i anslutning till beslutsfattandet, t.ex. JO:s beslut år 1978 i den s.k.
"Affären Ingmar Bergman”. Under senare år har publicering under
löpande verksamhetsår skett av vissa beslut av JO Nilsson genom utgivande
av häften, tryckta i offset. Under åren 1980— 1984 utgavs följande
åtta häften på skatte- och exekutionsväsendets områden:

1. Taxering i dataåldern — synpunkter för kommande år m.m.

2. Enskilda mål före allmänna? — synpunkter på hur arbetstyngda
kronofogdemyndigheter kan prioritera

3. JO om skattemyndigheterna — taxeringskontroll m.m. (1982:S1)

4. JO om skattemyndigheterna — taxeringsnämnderna (1982:S2)

5. JO om felaktiga skattekrav — synpunkter på några viktiga ADBrutiner
i skatteuppbörd och indrivningsverksamhet (1982:S3)

6. JO om fastighetstaxering — synpunkter för kommande år (1983 :S 1)

7. JO om kronofogdemyndigheterna och konkurstillsynen — några
iakttagelser och förslag (1983: E1)

8. JO om moderna efterforskningsmetoder i skatte- och kronofogdemyndigheternas
verksamhet — en undersökning av laglighet och
lämplighet (1984:1).

Häftena har tryckts i upplagor, som varierat mellan 800 och 10 000 ex.

Efter respektive verksamhetsårs utgång har i enlighet med föreskriften
i 11 § JO:s instruktion publicering av JO:s viktigare beslut skett i den
tryckta ämbetsberättelsen. För att få till stånd en snabbare spridning
utkom JO-ämbetet i februari 1977 med en korrekturupplaga av ämbetsberättelsen,
innehållande under andra halvåret 1976 meddelade beslut
som bedömdes vara av mera allmänt intresse. I den hösten 1977 tryckta
ämbetsberättelsen intogs därefter texten i ifrågavarande beslut i oför -

Utvecklingen efter år 1975 87

ändrat skick. Verksamheten med korrekturupplaga fortsatte därefter
under ytterligare tre år — sista gången var februari 1980 — men har
därefter inte förekommit.

Ämbetsberättelsen (framställd i boktryck) består av tre huvudavdelningar,
nämligen en skrivelse till riksdagen innehållande uppgifter om
organisationen och verksamheten m.m., ett antal av respektive ombudsman
utvalda beslut i klago- och initiativärenden, vilka återgetts antingen
i sin helhet (referat) eller i form av en koncentrerad redogörelse för
beslutet med tyngdpunkten på ombudsmannens bedömning (notiser)
samt vissa bilagor, däribland ett sakregister och en sammanfattning på
engelska. Ämbetsberättelsen innehåller stundom också särskilda för berättelsen
skrivna artiklar angående vissa speciella frågor, t.ex. om JO:s
tillsynskompetens. Innehållet i de särskilda häften, som utgivits av JO
Nilsson på skatte- och exekutionsväsendets områden, har i allmänhet
helt eller delvis intagits (i offsettryck) i ämbetsberättelserna. Dessa har
således under de senaste åren delvis framställts i boktryck, delvis i offset.
Ämbetsberättelsen, som dessa år uppgått till omkring 480 sidor, ingår i
riksdagstrycket och tryckningen av den belastar inte JO:s budget. 1984/
85 års ämbetsberättelse trycktes i en upplaga av 6 000 ex. till en kostnad
av 194 610 kr. Del av upplagan gick direkt från Norstedts tryckeri till
vissa större avnämare, t.ex. domstolsverket och länsstyrelserna. JOämbetet
svarade självt för viss distribution. Ca hälften av upplagan gick
från tryckeriet till riksdagens tryckeriexpedition för utdelning till riksdagens
ledamöter, riksdagens organ samt utsändning till olika myndigheter
enligt en utsändningslista. Viss del av upplagan behölls för försäljning
till allmänheten. Priset för 1984/85 års ämbetsberättelse var 70 kr.
Under år 1984 utgavs vidare särtryck av ämbetsberättelsen beträffande
kriminalvårdsområdet (300 ex.) och vårdområdet (socialtjänst, hälsooch
sjukvård m.m.; 3 500 ex). Vidare utgavs särtryck av dels vissa i
ämbetsberättelsen intagna beslut på förmynderskapslagstiftningens område
(500 ex.), dels sammanfattningen på engelska (700 ex.). Tryckningskostnaderna
för särtrycken uppgick till sammanlagt 30 591 kr.

4.8 KU:s granskning av JO:s verksamhet;
JO-delegationen

Beträffande KU :s årliga granskning av ombudsmännens verksamhet (jfr
2.3) gäller bl.a. följande. Ombudsmännen avger i början av varje riksmöte
— enligt 11 § JO :s instruktion senast den 15 oktober—till riksdagen
en berättelse över verksamheten under tiden den 1 juli föregående år—
den 30 juni granskningsåret. Ämbetsberättelsen delas ut till alla riksdagsmän.
I samband med att ämbetsberättelsen föreligger företräder ombudsmännen
personligen inför KU och därvid lämnas de kompletterande
uppgifter som de själva eller utskottet anser behövliga. Vid sin granskning
har utskottet tillgång till alla avgöranden av ombudsmännen under
granskningsperioden (jfr 25 § JO:s instruktion). Utskottskansliet bistår
utskottet med granskning och genomgång av ombudsmännens akter,
föredragning av enskilda ärenden m.m. KU redovisar sin granskning i

88 Utvecklingen efter år 1975

ett betänkande. I detta betänkande behandlas också de motionsyrkanden,
som väckts med anledning av ämbetsberättelsen och som gäller
frågor som har samband med KU:s granskningsuppgift. Sedan 1958 har
det granskande utskottet — år 1971 övertog KU granskningsuppgiften
från första lagutskottet — inte gjort några särskilda uttalanden om ombudsmännens
ämbetsutövning. Tidigare kunde det visserligen någon
gång förekomma att utskottet uttalade kritik mot JO:s handläggning av
särskilda ärenden liksom för övrigt också att utskottet instämde i vissa
av JO gjorda uttalanden eller påpekanden. Såväl före som efter år 1958
har emellertid de till riksdagen avgivna betänkandena utmynnat i att
någon anledning till anmärkning inte förekommit. Sedan år 1977 har
KU i stället angivit att granskningen ej gett anledning till något särskilt
uttalande från utskottets sida.

Första gången som en motion väcktes med anledning av JO:s
ämbetsberättelse torde ha varit hösten 1977(motion 1977/78:17av
Lars Werner m.fl. med anledning av JO:s ämbetsberättelse 1977/
78). I motionen yrkades att riksdagen lade ämbetsberättelsen till
handlingarna med gillande av vissa uttalanden i motionen rörande
dels JO:s handläggning av vissa särskilda angivna enskilda
ärenden, dels JO:s verksamhet i allmänhet. I sistnämnda del klagades
över att JO-ämbetet inte gjorde någon systematisk uppföljning
av lagars, speciellt nya lagars, tillämpning. Enligt motionärerna
hade riksdagen ett stort behov av sådan systematisk återinformation
rörande tillämpningen av och genomslagskraften i de
egna besluten. Vidare anfördes i motionen bl.a. att JO i alltför
många fall underlåtit att vidtaga möjliga korrigeringsåtgärder och
att omöjligheten att få ett felaktigt beslut korrigerat och avsaknaden
av vägar att få felaktigheter prövade i allmän domstol utgjorde
en brist i rättssäkerheten. Därefter har väckts ytterligare fyra
motioner — samtliga av Lars Werner m.fl. — med anledning av
JO:s ämbetsberättelse (motion 1978/79:25 med anledning av JO:s
ämbetsberättelse 1978/79, motion 1979/80:89 med anledning av
JO:s ämbetsberättelse 1979/80, motion 1982/83:29 med anledning
av JO:s ämbetsberättelse 1982/83 samt motion 1984/85:50
med anledning av JO:s ämbetsberättelse 1984/85). I motionerna
har vissa angivna enskilda JO-avgöranden kritiserats. Det har i de
två första motionerna yrkats att riksdagen skall besluta lägga JO:s
ämbetsberättelse till handlingarna med gillande av de uttalanden
som framförts i resp. motion1.1 de båda efterföljande motionerna
har yrkats, i motion 1982/83:29 att riksdagen skall beakta vad som
anförts i motionen och i motion 1984/85:50 att riksdagen skall
uttala sig i enlighet med vad som anförts i motionen. KU har
avstyrkt samtliga motionsyrkanden. Riksdagen har därefter avslagit
yrkandena.

Med anledning av sin granskningsbefogenhet har KU fortlöpande fått
motta skrivelser från allmänheten i vilka enskilda personer uttalat missnöje
över beslut i JO-ärenden som de anmält m.m. Antalet skrivelser av
aktuellt slag uppgick 1.1—30.6. 1976 till 39, 1976/77 till 54, 1977/78 till
41, 1978/79 till 37, 1979/80 till 25, 1980/81 till 25, 1981/82 till 28,
1982/83 till 16 och 1983/84 till 37.

JO-delegationen har — efter 1975 års JO-reform — vid sidan av de

''I motion 1978/79:25 har framställts ytterligare ett yrkande, som dock i detta
sammanhang är utan intresse.

Utvecklingen efter år 1975 89

sammanträden, som avsett beredning av val av ombudsman, sammanträtt
på begäran av ombudsman en å två gånger per år för samråd
gällande i första hand budgetfrågor och ändringar i JO:s arbetsordning.
Det har förekommit att ombudsmännen vid sådant sammanträde på
frågor ifrån JO-delegationens ledamöter redogjort för ombudsmännens
praxis i olika hänseenden gällande JO:s ärendehandläggning.

4.9 Organisationen

Enligt JO:s anslagsframställning i oktober 1975 bestod JO:s handläggande
personal av — förutom tre ombudsmän och två ställföreträdare —
28 personer, varav en kanslichef och fem byråchefer. Personalen i övrigt
uppgick till 25 personer. Den sammanlagda personalstyrkan omfattade
således 58 personer. Härtill kom anlitad extra juristhjälp (i ovannämnda
anslagsframställning hade avsatts 300 000 kr. för detta ändamål). Varje
ombudsman hade ett tillsynsområde. JO-expeditionen förestods av
kanslichefen. Inom expeditionen fanns enligt då gällande arbetsordning
fem byråer (administrativa byrån, domstolsbyrån, försvarsbyrån samt
första och andra förvaltningsbyrån). Varje byrå förestods av en byråchef.

Enligt 1975 års JO-reform skulle det finnas fyra ombudsmän vilka till
sitt förfogande skulle ha en gemensam expedition (ombudsmannaexpeditionen).
Kanslichefen skulle under den ombudsman som var administrativ
chef leda arbetet inom ombudsmannaexpeditionen och i övrigt
lämna ombudsmännen erforderligt biträde. Sedan organisationen enligt
1975 års JO-reform helt genomförts har den fått i nedanstående figur
angivna utformning.

Figur 1 JO:s nuvarande
organisation

Bc = byråchef

Ad = avdelningsdirektör

Avd.

kansli

Avd

kansli

Adm.enhet
Ad

Avd.

kansli

Avd.

kansli

Kanslichef

Till syns byrå -

Till syns byrå -

Bc

Till -

syns byrå -

Till syns byrå -

Till syns byrå -

Bc

Till syns byrå -

Tillsy
nsbyrå -

Bc

Till syns byrå -

JO

JO

Chefs-JO

JO

Reg.exp.

Pers/ekon.

Intendent

Exp.ass.

Bibliotek

Information

Särskild

utredn.man

Riksdagen

KU

JO-del.

90

Utvecklingen efter år 1975

Som framgår av figuren består JO-expeditionen av en administrativ
enhet, åtta tillsynsbyråer och fyra avdelningskanslier (två tillsynsbyråer
och ett avdelningskansli hos varje ombudsman). Chef för den administrativa
enheten är en avdelningsdirektör, underställd kanslichefen. Av
figuren framgår de arbetsuppgifter som utförs av olika arbetsgrupper
inom administrativa enheten. Arbetet på tillsynsbyrå leds av en byråchef
som till sin hjälp har ett antal föredragande, vilka alla, med något enda
undantag, är jurister. På varje avdelningskansli tjänstgör tre personer.
Enligt den senaste anslagsframställningen — avgiven i oktober 1984 —
utgjordes JO-ämbetets personal av, förutom de fyra ombudsmännen, en
handläggande personal om 32 personer (1 kanslichef, 8 byråchefer, 20
föredragande samt chefen för administrativa enheten, innehavaren av en
informationstjänst samt en särskild utredningsman) medan biträdespersonalen
uppgick till 23 personer, således sammanlagt 59 personer. Det
skall då anmärkas att man i 1984 års anslagsframställning, i motsats till
vad som var fallet i 1975 års, har inräknat anlitad extra juristhjälp bland
den handläggande personalen. Under åren 1981 — 1983 inrättades tre
extra arvodestjänster som föredragande. För dessa och för tillfälligt
anlitade specialföredragande har enligt 1984 års anslagsframställning
avsatts 600 000 kr.

Den nuvarande kanslichefen har innehaft sin befattning sedan den 1
juni 1976. Enligt gällande arbetsordning skall kanslichefen verkställa
särskilda utredningar, bereda ärenden av särskilt betydelsefull natur
samt biträda ombudsmännen i övrigt med sin sakkunskap, allt efter
chefsombudsmannens bestämmande. Kanslichefen är vidare personalchef
och arkivansvarig samt svarar för expeditionens lokaler och inventarier.
Genom beslut i december 1978 har till kanslichefen delegerats viss
beslutanderätt gällande olika personella och kamerala frågor. Den nuvarande
kanslichefen har årligen handlagt ca 50—60 tillsynsärenden,
bl.a. ärenden på det kyrkorättsliga området.

Efter valet den 7 maj 1976 av nya ombudsmän (se 3.3) fördelades
tillsynsområdena mellan dem på i huvudsak följande sätt. JO Wigelius
fick rättsväsendet, kriminalvården och exekutionsväsendet, JO Ekberg
fick det sociala vårdområdet, skolväsendet, skatte- och taxeringsväsendet,
JO Uhlin fick försvarsväsendet och större delen av förvaltningen i
övrigt och JO Lundvik fick återstående tillsynsuppgifter, däribland allmänna
handlingars offentlighet. JO Lundviks — dåvarande chefsombudsmannen
— tillsynsområde var betydligt mindre än de övriga ombudsmännens;
antalet ärenden på hans område låg på omkring 300 per
år medan de övriga ombudsmännen erhöll vardera mellan 800—1 100
ärenden per år. Därefter har indelningen av tillsynsområdena vid flera
tillfällen ändrats. (För den nuvarande fördelningen av tillsynsområden
redogörs nedan under 4.10.) Dessa ändringar, som bl.a. förestavats av en
strävan att åstadkomma från funktionell synpunkt så sammanhängande
tillsynsområden som möjligt, har inneburit att ärendefördelningen mellan
de olika ombudsmännen jämnats ut. Verksamhetsåren 1981/82 —
1983/84 har fördelningen av JO:s ärenden på de olika ombudsmännen
varit följande.

Utvecklingen efter år 1975 91

1981/82

1982/83

1983/84

Nilsson

141

802

728

Wigelius

1 lil

1 210

1 046

Flolstad

731

919

868

Sverne

927

915

886

Utgifterna för JO-ämbetet har sedan verksamhetsåret 1976/77 uppgått
till följande belopp: 1976/77 - 6 990 908 kr., 1977/78 - 8 898 278 kr.,
1978/79 - 9 298 728 kr., 1979/80 - 10 622 755 kr., 1980/81 -11626 559 kr., 1981/82 - 13 392 773 kr., 1982/83 - 13 927 084 kr.,
1983/84 - 15 137 458 kr. För verksamhetsåren 1984/85 och 1985/86
har anvisats i förslagsanslag 14 929 000 kr. resp. 14 887 000 kr.

4.10 Gällande instruktion och arbetsordning
för JO-ämbetet

Instruktionen för riksdagens ombudsmän (1975:1057, ändr. 1977:1023
och 1980:15) består av 28 paragrafer (återgivna i början av betänkandet
vid författningsförslag 2). I 1 — 11 §§ anges ombudsmännens uppgifter.
1 anslutning till 12:6 RF sägs i I § att justitieombudsmännen har i den
omfattning som anges i instruktionens 2 § (vari JO:s tillsynsområde
presenteras, jfr under 3.3) tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet
efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina
åligganden. I tillsynsverksamheten ingår också enligt 4 § att ombudsmännen
skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. 3 § upptar
vissa särskilt väsentliga tillsynsåligganden för JO, nämligen att tillse att
domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttager regeringsformens
bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas
grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten.
1 5 § anges att ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning
av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra
undersökningar som ombudsmännen finner påkallade.

I 4, 6 och 7 §§ anges ombudsmännens befogenheter vid avgörande av
ärenden. Som huvudregel gäller att ombudsman avgör ärende genom
beslut, vari han får uttala sig om huruvida åtgärd av myndighet eller
befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är
felaktig eller olämplig. Vidare får ombudsman göra sådana uttalanden
som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning (6 §
första stycket). Ombudsman får vidare göra framställningar till riksdagen
eller regeringen om författningsändringar m.m. (4 §). 6 § andra—
fjärde styckena innehåller bestämmelser om ombudsmans åtalsbefogenhet
och hans rätt att hos vederbörligt organ göra anmälan för beslut om
disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning. 7 § innehåller bl.a. bestämmelser
om JO:s möjlighet att föra ett beslut av disciplinmyndighet
under domstols prövning. 8 § upptar viss begränsning i ombudsmännens
tillsyn, nämligen att ombudsman ej bör ingripa mot lägre befattningshavare
utan självständiga befogenheter, om det ej påkallas av särskilda
skäl. 9 och 10 §§ gäller vissa särskilda åklagaruppgifter för JO i anslut -

92 Utvecklingen efter år 1975

ning till bl.a. 12:3 och B RF samt 9:8 RO, vilka gäller åtal mot statsråd,
justitieråd och regeringsråd, vissa befattningshavare hos riksdagen m.m.
Avsnittet gällande JO:s uppgifter avslutas med 11 § som upptar ett
åliggande för ombudsmännen att varje år senast den 15 oktober avge
ämbetsberättelse tili riksdagen.

Nästa avsnitt av instruktionen, omfattande 12—16 §§, gäller JOämbetets
organisation. 1 12 § hänvisas till att det i RO Finns föreskrifter
om antalet ombudsmän. Enligt 8:10 RO skall riksdagens ombudsmän,
justitieombudsmännen, vara fyra. Den av ombudsmännen som valts till
administrativ chef skall enligt 8:10 RO och förevarande instruktionsbestämmelse
bestämma inriktningen i stort av verksamheten. 1 12 § föreskrivs
vidare att varje ombudsman skall ha ett tillsynsområde. 1 13 §
anges bl.a. att ombudsmännen till sitt förfogande har en gemensam
expedition med en kanslichef, byråchefer och annan personal. Enligt 14
§ skall den närmare organisationen framgå av arbetsordning, vilken
skall fastställas av den ombudsman som är administrativ chef. Fastställandet
måste föregås av samråd med JO-delegationen och övriga ombudsmän.
I 15 § finns bestämmelser som reglerar befogenheterna för den
ombudsman som är administrativ chef, bl.a. såvitt gäller möjligheten till
delegation av arbetsuppgifter på olika tjänstemän hos JO. 16 § innehåller
bl.a. bestämmelser om ersättare för ombudsman, som är långvarigt hindrad
att utöva sin tjänst.

1 nästa avsnitt, 17—19 §§, ges bestämmelser om klagomål. 1 17 § anges
bl.a. att klagomål bör anföras skriftligen och vad klagoskriften bör
innehålla. Enligt 18 § får ombudsman överlämna klagomål till annan
myndighet för utredning och prövning, om det kan anses lämpligt och
myndigheten ej tidigare prövat saken. Klagomål får dock överlämnas till
JK endast efter överenskommelse med denne. 19 § upptar en bestämmelse
om att ombudsman skyndsamt bör lämna klagande besked om
klagomåls handläggning.

Härefter följer ett avsnitt, 20 — 24 §§, som innehåller allmänna bestämmelser
om handläggningen. 20 § första stycket innehåller en rekommendation
att JO ej bör till utredning uppta förhållanden, som ligger mer än
två år tillbaka i tiden, om det ej är från allmän synpunkt väsentligt att
saken utreds. 1 20 § andra stycket ges regler om utredning i vissa fall då
fråga uppkommer om enskilt anspråk. I förevarande avsnitt av instruktionen
ges vidare bl.a. bestämmelser om ombudsmans befogenhet att
bryta preskription för disciplinpåföljd (21 § tredje stycket), om befogenhet
för ombudsman att uppdra åt annan att väcka och utföra åtal (jfr 12
kap. 6 § andra stycket sista p. RF) och om överklagande av domar till
högsta domstolen (22 §). I 23 § anges att ärende avgörs efter föredragning
men att ombudsman äger avgöra ärende utan föredragning. 24 § innehåller
bestämmelser om diarier, beslut, protokoll o. d.

Instruktionen avslutas med ett avsnitt med rubriken Övriga bestämmelser,
innehållande 25 — 28 §§. Här återfinns bestämmelser om öppethållande
för allmänheten, tillsättande av tjänster, talan mot JO-beslut i
interna administrativa ärenden m.m.

Enligt gällande arbetsordning för JO-expeditionen, vilken fastställdes
den 27 oktober 1976 och ändrades senast den 19 december 1980 (återgi -

Utvecklingen efter år 1975 93

ven senast i JO:s ämbetsberättelse 1981/82 s. 401 ff), har tillsynsområdena
i huvudsak fördelats så att JO Nilsson övervakar skatte- och exekutionsväsendet,
svenska kyrkan och all övrig civil förvaltning som inte
övervakas av annan JO, JO Wigelius övervakar de allmänna domstolarna,
åklagarna, polisen, kriminalvården, överförmyndarna och utlänningslagstiftningen,
JO Holstad övervakar försvaret, byggnadsväsende!,
arbetsförmedlingen och vissa kommunala organ medan JO Sverne övervakar
hälso- och sjukvården, socialtjänsten och den allmänna försäkringen.
Sedan den 1 juli 1982 handlägger Holstad dessutom ärenden
rörande utbildningsväsendet, vilka ärenden dessförinnan handlagts av
JO Sverne. 1 arbetsordningen ges närmare besked om kanslichefens,
byråchefernas och övriga tjänstemäns arbetsuppgifter, om undertecknande
och expediering av beslut m.m.

5 Vissa andra tillsynsorgan

5.1 Allmänt

Grunden för vårt demokratiska statsskick fastslås i 1 kap. 1 § första
stycket regeringsformen (RF), vari utsägs att all offentlig makt i Sverige
utgår från folket. Folkets främsta företrädare är riksdagen (1:4), vars
huvuduppgifter är att stifta lag, besluta om skatt till staten och bestämma
hur statens medel skall användas. Riksdagen har också att granska rikets
styrelse och förvaltning. Rikets styrelse är anförtrodd regeringen (1:6).

Den yttersta kontrollen över riksdagen ligger hos folket, vilket förhållande
manifesteras genom de allmänna valen till riksdagen.

Riksdagens mera övergripande kontrollfunktioner ligger inbyggda
redan i det konstitutionella systemet, genom den ställning riksdagen har
i förhållande till regeringen. Främst kommer detta till uttryck i den
behandling regeringens propositioner undergår i riksdagen. Den riksdagen
tillerkända rätten att bestämma över hur statens medel skall användas
innebär också en möjlighet för riksdagen att kontrollera förvaltningen.

Särskilda bestämmelser om riksdagens kontrollmakt återfinns i 12
kap. RF. Den kontrollmakt, som där beskrivs, har dock en mera begränsad
innebörd; regleringen avser de särskilda organ — och metoder —
som är direkt anvisade för kontrolländamål. Sådana kontrollmetoder är
riksdagens befogenhet att avge misstroendeförklaring mot statsråd
(12:4) och riksdagsledamots rätt att till statsråd framställa interpellation
eller fråga i angelägenhet rörande dennes tjänsteutövning (12:5).

De kontrollorgan, som vunnit reglering i 12 kap. RF, är riksdagens
konstitutionsutskott (1—3 §§), dess ombudsmän (6 och 8 §§) och dess
revisorer (7 §).

I motsats till vad som gäller för riksdagen regleras inte regeringens
förvaltningskontroll i grundlag, bortsett ifrån att justitiekanslern (JK)
omnämns som ett under regeringen lydande organ (11:6 RF).

Enligt 11:6 RF lyder JK, riksåklagaren (RÅ), de centrala ämbetsverken
och länsstyrelserna under regeringen. Annan statlig förvaltningsmyndighet
lyder under regeringen, om inte myndigheten enligt RF eller
annan lag är myndighet under riksdagen.

Statsförvaltningen består av centrala, regionala och lokala förvaltningsmyndigheter.
De centrala myndigheterna, t.ex. RÅ och rikspolisstyrelsen,
har att utöva tillsyn över hela verksamheten inom sitt förvalt -

Vissa andra tillsynsorgan

ningsområde. En regional myndighet har motsvarande skyldighet i förhållande
till underlydande, statliga eller kommunala organ, inom sitt
distrikt.

Vid sidan av den ordinarie tillsyn som utövas av centrala och regionala
myndigheter inom sina förvaltningsområden fungerar, som
nämnts, dels KU, dels också vissa speciella tillsyns- och kontrollorgan,
nämligen, under riksdagens huvudmannaskap, JO och riksdagens revisorer,
samt JK och riksrevisionsverket (RRV), som lyder under regeringen.

Kortfattat kan sägas, att JK — liksom JO — har att särskilt tillvarata
rättssäkerhetens intressen i myndigheternas handläggning medan RRV
och riksdagens revisorer — under olika huvudmannaskap — främst
skall ägna sig åt den ekonomiska sidan av myndigheternas verksamhet.
För rationaliseringsarbetet inom statsförvaltningen svarar — under regeringen
— också statskontoret, som dock inte har någon tillsyns- eller
inspektionsrätt över statliga myndigheter.

Bland de nämnda kontrollorganen kommer i det följande endast JK
att beröras närmare; JK:s tillsynsverksamhet överensstämmer i princip
med JO:s och förslag om ändringar för JO:s vidkommande kan därför
föranleda behov av motsvarande ändringar i lagstiftningen rörande JK.
Då utredningsdirektiven (KU 1982/83:7 s. 9) särskilt pekar på den fortgående
datoriseringen i samhället och dess verkningar på myndigheternas
rättstillämpning finns anledning att även beröra det organ som har
att utöva tillsyn på det området, datainspektionen (5.2.2).

Avslutningsvis kan också nämnas vissa klagomålsprövande organ,
som inte har någon tillsynsfunktion över förvaltningen utan vars tillsyn
mera är inriktad på näringslivet. Några av dessa organ har något oegentligt
erhållit sitt namn — ombudsman — efter JO-ämbetet, såsom t.ex.
näringsfrihetsombudsmannen (NO) och konsumentombudsmannen
(KO). Härtill kommer jämställdhetsombudsmannen (JämO), som har att
främja jämställdhet inom både det privata och det offentliga arbetslivet.

5.2 Speciella tillsynsorgan

5.2.1 Justitiekanslern (JK)

Justitiekanslersämbetet inrättades av Karl XII år 1713. Ämbetets
benämning var från början ”högste ombudsman” men ändrades
genom en ny kansliordning 1719 till justitiae canceller. Justitiekanslern
utsågs av Konungen, bortsett från en kortare period vid
1700-talets mitt, 1766—1772, då han tillsattes av ständerna genom
val. Sådant justitiekanslersämbetet var utformat under denna period
kan det sägas utgöra en föregångare till det under ständerna
lydande JO-ämbetet, som tillskapades genom 1809 års RF. I och
med Gustav 111 :s statsvälvning 1772 blev justitiekanslern åter ett
Konungens förtroendeämbete. Genom 1809 års RF blev justitiekanslersämbetet
fristående på så sätt att det befriades från sammankoppling
med något riksråds- eller statsrådsämbete, vilket
förekommit under tiden närmast före 1809. Efter 1809 års RF har
egentligen endast två större förändringar av JK-ämbetet skett,

Vissa andra tillsynsorgan 97

nämligen dels genom 1840 års departementalreform, dels i samband
med 1948 års rättegångsreform. Departementalreformen innebar
bl.a. att justitiekanslerns chefskap över nedre justitierevisionen
försvann och att skyldigheten att jämte två ledamöter av
högsta domstolen närvara i statsrådet, när justitieärenden behandlades,
bortföll. I samband med 1948 års rättegångsreform utbröts
de högsta allmänna åklagaruppgifterna ur JK-ämbetet och lades
på det nyinrättade riksåklagarämbetet (RÅ)1.

Justitiekanslerns nuvarande uppgifter framgår av lagen (1975:1339, senast
ändrad 1982:1169) om justitiekanslerns tillsyn och förordningen
(1975:1345, senast ändrad 1982:972) med instruktion för justitiekanslern.

Enligt 1 § lagen om JK:s tillsyn (JK-lagen) — liksom enligt instruktionen
för JO — avser tillsynsuppgiften även annat än ren författningstilllämpning.
Det stadgas där sålunda, att JK har tillsyn ”över att de som
utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar
samt i övrigt fullgör sina åligganden”.

JK:s tillsynsområde (2 och 3 §§ JK-lagen) sammanfaller i stort med
JO:s tillsynskrets. Tillsynen omfattar i princip alla statliga och kommunala
myndigheter samt personer som är knutna till sådana myndigheter.
Under tillsynen faller vidare andra som, utan att vara knutna till statlig
myndighet, innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna deras verksamhet. JK:s tillsyn omfattar dock
ej regeringen eller statsråd, riksdagens myndigheter eller anställda och
uppdragstagare vid riksdagens myndigheter, ej heller ledamöter av riksdagen,
kyrkomötet eller beslutande kommunal församling.

JK:s tillsynsverksamhet utövas i huvudsak på samma sätt som JO:s
motsvarande verksamhet, genom prövning av klagomål och genom inspektioner
samt genom att J K av eget initiativ vidtar en undersökning av
ett anmärkningsvärt förhållande som han fått kännedom om, exempelvis
genom uppgifter i massmedia. En annan form för J K :s tillsyn, vilken
saknar motsvarighet hos JO-ämbetet, är granskningen av de årliga ärendeförteckningar,
som vissa statliga myndigheter har att avlämna till JK
enligt allmänna verksstadgan (1965:600).

För att kunna utöva sina tillsynsfunktioner har JK i princip samma
befogenheter som JO. JK kan företa inspektioner hos domstolar och
förvaltningsmyndigheter. Han får vidare närvara vid deras överläggningar
och har tillgång till deras protokoll och handlingar (9 § J K-lagen).
Myndigheter, tjänstemän hos staten eller kommun samt i övrigt personer,
som står under JK:s tillsyn, skall vidare tillhandagå JK med de
upplysningar och yttranden, som denne begär, varvid JK har befogenhet
att förelägga vite om högst I 000 kronor samt att utdöma försuttet vite
(10 §).

Har befattningshavare, som står under JK:s tillsyn, begått brott i
tjänsten, kan JK väcka åtal mot denne (5 § JK-lagen), liksom givetvis
fullfölja talan mot dom i anledning av sådan talan. Kan ett fel i tjänsten
beivras disciplinärt kan JK göra anmälan till vederbörande disciplin uppgifterna

avseende den historiska bakgrunden är i huvudsak hämtade ur
JK-utredningens betänkande, SOU 1978:59 s. 35f.

7 —Jo-ämbetet

Vissa andra tillsynsorgan

myndighet (6 § första stycket). Anser JK att en befattningshavare bör
avskedas eller avstängas på grund av brott eller grov eller upprepad
tjänsteförseelse, kan JK göra anmälan om detta till den som har att
besluta i saken (6 § andra stycket). Myndighets beslut i sådana frågor kan
överklagas av JK, om det rör befattningshavare under hans tillsyn och
beslutet avser tillämpningen av särskilda bestämmelser för offentliga
tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar eller om
avskedande eller avstängning från tjänsten på grund av brottslig gärning
eller tjänsteförseelse (7 §).

Beträffande JK:s åklagarfunktion kan vidare framhållas, att JK —
liksom JO — enligt 12:8 RF (jfr 8 § JK-lagen) kan i högsta domstolen
väcka åtal mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten samt
väcka talan om skiljande eller avstängning av sådan ledamot från tjänsten
liksom om skyldighet för ledamot att undergå läkarundersökning.

Utöver tillsynsverksamheten har JK också andra uppgifter, som
saknar motsvarighet för JO-ämbetets del. JK är sålunda regeringens
rådgivare i det att han skall tillhandagå regeringen med råd
och utredningar i juridiska angelägenheter (3 § tredje stycket instruktionen
för JK). Denna uppgift inrymmer bl.a. att JK till
regeringen avger remissyttranden, i allmänhet över lagförslag.
Emellanåt förekommer det, att regeringen ger JK särskilda utredningsuppdrag.
JK har vidare i uppgift att bevaka statens rätt,
vilket innebär att han företräder staten i civila processer och vid
uppgörelser utom rätta, i den mån uppgiften inte ankommer på
annan myndighet (3 § första stycket instruktionen). De flesta ärendena
avser den skadereglering, som äger rum enligt bestämmelserna
i kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering
i vissa fall (se vidare i slutet av detta avsnitt). — Bland JK:s
övriga åligganden (7 § instruktionen) kan framhållas skyldigheten
att vaka över tryckfriheten enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen
(TF).

Enligt 9:1 TF skall JK vaka över att de gränser förtryckfriheten
som anges i TF ej överskrids. JK är ensam åklagare i mål om
tryckfrihetsbrott, i annat tryckfrihetsmål än mål om tryckfrihetsbrott
samt i mål som annars avser brott mot bestämmelse i TF (9:2
TF). När det gäller annat brott mot TF än tryckfrihetsbrott av
befattningshavare under JO:s tillsyn är dock JO enligt sin instruktion
(6 § JO-instruktionen) också behörig att såsom särskild åklagare
väcka åtal. Enligt 14 § lagen (1982:521) om ansvarighet för
radio- och kassettidningar ankommer det på J K att väcka allmänt
åtal för yttrandefrihetsbrott i en sådan tidning. — Enligt 7 § instruktionen
för JK åligger det JK att väcka allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott
enligt bestämmelser i radioansvarighetslagen
(1966:756). Samma åtalsbefogenhet äger JK enligt lagen
(1982:460) om ansvarighet för närradio. — JK har också viss
befattning med advokatväsendet (jfr 8 § instruktionen). Enligt 8:6
RB äger JK sålunda rätt att hos vederbörande organ inom advokatsamfundet
påkalla åtgärd mot advokat, som åsidosätter sin
plikt eller inte längre är behörig att vara advokat. Mot beslut av
organet i frågor om uteslutning ur samfundet, om varning eller om
erinran äger JK enligt 8:8 RB föra talan genom besvär till högsta
domstolen. — JK har vidare (9 § instruktionen) vissa uppgifter
enligt särskilda bestämmelser i datalagen (1973:289), kreditupplysningslagen
(1973:1173), inkassolagen (1974:182) och lagen
(1977:20) om TV-övervakning. J K har rätt att föra talan mot beslut
enligt dessa lagar för att tillvarata allmänna intressen. — Slutligen

Vissa andra tillsynsorgan 99

tillkommer JK (9 § instruktionen) vissa uppgifter enligt lagen
(1951:308) om ekonomiska föreningar i samband med ansökan
om att förening skall träda i likvidation samt enligt lagen (1952:98)
med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål angående
förlängning av anhållningstid.

Enligt 11 § instruktionen för JK har JK att varje år före den 1 april lämna
regeringen arbetsredogörelse för det senaste kalenderåret.

Ur arbetsredogörelsen för år 1984 har följande uppgifter inhämtats.
Det året utgjordes den handläggande personalen i regel av — förutom
justitiekanslern — sex jurister. Antalet ärenden som förekom till handläggning
uppgick till 3 871, varav 3 507 avgjordes och 364 balanserades
till år 1985. Antalet inkomna ärenden hade ökat från 3 352 till 3 591;
ökningen var framför allt att tillskriva JK:s uppgifter utanför tillsynsverksamheten.
743 tillsynsärenden hade tillkommit under året, varav
dock 281 var att hänföra till granskningsärenden, dvs. granskning av
ärendeförteckningar. Om man bortser från granskningsärendena har
JK:s tillsynsärenden under åren 1979—1984 uppgått till 404, 401, 410,
472, 489 resp. 462. Antalet tillsynsärenden hos JK har, med bortseende
från granskningsärendena, under berörda sex verksamhetsår uppgått till
i medeltal ungefär 12 % av motsvarande ärenden hos JO. JK har angivit
att för närvarande mellan en tredjedel och hälften av arbetsbördan hos
JK är att hänföra till tillsynsverksamheten.

Slutligen kan nämnas, att JK-ämbetet varit föremål för utredning
under senare år (se JK-utredningens betänkande SOU 1978:59). 1 en
departementspromemoria (Ds Ju 1983:5), Myndigheternas bevakning
av statens rätt, som bygger på JK-utredningens betänkande, har föreslagits
nya regler om myndigheternas bevakning av statens privaträttsliga
angelägenheter. Reglerna föreslås samlade i en ny rättsbevakningsförordning,
som är avsedd att ersätta avskrivningskungörelsen (1965:921),
kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa
fall och ett 40-tal olika bestämmelser om process- och skaderegleringsbehörighet
intagna i instruktionerna för skilda myndigheter. De nu
angivna förslagen är under beredning i justitiedepartementet. — Ett av
JK-utredningen framfört förslag om att JK:s uppgift att bevaka statens
rätt i allt väsentligt skulle övertas av en nyinrättad myndighet, statsadvokaten,
har skrinlagts (prop. 1980/81:100 Bilaga 5 s. 85).

5.2.2 Vissa övriga organ

Syftet bakom 1809 års RF var att åstadkomma en maktdelning mellan
kungen och ständerna. Med uppgift att tillse att denna intention upprätthölls
tillskapades ett kontrollsystem med fem olika institutioner som
grundpelare, varom bestämmelser intogs i 96—108 §§ RF. Dessa kontrollinstitut
utgjordes av JO, riksrätten, opinionsnämnden, KU och
tryckfrihetskommitterade. Härtill kom revisionskontrollen genom statsutskottet
och riksdagens revisorer. I dag Finns endast tre av kontrollorganen
kvar, nämligen KU, JO och riksdagens revisorer.

Statsutskottets egentliga revisionsverksamhet upphörde redan efter
något decennium. Bestämmelserna om utskottets revisions -

100 Vissa andra tillsynsorgan

uppgift kvarstod dock i stort sett oförändrade fram till 1969 års
partiella författningsreform, som i huvudsak trädde i kraft år
1971; statsutskottet upphörde i samband med den nya utskottsorganisation,
som genomfördes vid samma tid. Tryckfrihetskommitterade,
som hade att värna om tryckfriheten, avskaffades genom
antagandet av 1949 års tryckfrihetsförordning. Opinionsnämnden,
som hade till uppgift att från befattningen skilja sådan ledamot
av högsta domstolen och — från 1909 — ledamot av regeringsrätten
som förverkat det allmänna förtroendet — fråga var
alltså om en politisk kontroll över de två högsta domstolarna —
upphörde genom den nu gällande regeringsformen, som i det
väsentliga trädde i kraft med ingången av år 1975. Samtidigt
avskaffades riksrätten, som haft att döma i mål om ansvar för
statsrådets, högsta domstolens och — från 1909 — regeringsrättens
ledamöter för allvarligare fel i tjänsten. Trots att riksrätten
och opinionsnämnden avskaffades först år 1975, hade de dock
sedan lång tid tillbaka dessförinnan kommit att sakna egentlig
praktisk betydelse. De kvarvarande kontrollorganen under riksdagen
har inte heller fått bestå ograverade; under årens lopp har
de genomgått stora förändringar, såväl vad avser uppgifter som
organisatorisk uppbyggnad.

Konstitutionsutskottets(KU:s) främsta uppgift enligt 1809 års RF var att
granska statsråden, det s.k. dechargeinstitutet. Granskningen av statsrådsprotokollen
utgjorde underlag för såväl juridiska som politiska aktioner.
Efter parlamentarismens genombrott i början av 1900-talet kom
granskningen att inriktas på att departementen tillämpade allmänna
förvaltningsrättsliga principer. Dechargeinstitutet var dock fortfarande
i hög grad politiserat. 1 samband med 1969 års partiella grundlagsreform,
varigenom enkammarriksdagen genomfördes och misstroendeförklaringsinstitutet
— för utkrävande av politiskt ansvar — tillkom, skedde
en reform av KU:s protokollgranskning; inriktningen av själva
granskningsarbetet skulle vara administrativ och inte politisk (KU
1968:20 s. 40). I praktiken är granskningen dock fortfarande delvis politiserad1.

Enligt 12 kap. 1 § i gällande RF har KU att granska "statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning”. Granskningen
omfattar regeringens remittering av lagförslag till lagrådet, propositionsavlämnandet,
utgivningen av Svensk Författningssamling och regeringens
handläggning av riksdagens skrivelser. Granskningen kan vidare
innefatta regeringens utövande av normgivningsmakten — på vilket
område särskilda undersökningar gjorts av KU under senare år — ev.
tidsutdräkt beträffande statsrådens besvarande av interpellationer och
frågor samt regeringens handläggning av besvärsärenden. Till denna
mera allmänna kontroll av administrativ praxis vid regeringsärendenas
handläggning kommer en detaljgranskning av ett antal särskilda ärenden.

Initiativrätt till granskningen tillkommer dock inte enbart KU. I 12:1
RF stadgas sålunda, att varje annat utskott och varje riksdagsledamot får
hos KU skriftligen väcka fråga om statsråds tjänsteutövning eller handläggningen
av regeringsärende.

När skäl föreligger till det, dock minst en gång om året, åligger det KU
Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna (1980), s. 404.

Vissa andra tillsynsorgan 101

att meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna
uppmärksamhet (12:2 RF). Med anledning därav kan riksdagen göra
framställning till regeringen. KU:s granskning redovisas i ett betänkande,
i anslutning till vilket en särskild debatt hålles i riksdagen.

Skulle vid KU:s granskning något brottsligt förfarande i tjänsteutövningen
framkomma, kan KU besluta om åtal; åtalet prövas av högsta
domstolen (12:3 RF). Statsråd är dock ansvariga endast om tjänsteplikten
grovt har åsidosatts.

Utöver sin uppgift enligt 12:1 RF har KU att bereda ärenden som rör
grundlagarna och riksdagsordningen (4:4 RO) samt ärenden om lagstiftning
i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen, ärenden
om press- eller partistöd, lagstiftning om radio, television och film liksom
andra ärenden som angår yttrandefrihet, opinionsbildning och
religionsfrihet, övriga ärenden om riksdagen, riksdagens ombudsman
och riksdagens myndigheter utom riksbanken, riksgäldskontoret och
riksdagens revisorer, ärenden om medgivande från riksdagen att väcka
talan mot riksdagsledamot eller att ingripa i hans personliga frihet samt
ärenden av allmän betydelse för den kommunala självstyrelsen (tilläggsbestämmelse
4.6.1 RO). — KU består av femton ledamöter.

I detta sammanhang finns anledning att framhålla också den verksamhet
som består i att KU — liksom andra riksdagsutskott — gör resor
inom landet och utomlands i syfte att samla in kunskaper och erfarenheter
rörande frågor, som hör till utskottets uppgifter att bereda. Sådana
resor företas en eller ett par gånger om året inom landet och en gång vart
tredje år utomlands.

(Beträffande KU:s motsvarighet i Förbundsrepubliken Västtyskland,
Petitionsausschuss, med uppgifter delvis olikartade från KU:s, hänvisas
till avsnitt 6.2.2.)

Riksdagens revisorer utses genom att riksdagen inom sig väljer revisorer
att granska den statliga verksamheten (12:7 RF). Närmare bestämmelser
om riksdagens revisorer återfinns i riksdagsordningen. 18:11 RO
utsägs, att revisorerna skall var tolv till antalet och att de väljes för
riksdagens valperiod. Riksdagen fastställer instruktion för revisorerna;
nu gällande instruktion antogs av riksdagen år 1974 (SFS 1974:1036;
RFS 1975:9, ändrad senast 1982:5).

Enligt 1 § instruktionen har revisorerna till uppgift att på riksdagens
vägnar granska den statliga verksamheten. Den administrativa praxis,
som tillämpas vid regeringsarbetet, är dock undantagen från revisorernas
granskning; som tidigare nämnts tillkommer sådan granskning KU.
Statlig verksamhet, som bedrivs i form av aktiebolag eller stiftelse, faller
enligt instruktionen inte heller inom revisorernas granskningsområde.
Enligt 12 kap. 7 § första stycket andra meningen RF kan riksdagen
emellertid besluta, att revisorernas granskning skall omfatta också annan
verksamhet än statlig sådan. Detta innebär, att revisorerna på riksdagens
uppdrag kan granska statsunderstödd verksamhet, även om denna
utövas av kommunala organ eller enskilda. Enligt vederbörande
departementschef (prop. 1973:90 s. 435) är förevarande bestämmelse i
RF tillämplig också på den verksamhet, som bedrivs av statliga bolag.

Granskningen skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning

Vissa andra tillsynsorgan

till statens budget men kan även avse en bedömning av statliga insatser
i allmänhet.

Riksdagens revisorer tar årligen upp ett trettiotal ärenden; under
verksamhetsåret 1983/84 var 30 ärenden uppförda på granskningsplanen.
Förslag till nya granskningsärenden inhämtas bl.a. från riksdagsutskotten
vid de överläggningar som revisorerna varje år har med utskotten.
Framställningar med anledning av vad som uppmärksammats vid
granskningen görs alltid till riksdagen2.

Riksdagens ombudsmän har en i RF inskriven rättighet att få del av
myndigheternas alla handlingar. Motsvarande rättighet är i och för sig
ej grundlagsfäst för revisorerna. Däremot Finns bestämmelser om deras
befogenhet att infordra allmänna handlingar, uppgifter och yttranden i
särskild lag, lagen (1974:585) om skyldighet att tillhandahålla riksdagens
revisorer vissa handlingar m.m.

Enligt instruktionen (14 §) har revisorerna att senast den 15 oktober
varje år tillställa riksdagen en berättelse över sin verksamhet för det
gångna verksamhetsåret. Berättelsen granskas av finansutskottet (FiU),
som även bereder övriga ärenden om revisorerna (se tilläggsbestämmelse
4.6.2 RO).

För den löpande utredningsverksamheten förfogar revisorerna över
ett av dem tillsatt kansli, som förestås av en kanslichef (6 § instruktionen).
Ur verksamhetsberättelsen för budgetåret 1983/84 kan inhämtas,
att utgifterna för revisonsverksamheten uppgick till 6 756 000 kr., varav
4 139 000 kr. avsåg lönekostnader.

Förvaltningsrevision under regeringens huvudmannaskap utövas av
riksrevisionsverket (RRV). Enligt principbeslut av riksdagen 1967 (prop.
1967:79, SU 1967:82, rskr 194) skall RRV:s förvaltningsrevision vara
”en fortlöpande tillsyn över all statlig och statsunderstödd verksamhet
som är väsentlig ur ekonomisk synpunkt. Kontrollen skall inriktas på att
bedöma lönsamheten av verksamheten och på en prövning av att verksamheten
bedrivs i så effektiva former som möjligt”. RRV är ett regeringens
organ och har i sin granskning att utgå ifrån de värderingar och
bedömningar som regeringen har satt upp beträffande myndigheternas
verksamhet.

Enligt nu gällande instruktion (1973:444, ändrad senast 1981:744) har
RRV bl.a. (7 §) att varje år till regeringen avlämna dels en beräkning av
statsverkets inkomster för nästkommande budgetår, avsedd som underlag
för inkomstberäkningen i budgetpropositionen, dels en beräkning
över utfallet av statsbudgeten för löpande budgetår och en reviderad
beräkning av statsverkets inkomster för nästkommande budgetår avsedd
som underlag för inkomstberäkningen i kompletteringspropositionen,

^Riksdagen fattade år 1979 beslut (se riksdagens arbetsformsutrednings betänkande
— förslag 1978/79:4 — och FiU 1978/79:26) om närmare samverkan mellan
revisorerna och utskotten; genom ett tilläggsstadgande i instruktionen (7 § andra
stycket) skall revisorerna, i samband med upprättande av granskningsplan och
när skäl annars föreligger, samråda med riksdagens utskott angående granskningsverksamheten.
I samband därmed beslöts också den ändringen i instruktionen
(12 §), att revisorerna alltid skall göra sina framställningar direkt till riksdagen;
tidigare skedde sådana framställningar ofta direkt till regeringen.

Vissa andra tillsynsorgan 103

dels ock en verksamhetsberättelse för det senaste budgetåret, vilken
berättelse även skall tillställas riksdagens revisorer. Vidare skall avlämnas
en redovisning av statsbudgetens utfall för det senaste budgetåret
och berättelser över granskning av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar.

RRV har rätt (10 §) att ofördröjligen få varje handling utlämnad och
få de upplysningar och uppgifter, som verket behöver för sin granskning.
Är innehållet i sådan handling, upplysning eller uppgift av den karaktären,
att den inte utan synnerliga skäl bör komma till annans kännedom,
skall vederbörande myndighet underställa frågan regeringens prövning.

Chef för RRV är dess generaldirektör (13 §). Verket leds av en styrelse
(12 §) med minst åtta ledamöter, varibland skall ingå chefen för statskontoret.

En del motionsförslag under senare år har syftat till en genomgripande
förändring av den totala statliga revisionen. Sålunda har t.ex. föreslagits
(motionerna 1978/79:218, 1980/81:400 och 1981/82:255, samtliga
av Joakim Ollén; jfr även 1980/81:363 av Gunnar Biörck i Värmdö) att
lägga hela den statliga kontrollverksamheten vad avser revision under
riksdagen.

Motion 1978/79:218 avstyrktes (FiU 1979/80:41) liksom motionerna
1980/81:363 och 1980/81:400 (KU 1981/82:11), de båda senare bl.a.
med hänvisning till förvaltningsutredningens dåmera pågående arbete
(dess betänkande SOU 1983:39 ”Politisk styrning-administrativ självständighet”).
Beträffande motionen 1981/82:255 hänvisas till redogörelsen
ovan under 1.1.

Med anledning av två motioner (1982/83:359 av John Andersson samt
1982/83:2170 av Margaretha af Ugglas och Arne Andersson i Ljung)
förordade riksdagens finansutskott (FiU 1983/84:10) utredning av frågan
om formerna för riksdagens revisorers insyn i de statliga aktiebolagen
och stiftelserna; enligt utskottet borde översynen även innefatta
riksrevisionsverkets befogenheter. Utskottet ansåg att starka skäl talade
för att riksdagens revisorers befogenhet att granska statliga aktiebolag
och stiftelser borde vidgas. En sådan utökning av granskningsrätten var
enligt utskottet dock förknippad med betydande avvägningsproblem
mellan å ena sidan riksdagens revisorers behov av en så fullständig insyn
sorn möjligt i hela den statliga företagssektorn och å andra sidan intresset
av att låta de statliga bolagen arbeta under samma kommersiella betingelser
som andra företag. Sedan riksdagen godtagit utskottets betänkande
(rskr 1983/84:3) har regeringen tillkallat en särskild utredare för att
utföra den av riksdagen föreslagna utredningen. I direktiven för utredningen
(Dir. 1984:21) har bl.a. angetts, att en viktig utgångspunkt bör
vara att de statliga bolagens kommersiella betingelser inte försämras.
Utredningsarbetet bör enligt direktiven vara slutfört senast den 1 september
1985.

Statskontoret har inte någon tillsyns- eller inspektionsrätt över statliga
myndigheter utan verkar genom upplysning och rådgivning. Statskontoret
är enligt sin instruktion (1965:703, senast ändrad 1982:272) central
förvaltningsmyndighet för rationalisering, administrativ utveckling och
automatisk databehandling (ADB), i den mån denna uppgift inte an -

104 Vissa andra tillsynsorgan

kommer på annan myndighet (2 §). Det åligger statskontoret särskilt att
bl.a. följa utvecklingen inom verksamhetsområdet och vidta erforderliga
åtgärder, att utarbeta förslag till föreskrifter och andra anvisningar samt
i övrigt ge vägledning om arbetsmetoder, administrativa och tekniska
hjälpmedel och dylikt som stöd för myndigheterna samt att anskaffa
utrustning för ADB och verka för samordning i frågor om ADB (3 §).
Statskontoret skall samråda med RRV i ärende som rör det verkets
arbetsområde samt hålla det underrättat om sin verksamhet i övrigt (5 §).
Som nyss nämnts ingår chefen för statskontoret i RRV:s styrelse. På
motsvarande sätt sitter generaldirektören för RRV i statskontorets styrelse,
som består av minst tio ledamöter. Statskontoret lämnar också
(3 a §), inom ramen för tillgängliga resurser, de statliga myndigheterna
råd och upplysningar i vissa frågor om ADB. I sådana frågor går statskontoret
på begäran kommunala myndigheter till handa med de råd och
upplysningar kontoret kan lämna. 1 sin verksamhet på ADB-området
skall statskontoret samråda med datainspektionen.

Datainspektionen är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att
utfärda licens enligt datalagen samt att pröva frågor om tillstånd och att
utöva tillsyn enligt datalagen, kreditupplysningslagen och inkassolagen.

Datainspektionens verksamhet på ADB-området regleras främst av
datalagen (1973:289), dataförordningen (1982:480) och förordningen
(1973:292) med instruktion för datainspektionen. Tyngdpunkten i verksamheten
ligger i tillståndsprövningen och tillsynen av personregister
enligt datalagen; datainspektionen har att utöva tillsyn över att ADB
inte medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Inspektionen har
rätt att för tillsynen erhålla tillträde till lokal där automatisk databehandling
utförs eller där datamaskin eller utrustning eller upptagning för
ADB förvaras. Den har också rätt att få tillgång till handling som rör
ADB samt föranstalta om körning av datamaskin.

Det åligger inspektionen särskilt att med uppmärksamhet följa utvecklingen
i fråga om automatisk databehandling av personuppgifter
och användningen av sådana uppgifter i kreditupplysnings- och inkassoverksamhet,
att hos regeringen lägga fram förslag till åtgärder, som är
påkallade för att främja de syften inspektionen skall befordra och att
inom sitt verksamhetsområde lämna myndigheter, organisationer och
enskilda råd och upplysningar.

JK får, som redan nämnts under 5.2.1, föra talan mot datainspektionens
beslut enligt datalagen för att tillvarata allmänna intressen.

Datainspektionen leds av en styrelse bestående av elva ledamöter.
Ordförande i styrelsen är generaldirektören och chefen för datainspektionen.

6 Utländska förhållanden

6.1 Inledning

Sorn nämnts under 5.2.1 utgjorde JK-ämbetet, sådant det var utformat
under åren 1766—1772, en föregångare1 till JO-ämbetet. Under denna
korta period tillsattes JK av ständerna genom val; i och med statsvälvningen
1772 blev JK dock åter ett Konungens förtroendeämbete. Genom
1809 års RF tillkom så det under riksdagen lydande JO-ämbetet.

Det skulle dröja länge innan någon motsvarighet till det svenska
JO-ämbetet tillskapades utomlands. Så skedde först år 1919, då Finland
inrättade sitt JO-ämbete. I Danmark tillkom ett liknande ämbete år 1953.

I Norge hade en ombudsman för försvaret tillsatts redan år 1952, medan
ett motsvarande ämbete för civilförvaltningen inrättades först tio år
senare.

Inte minst på grund av Danmarks förste ombudsman, professor Stephan
Hurwitz, och hans betydande internationella rykte kom JO-institutionen
att utvecklas till ett slags nordisk exportartikel. Framför allt den
danska ombudsmannalagstiftningen har utgjort modell för lagstiftningen
i andra länder. Efter dansk förebild införlivade år 1962 Nya Zeeland

— som första land utanför Norden — ombudsmannainstitutionen. Härefter
har idén spritts till ett stort antal nationer i Europa, Amerika, Asien,
Afrika och Oceanien, både enhetsstater och federala stater; i dag förekommer
mer än 90 ombudsmannainstitutioner fördelade på ett drygt
trettiotal länder2. Under 6.2 kommer närmare uppgifter att lämnas rörande
JO-idéns spridning världen över.

Begreppet ”ombudsman” används — såväl i Sverige som utomlands

— i många olika sammanhang. 1972 års JO-utredning fann det därför
nödvändigt att göra en avgränsning av ombudsmannabegreppet, som
kom att nära ansluta till typiska drag i den svenska ombudsmannainstitutionen
(SOU 1975:23 s. 59 f.):

De länder som infört ombudsmän efter svensk förebild har främst
tagit fasta på möjligheterna för allmänheten att framföra klagomål

''För en utförlig historisk bakgrundsbeskrivning se bl.a. Gerald E. Caiden, International
Handbook of the Ombudsman: Evolution and Present Function (1983;
s. 9 f. och 23 ff.) och Ulf Lundvik i The Ombudsman Journal, Number 2 —
September 1982, s. 85 ff.

2Jfr Gerald E. Caiden, a.a. s. 5.

Utländska förhållanden

direkt till en av parlamentet kontrollerad förtroendeman.

Vid en internationell jämförelse finns det anledning att anknyta
ombudsmannadefinitionen till just dessa egenskaper. Med ombudsman
kommer således i fortsättningen att förstås en oberoende
och politiskt fristående förtroendeman med uppgift att övervaka
offentlig förvaltningsverksamhet, vilken antingen tillsätts av parlamentet
eller tillsätts av någon annan, vanligen statsöverhuvudet
eller regeringen, men kan avsättas av parlamentet.

Denna definition innebär att en hel del ombudsmannaliknande
institutioner kommer att falla bort. Det gäller t.ex. de i öststaterna
förekommande ”prokuratorerna” vilka utses av regeringarna och
närmast kan liknas vid den svenske justitiekanslern. Det gäller
vidare den tremannakommission som förekommer i Tanzania,
vilken mottager klagomål från enskilda men utses av presidenten
på kort tid — två år — och är ansvarig endast inför honom.
Presidenten kan i Tanzania också när som helst avbryta en av
kommissionen påbörjad undersökning.

Vidare finns här ingen anledning att närmare behandla de ombudsmän
som på senare år inrättats för att lokalt kontrollera
kommunalförvaltningen i olika länder och som vanligen på ett
eller annat sätt är ansvariga inför lokala politiska organ. Sådana

lokala ombudsmän finns bl.a. i Israel, USA och i Schweiz.

Ett gränsfall utgör den franske ombudsmannen som varken
tillsätts eller kan avsättas av nationalförsamlingen. Trots detta har
den franske ombudsmannen medtagits i jämförelsen3 eftersom
han i övrigt företer stora likheter med övriga ombudsmän.

Följande definition på begreppet ombudsman har ställts upp av The
International Bar Association. Det skall vara fråga om ett ämbete vars
verksamhet är reglerad i grundlag eller lag och vars innehavare ansvarar
inför den lagstiftande församlingen. Ombudsmannen skall behandla
klagomål från allmänheten mot myndigheter och tjänstemän eller skall
kunna agera på eget initiativ. Han skall ha rätt att göra undersökningar,
rekommendera åtgärder och offentliggöra rapporter. Dessa minimikrav
på en klassisk ombudsman — i amerikansk terminologi ”legislative
ombudsman” — uppfylls av ett 80-tal institutioner i världen. Möjligen
bör också medräknas de s.k. petitionsutskott som finns i vissa staters
lagstiftande församlingar. Vidare finns ombudsmän med speciella tillsynsområden
såsom militära myndigheter, utbildning, sjukvård, socialvård,
kriminalvård, skatter, näringar, massmediafrågor, data- och integritetsfrågor,
språkliga eller sociala minoritetsproblem etc. Slutligen finns
det ”executive ombudsmen” bl.a. i vissa delstater och städer i USA, som
har tillkommit på initiativ av delstatens guvernör eller borgmästaren.
Dessa ombudsmän står för informationskontor med servicefunktioner,
viss klagomålsprövning m.m. Det lär finnas nästan 500 ”konfliktlösare”,
”övervakare” etc. i världen som kallar sig ombudsman. Låneordet från
svenskan har alltså hög status4.

Ombudsmännen världen över sammanträffar numera regelbundet —
vart fjärde år — till konferens för att dryfta gemensamma spörsmål. Så

''Härmed avses en internationell jämförelse som gjordes av 1972 års JO-utredning
och som kommer att återges under 6.2.1.

JFramställningen är hämtad ur en uppsats av Johan Hirschfeldt i Förvaltningsrättslig
Tidskrift 1982 s. 295 f.

Utländska förhållanden

avhölls den första internationella ombudsmannakonferensen år 1976 i
Edmonton, Kanada, den andra år 1980 i Jerusalem och den senaste år
1984 i Stockholm. 1 Edmonton har också inrättats ett internationellt
ombudsmannainstitut, vars president är förutvarande JO Ulf Lundvik.
År 1978 bildades i Stockholm stiftelsen Internationella Ombudsmannabiblioteket
i Stockholm, som har till uppgift att främja den vetenskapliga
forskningen rörande JO-institutionen i Sverige och motsvarande organ
i andra länder. Det internationella ombudsmannabiblioteket finns numera
i riksdagsbiblioteket.

6.2 Vissa utländska ombudsmannainstitutioner
m.m.

6.2.1 Förhållandena vid tiden för 1972 års JO-utredning

1972 års JO-utredning lämnade i sitt betänkande en redogörelse för
ombudsmannaidéns spridning utomlands samt redovisade en systematisk
jämförelse av olika egenskaper hos ett antal ombudsmannainstitutioner
(SOU 1975:23 s. 61-74). Den utredningens skildring återges även
här1, varefter under 6.2.2 lämnas vissa kompletterande uppgifter vilka
för fram skildringen till dagsläget.

Ombudsmannaidéns spridning

Efter 1809 dröjde det till 1919 innan en ombudsman infördes i ett
annat land, nämligen Finland, och först 1953 tillkom ett liknande
ämbete i Danmark i samband med grundlagsrevisionen detta år.
År 1952 inrättades i Norge en ombudsman för försvaret. Denne
har emellertid en speciell ställning genom att vara ordförande i två
särskilda granskningsnämnder. Sedan 1950-talet har idén spritts
vidare ut över världen.

Det danska ombudsmannasystemet uppvisar i jämförelse med
det svenska avsevärda olikheter, ett förhållande som i hög grad
förklarar de skillnader som det svenska systemet företer vid en
allmän internationell jämförelse. Anledningen är närmast att det
blev det danska systemet som under loppet av 1950-talet blev känt
i den anglosaxiska världen — främst Storbritannien och samväldesländerna.
En väsentligt bidragande orsak var den aktivitet som
den förste danske ombudsmannen — Stephan Hurwitz — utövade
för att bl.a. i England och USA upplysa om ombudsmannainstitutionen.
Även om kännedomen om det svenska ämbetet under
1960-talet ökades i samband med artiklar, föredrag och resor av
främst dåvarande JO Bexelius, var det danska systemet lättare att
anpassa till anglosaxisk förvaltningstradition.

Hurwitz publicerade artiklar i flera engelska och amerikanska
tidskrifter och gjorde uppmärksammade framträdanden bl.a. i
engelsk TV, och åstadkom därigenom en omfattande offentlig

1 Till skildringen, som även omfattar fyra tabeller, har fogats några kommentarer
i fotnot 2 — 9 samt i fotnot c —e under Tabell 1.

o

00

Tabell 1 Vissa grundläggande uppgifter om ombudsmannainstitutionen i olika länder

Land

Ämbetet in-rättat år

Antal om-budsmän

Utses av

Ämbetsperiod

Kvalifikationskrav

Sverige

1809

3‘

Riksdagen

4 år, kan avsättas

(Enl. gamla RF juridiskt kun-nande)*1

Finland

1919

1

Riksdagen

4 år, oberoende av riksdagens
mandatperiod, kan ej avsättas

Juridiskt kunnande

Danmark

1953

1

Folketinget

4 år = folketingsperioden, kan
avsättas

Juridisk utbildning

Västtyskland

1956

1

Förbundsdagen

5 år, kan avsättas

Minst 1 års militär tjänst

Nya Zeeland

1962

Generalguvernören på för-slag av representanthuset

3—4 år = parlamentsperioden,

kan avsättas av generalguvernören efter

hänvändelse från representanthuset

Inga speciella krav

Norge

1952, 1963''

2

Stortinget

4 år = stortingsperioden, kan
avsättas med 2/3 majoritet

Juridisk utbildning

Guyana

1966

1

Regeringen efter samråd med
oppositionsledarna

4 år, kan avsättas endast av en
särskild tribunal

Inga speciella krav

Alberta, Kanada

1967

1

Guvernören på förslag av
lagstiftande församlingen

5 år, kan avsättas av guver-nören efter hänvändelse från
lagstiftande församlingen

Inga speciella krav

Storbritannien

1967

1

Statsöverhuvudet på förslag
av regeringen

Ej fixerad. Måste avgå vid 65 år.

Kan avgå på egen begäran eller avsättas
efter hänvändelse från båda husen

Inga speciella krav

Utländska förhållanden

Hawaii, USA 1967

Nord-Irland 1969

Väst-Australien 1971

lsraelb

Frankrike

1971

1973

Legislaturen efter gemensam
omröstning med majoritet i
båda husen

Guvernören

Guvernören

Knesset

Regeringen

6 år. Högst 3 perioder. Kan avsättas
med 2/3 majoritet i båda
husen

Jfr Storbritannien

5 år, kan avsättas av guvernören
på eget initiativ eller efter
hänvändelse från båda husen

6 år, kan ej avsättas, ej omval

Inga speciella krav

Inga speciella krav
Inga speciella krav

* ”Ombudsmannen for försvaret” tillkom 1952 och är ordförande i två nämnder, en för militär personal och en för värnpliktiga civilarbetare. ”Ombudsmannen
for förvaltningen” tillkom 1963.

5 Den israeliske state-comptrollern är samtidigt ombudsman. 1972 tillkom en ombudsman för försvaret och en för polisen. Dessa står dock ej direkt under
Knessets kontroll, varför de ej redovisats här.

r Antalet ombudsmän i Sverige är numera fyra.

1 Enligt nya RF inga speciella krav.

•'' Antalet ombudsmän i Nya Zeeland är numera tre; se vidare under 6.2.2.

* Uppgift saknas.

Utländska förhållanden 109

Utländska förhållanden

debatt i England. År 1959 anordnade FN ett seminarium på Ceylon
där bl.a. Hurwitz medverkade med en rapport, som sedan
publicerades på Nya Zeeland. Där inrättades ett ombudsmannaämbete
1962. Utan samband med den anglosaxiska debatten tillkom
i Norge 19632 en ombudsman för civilförvaltningen.

Förutom den aktivitet som utvecklades av den danske ombudsmannen
bidrog FN och internationella juristkommissionen till att
sprida idén vidare bl.a. vid konferenser och i artiklar.

År 1967 hade institutionen etablerats i fem andra länder —
Storbritannien, Guyana, Mauritius och provinserna Alberta och
New Brunswick i Kanada — alla således samväldesländer — samt
den amerikanska delstaten Hawaii.

Ombudsmannainstitutionen har senare införts i ytterligare ett
antal samväldesländer eller f.d. samväldesländer på nationell eller
delstatlig nivå, bl.a. Väst-Australien, Nord-Irland, Ghana3, Fiji
och Pakistan samt ytterligare 5 provinser i Kanada.

I Amerika har ombudsmän tillkommit i några nordamerikanska
delstater — Nebraska och Iowa — och även i Syd-Amerika där
Venezuela infört en ombudsmannaliknande kommission.

I Europa däremot har tanken haft svårare att vinna fotfäste
även om debatten i flera länder under senare år varit intensiv.

Västtyskland införde dock tidigt en motsvarighet till den dåvarande
svenske MO (1956) och Frankrike Fick en ombudsman 1973.

Spridningen av ombudsmannaidén från Sverige tog således
lång tid. Först i samband med den offentliga förvaltningens starka
expansion efter andra världskriget grundlädes på olika håll ett
intresse för att införa ett från regeringsmakten fristående organ för
kontroll av den enskildes rättssäkerhet. Kulturella och språkliga
barriärer hindrade till en början effektivt idéns spridning utanför
Norden. Betydelsefullt var också det — i ett internationellt perspektiv
— på många sätt egenartade svenska förvaltningssystemet
med frånvaro av ministerstyrelse, med fri ställning för ämbetsverken
i förhållande till regeringsmakten och riksdagen och med ett
personligt ämbetsansvar hos tjänstemännen. En genomgång av
den internationella debatten visar att dessa förhållanden från
början på många håll var ett avgörande argument för att inte
acceptera idén, t.ex. i de övriga två nordiska länderna — Danmark
och Norge — som ju i övrigt uppvisar små kulturella och språkliga
skillnader i jämförelse med Sverige.

Sedan Danmark, som har ministerstyrelse, infört systemet utan
problem bortföll till en del de argument som baserades på att en
fristående kontroll av en ombudsman skulle komma i konflikt
med ministrarnas ansvarighet och centrala politiska ledning av
förvaltningen i en parlamentarisk demokrati. Det principiella argumentet
kvarstod emellertid och har antagligen spelat en stor roll
för att hindra spridningen av ombudsmannaidén till fler parlamentariska
demokratier.

I icke-parlamentariska stater som t.ex. USA har argumenten
mot ombudsmannaidén gått efter delvis samma linjer. Viktigare är
emellertid i USA liksom i andra länder med majoritetsvalsystem
att doktrinen kring det representativa systemet tilldelar parlamentsledamöterna
rollen som försvarare av den enskilde individen
gentemot förvaltningen. I England var t.ex. detta ett väsentligt

!”Lov om Stortingets Ombudsmann for förvaltningen" antogs år 1962.

''I SOU 1975:23 anges i en fotnot följande: Någon ombudsman har dock inte
tillsatts eftersom konstitutionen upphävdes och parlamentet upplöstes i samband
med militärkuppen 1972. Till detta kan fogas, att den förste ombudsmannen
tillträdde år 1980.

Utländska förhållanden

argument mot tanken på en ombudsman, vilket sedan också påverkade
ombudsmannainstitutionens utformning där.

I Europas kontinentalstater däremot, där man som regel har ett
omfattande system av rättssäkerhetskontroll i form av fristående
förvaltningsdomstolar, har den avgörande invändningen varit att
det just på grund härav saknas behov av en ombudsmannainstitution.
Debatten i t.ex. Frankrike, Italien och Österrike har följt
dessa linjer. Av kontinentalstaterna med förvaltningsdomstolar
har endast Frankrike infört ett ombudsmannasystem som emellertid
på flera väsentliga punkter fått en speciell utformning.

Ombudsmännens ställning

Karakteristiskt för ombudsmännen världen över är någon form av
ansvar inför folkrepresentationen. I alla ombudsmannasystem tar
sig detta ansvar som regel två uttryck, dels att parlamentet kan
avsätta ombudsmannen, dels att ombudsmannen är redovisningsskyldig
till parlamentet och måste avlämna periodiska rapporter
om sin granskningsverksamhet. Däremot är det främst en nordisk
företeelse att parlamentet väljer ombudsmannen. 1 de flesta länder
utanför Norden (Hawaii är ett undantag) tillsätts ombudsmännen
av statsöverhuvudet, på delstatsnivå i federala stater av guvernören,
eller av regeringen, ibland på förslag av folkrepresentationen.

Frankrike är ett undantag från regeln om vidsträckt parlamentarisk
kontroll genom att nationalförsamlingens inflytande är begränsat
till att deputeradena kan framställa klagomål till ombudsmannen.

Ansvaret inför parlamentet markeras i vissa länder, bl.a. Danmark
och Norge, av en koppling mellan valperioden för ombudsmannen
och folkrepresentationens mandatperiod. Detta gäller
numera ej i Sverige, eftersom mandatperioden för riksdagen är tre
år, medan ombudsmännen väljs på fyra år. Valperioderna varierar
vanligen mellan 4—6 år. Endast den engelske och nord-irländske
ombudsmannen saknar fixerad ämbetsperiod. 1 ett par länder
förekommer förbud mot omval (Frankrike) eller en begränsning
av antalet valperioder (Hawaii).

Bortsett från det beroende som ligger i valproceduren, i kontroll
av ombudsmännens förvaltning genom rapportskyldigheten och
i avsättningsmöjligheten samt i anslagstilldelningen är doktrinen
i alla länder att ombudsmännen inom ramen för sin kompetens
skall inta en fri och oberoende ställning i sin granskningsverksamhet
och inte kunna påverkas i enskilda fall. I de liesta länder med
ombudsmän uppfattas posten som ett förtroendeämbete kopplat
till valet av en enskild, kompetent person.

Det personliga momentet i ombudsmannatanken har överallt
övertagits från det svenska systemet. Detta har sannolikt bidragit
till att man endast undantagsvis finner mer än en ombudsman i
varje land. Norge har dock två ombudsmän — en för civilförvaltningen
och en för försvaret. Sveriges nuvarande system med tre
ombudsmän och två ställföreträdare4 är internationellt sett unikt.
Ställföreträdare förekommer visserligen på flera håll men ingenstans,
inte ens i länder med mycket stort antal klagomål och
utredande tjänstemän, har det ansetts nödvändigt med mer än en
ombudsman.

Endast i de nordiska länderna uppställs formella kvalifikationskrav
på juridisk utbildning eller kunnande.5 Det hindrar dock inte

Numera dock fyra ombudsmän och inte några ställföreträdare.
Numera dock ej i Sverige.

Utländska förhållanden

att höga jurister ofta utsetts till ombudsmän även i andra länder.
Att man utanför Norden inte uppställt formella krav på juridiskt
kunnande hänger troligen samman med att granskningen i dessa
länder har en delvis annorlunda karaktär, ett förhållande som det
finns anledning att återkomma till i de följande två avsnitten.

Ombudsmännens tillsynsområde

JO:s tillsynsområde är internationellt sett mycket omfattande.
Med undantag för den finländska ombudsmannen finns det inte
någon ombudsman vars granskning täcker praktiskt taget hela den
offentliga verksamheten, vilket är fallet med JO.

Civilförvaltningen är det tillsynsområde som genomgående
återfinns i alla ombudsmannasystem bortsett från det västtyska.
Som regel är också hela civilförvaltningen med få undantag föremål
för granskning. Undantagen gäller som regel sådana institutioner
som i likhet med den svenske JK själva har granskningsfunktioner.
Ett exempel utgör den norska riksrevisionen, som ej
står under kontroll av ombudsmannen för civilförvaltningen.

En speciell fråga i detta sammanhang gäller tillsynen över regeringen.
Som nämnts inledningsvis kom i Sverige statsrådet redan
1809 att granskas i särskild ordning och ministerstyrelse förekommer
ej6. De allra flesta länder som sedan infört ombudsmän
har däremot ministerstyrelse. Ministerstyrelsedoktrinen gör ministern
ansvarig för hela förvaltningen inom hans ministerium.
Ministrarna kan därför i princip inte undgå kontroll av ombudsmännen,
men i flera länder undantas beslut som fattats av hela
regeringen. Ombudsmännens granskning, främst i länder utanför
Norden, har emellertid en inriktning som gör frågan om den
personkrets som omfattas av kontrollen mindre intressant.

När det gäller militärförvaltningen faller den som regel inom
ombudsmännens tillsynsområde utomlands liksom i Sverige. Ett
självklart undantag är här ombudsmännen på delstatsnivå i federala
stater, eftersom försvaret inte är någon delstatsangelägenhet.

Vid en internationell jämförelse gäller den mest iögonfallande
skillnaden domstolsväsendet. I alla länder utom Sverige och Finland
är domstolsväsendet undantaget från ombudsmännens
granskning. De flesta som infört ombudsmannaämbeten är utpräglade
commonlaw-länder som Storbritannien och samväldesländerna
eller länder med mer eller mindre starka sedvanerättsliga
inslag i sina rättssystem som t.ex. Danmark. Domstolsväsendets
ställning som en tredje statsmakt, oberoende av statsöverhuvud,
regering eller fojkrepresentation har i dessa länder ansetts utesluta
varje kontroll. Även om debatten i Sverige i samband med tillkomsten
av 1809 års regeringsform hade starka inslag av maktdelningsdoktrin
kom såväl domstolarna som förvaltningen att lyda
under Kungl. Maj:t, och båda kunde kontrolleras av riksdagen,
visserligen inte direkt men väl av riksdagens ombudsman.

Den kommunala förvaltningen var 1809 av obetydlig omfattning
och blev inte föremål för justitieombudsmannens kontroll.
Detta senare förhållande gällde ända fram till 1957 då JO fick en
viss, men fortfarande begränsad tillsyn över kommunalförvaltningen.
Att kommunalförvaltningen över huvud taget kom under
JO:s tillsyn var sannolikt beroende på den förändrade ställning
som kommunerna fått i förhållande till statsmakten under efterkrigstiden.
I takt med en starkt ökad specialreglerad verksamhet

6I en här ej återgiven inledning angavs, att den juridiska och politiska kontrollen
av statsråden redan 1809 skildes ut och förlädes till ett särskilt riksdagsutskott.

Utländska förhållanden 113

Tabell 2 Ombudsmannens tillsynsområden i olika länder

Land

Civilförvaltningen

Militärförvaltningen

Domstolar

Kommunala organ

Sverige

Ja, dock ej stats-råden eller JK

Ja

Ja

Ja, dock ej fullmäktige
eller landstingsledamöter

Finland

Ja, även statsråden
i viss utsträckning

Ja

Ja

Ja

Danmark

Ja, även statsråden

Ja

Nej

Ja, dock ej fullmäktige
eller nämndbeslut

Väst-

tyskland

Nej

Ja

Nej

Nej

Nya

Zeeland

Ja, dock ej mi-nistrarna

Praktiskt taget alla
militära frågor ute-slutna

Nej

Viss kommunal verksamhet
bl. a. undervisning och
sjukvård

Norge

Ja (ombudsmannen
för förvaltningen);
dock ej tillsyn
över riksrevisionen

Ja (ombudsmannen för
försvaret)

Nej

Ja (ombudsmannen för för-valtningen); dock ej
tillsyn över kommunstyre
( = fullmäktige) eller
fylkesting (= landsting)

Guyana

Ja, även regerings-ledamöter; dock ej
utrikesfrågor och vissa
andra frågor

Ja

Nej

Nej

Alberta,

Kanada

Ja, delstatens för-valtning

Nej, ej delstatsan-gelägenhet

Nej

Nej

Stor-

britannien

Ja, dock ej t. ex.
personalfrågor, ej
nationaliserade industrier,
ej sjukhusen

Ja, dock ej personal-frågor

Nej

Nej

Hawaii,

USA

Ja, delstatens för-valtning

Nej, ej delstats-angelägenhet

Nej

Ja

Nord-

irland

Ja; samma inskränk-ningar som i Stor-britannien + frågor som
rör United Kingdom

Ej angelägenhet för
Nord-lrland

Nej

Ja, även fullmäktige

Väst-

Australien

Ja, dock ej re-geringsbeslut

Nej

Nej

Nej

Israel

Ja, dock ej rege-geringsbeslut eller vissa
personalfrågor,
ej heller polisväsendet

Nej

Nej

Ja

Frankrike

Ja

*

Nej

*

* Uppgift saknas

började kommunalförvaltningen alltmer uppfattas som en integrerad
del av den offentliga förvaltningen.

Utvecklingen av den kommunala verksamheten i de andra nordiska
länderna har varit likartad den i Sverige, och i Danmark
fördes kommunalförvaltningen under ombudsmannens tillsyn
1962, sannolikt under påverkan av den svenska reformen 1957.
Även i Norge infördes liknande regler då ombudsmannen för
civilförvaltningen tillkom 1963.

8—Jo-ämbetet

114 Utländska förhållanden

Utanför Norden har däremot utvecklingen när det gäller kommunalförvaltningen
varit annorlunda. Särskilt i Storbritannien,
samväldet och USA har kommunerna behållit en fristående ställning
och verksamheten har inte ökat på samma sätt som i de
nordiska länderna, där staten ålagt kommunerna alltfler uppgifter.
När det gäller dessa länder har därför kommunalförvaltningen
som regel uteslutits från ombudsmännens tillsyn, även om
frågan om att inlemma kommunerna i ombudsmännens granskning
varit livligt debatterad.

Ombudsmännens uppgifter

De svenska ombudsmännens granskning har hittills väsentligen
varit en laglighetsprövning riktad mot enskilda tjänstemäns beslut
och åtgärder. Betydelsefullt för denna inriktning av granskningen
har varit det i många avseenden specifika svenska ämbetsansvaret
som gör tjänstemannen personligen straffrättsligt ansvarig för de
beslut han fattar7. Med undantag för Finland saknas utomlands
direkta motsvarigheter till det svenska ämbetsansvaret.

Redan Danmark och Norge skiljer sig från Sverige med avseende
på granskningens inriktning, genom att ombudsmännen har
kompetens att i viss utsträckning göra skönsmässiga bedömningar
och ingripa mot ”orimliga beslut” resp. ”klart orimliga beslut”.
Även i dessa två nordiska länder är emellertid granskningsuppgiften
väsentligen inriktad mot person och ej mot myndighet eller
mot besluten som sådana, vilket inte är fallet i övriga länder.
Särskilt i anglosaxiska länder gäller klagomålsprövningen väsentligen
beslut eller åtgärder som kränker enskilds rätt. I Storbritannien
skall ombudsmannen undersöka orättvisa som orsakats av
”maladministration” — ett begrepp som inte är närmare definierat
i den lag som reglerar The Parliamentary Commissioner. Eftersom
förvaltningsprocesslagstiftning saknas i Storbritannien har The
Parliamentary Commissioner därför i praxis själv fått närmare
precisera innebörden i begreppet ”maladministration”. Denna
precisering har i första hand anknutits till formella handläggningsfel.
Skälighetsprövning är också formellt förbjuden i Storbritannien,
men i praxis har denna bestämmelse uppmjukats. På ett
likartat sätt är ombudsmännens uppgifter definierade i samväldesländerna
i övrigt. I en del av dessa, t.ex. Nya Zeeland, är
emellertid ombudsmannens kompetens mycket vitt definierad genom
en uppräkning av de beslut och åtgärder som han kan ingripa
mot.

Även om det sålunda finns avsevärda formella skillnader i
ombudsmännens uppgifter i Sverige i jämförelse med världen i
övrigt har skillnaderna sannolikt på senare år utjämnats genom
den förändring som det svenska ämbetet genomgått. Visserligen
dominerar fortfarande den tjänstemannaorienterade granskningen,
men det har blivit vanligare att ombudsmännen gör vägledande
uttalanden i anslutning till myndigheternas praxis utan att
enskilda tjänstemän blir föremål för erinringar.

7Som bekant har detta ämbetsansvar numera avskaffats i Sverige, där dock
straffansvar alltjämt kan inträda för oriktig myndighetsutövning.

Utländska förhållanden

Tabell 3 Ombudsmännens uppgift i olika länder

Land

Uppgift

Sverige

Tillsyn över ämbetsmäns tillämpning av lagar och andra för-fattningar. Väsentligen laglighetsprövning.

Finland

Tillsyn över att lagar och förordningar efterlevs. Skall ingripa
mot tjänsteman som i sin tjänsteutövning gjort sig skyldig till
svikligt förfarande, partiskhet eller grov försumlighet, kränkt
enskild medborgares lagliga rätt eller överskridit sin befogen-het.

Danmark

"Indseende” över förvaltningen. Därvid kontrollera om nå-gon tjänsteman i sin tjänsteutövning ”verkat för obehöriga
syften, fattat godtyckliga eller orimliga beslut eller eljest gjort
sig skyldig till tjänsteförsummelse”. Laglighets- och viss skä-lighetsprövning.

Västtyskland

Skydda grundläggande rättigheter och assistera förbundsda-gen i dess parlamentariska kontroll av krigsmakten.

Nya Zeeland

Undersöka om förvaltningsbeslut eller förvaltningsåtgärder
som påverkar någon person eller grupp personer i dennes eller
dess personliga kapacitet, t. ex. är ”lagstridiga”, ”orimliga”,
"orättvisa", "diskriminerande”, ”felaktiga”, ”tillkommit i
obehöriga syften” eller ”otillräckligt grundade”. Laglighets-och viss skälighetsprövning.

Norge

Tillse att det i den offentliga förvaltningen inte övas orätt mot
den enskilda medborgaren samt att tjänstemän i förvaltningen
ej heller eljest gör sig skyldiga till fel eller försummelse i
tjänsten. Viss skälighetsprövning vid "klart orimliga beslut”.

Guyana

Undersöka ”orättvisa” till följd av ett administrativt beslut.

Alberta, Kanada

Jfr Nya Zeeland. Liknande formulering.

Storbritannien

Undersöka klagomål från allmänheten, förmedlade genom en
parlamentsledamot, beträffande orättvisa orsakad av ”malad-ministration” i förvaltningsåtgärder utförda på kronans väg-nar. Skälighetsprövning förbjuden.

Hawaii, USA

Undersöka ett departements eller ett verks eller en tjänste-mans administrativa handlingar varigenom en individ
kränkts.

Nord-Irland

Jfr Storbritannien. Liknande formulering.

Väst-Australien

Jfr Nya Zeeland. Liknande formulering.

Israel

Pröva klagomål över åtgärder som direkt skadar klaganden
själv eller direkt undanhåller honom förmåner, om åtgärden
är olaglig, ej i överensstämmelse med god administration,
orimligt sträng eller uppenbart orättvis.

Frankrike

Pröva klagomål över att ett offentligt organ ej fullgjort sin
uppgift.

Ombudsmännens utredningar och åtgärder

Prövning av klagomål är den väsentliga arbetsuppgiften för alla
ombudsmän världen över och i de flesta länder har enskilda
medborgare rätt att få klagomål undersökta. Endast Storbritannien
och Frankrike utgör här undantag. 1 Storbritannien är rätten
att klaga förbehållen parlamentsledamöter, i Frankrike likaså,

Os

Tabell 4 Ombudsmännens utredningar i olika länder

Land Klagomålsgranskning Inspektioner; Tillgång till handlingar

Klagomål Antal klago- % anmärk- initiativärenden

från en- mål ningar

skilda (år)

Sverige

Ja

3 095 (-74)

ca 10%

Ja, omfattande och rutinmässiga;
566 initiativärenden (—74)

Ja, alla. Allmänna handlingar
offentliga

Finland

Ja

996 (-73)

ca 5 %

Ja, omfattande och rutinmässiga;
103 initiativärenden ( — 73)

Ja, alla. Allmänna handlingar
offentliga

Danmark

Ja

1 393 (-73)

ca 9 %

Ja, men relativt få rutinmässiga;
68 initiativärenden ( — 73)

Ja, med vissa undantag bl. a.
statshemligheter

Västtyskland

Ja

8 000 ( — 71)

*

Ja

Ja

Nya Zeeland

Ja

865 (-74)

ca 13 %

Rätt att inspektera, få genomförs;
ej initiativärenden

Ja, men kronjuristen kan
hemligstämpla av stats-säkerhetsskäl

Norge (forsv.)

Ja

230 (-73)

*

Ja, omfattande; 1 initiativärende
(-73)

Ja, alla

(civilf.)

Ja

1 447 (-73)

ca 5 %

Ja, få inspektioner; 21 initiativ-ärenden (—73)

Ja, alla

Guyana

Ja

150 (-67)

*

*

*

Alberta, Kanada

Ja

535 (-68)

ca 30 % av
närmare
utredda
fall

Rätt att inspektera, få genomförs

Ja, men kronjuristen kan
hemligstämpla av statssäker-hetsskäl

Utländska förhållanden

Storbritannien

Hawaii, USA

Nord-Irland

Väst-Australien

Israel

Frankrike

Nej, endast
parlamentsledamöter Ja -

Ja

Ja

Ja

Nej, endast
parlamentsledamöter,
borgmästare,
kommunfullmäktige
m. fl.

704 (-74)

Ej möjligt att uppskatta;
klagomål
även per telefon

600 (-71)

10 000 (-72)

* Uppgift saknas

Ej rätt att inspektera; ej initiativärenden Rätt

att inspektera, få genomförs

Ej rätt att inspektera; ej
initiativärenden

Rätt att inspektera och att
initiera ärenden

Omfattande inspektioner. Stort
antal initiativärenden
»

Ja, alla. Publicering kan
dock hindras av kabinettsminister Ja,

alla

Jfr Storbritannien
Jfr Nya Zeeland
Ja

Ja, men ministerns tillstånd
krävs

Utländska förhållanden

men där kan förutom parlamentsledamöter t.ex. borgmästare,
kommunfullmäktige och fackföreningar framställa klagomål.
Motiven för dessa begränsningar är delvis olika, i Storbritannien
väsentligen hänsyn till parlamentsledamöternas traditionella roll
som försvarare av den enskilde gentemot staten, i Frankrike farhågor
för en överväldigande mängd klagomål.

I de flesta länder ställs krav på att klagomålen skall vara skriftliga
och undertecknade. Endast på Hawaii mottas klagomål per
telefon. Bortsett från kravet på skriftlighet Finns inte några formella
begränsningar eller hinder. På Nya Zeeland uttas dock en
mindre avgift för varje klagomål.

Vad däremot gäller frågan om vilka klagomål som skall prövas
innehåller de flesta författningar, som reglerar ombudsmännens
verksamhet, mer eller mindre detaljerade bestämmelser. Givetvis
skall alltid klagomål som faller utanför ombudsmännens tillsynsområde
och kompetens avvisas. Därutöver finns ibland regler som
undantar bagatellartade fall eller klagomål där den klagande saknar
eller har ett begränsat personligt intresse av att saken prövas.
Sådana regler finns bl.a. i flera samväldesländer, där ombudsmännens
granskning främst inriktas på beslut som är av betydelse för
den enskildes rättssäkerhet. Vid sidan härom gäller också i de
flesta samväldesländer att klagomål som har överklagats eller kan
överklagas i administrativ ordning, liksom givetvis ärenden som
är under domstolsprövning, skall avvisas.

Antalet klagomål varierar starkt mellan olika länder. De svenska
ombudsmännen nås av flera klagomål än ombudsmännen i de
flesta andra länder och antalet överträffas endast i Israel och i
Västtyskland. Till en del sammanhänger det jämförelsevis höga
antalet klagomål i Sverige med tillsynsområdets omfattning, men
sannolikt är det också beroende av att ombudsmannainstitutionen
är väl känd bland allmänheten. Till detta senare förhållande bidrar
inte endast ämbetets ålder utan också att offentlighetsprincipen
möjliggör en omfattande publicitet kring ombudsmännens
verksamhet. Allmänhetens kunskaper bör givetvis med tiden öka
i de länder som nyligen infört ombudsmannaämbeten. En relativt
allmän tendens världen över är också att antalet klagomål ökar,
även om ökningen varit särskilt kraftig i Sverige under senare års.

Uppgifter om ombudsmännens utredningsteknik utomlands är
ganska sparsamt förekommande i det tillgängliga materialet. Som
regel har ombudsmännen en stab av medarbetare som motsvarar
föredragandena i det svenska JO-ämbetet. Antalet tjänstemän varierar
emellertid starkt från t.ex. 3 personer på Nya Zeeland till ett
60-tal i England.

I stor utsträckning bygger utredningarna på skriftligt utredningsmaterial,
och även om offentlighetsprincipen i den svenska
formen huvudsakligen finns endast i Finland har ombudsmännen
som regel tillgång till alla handlingar som kan erfordras för utredningarna.
Undantag från denna huvudregel finns dock på sina
håll. På grund av frånvaron av offentlighetsprincipen är ombudsmännens
utredningar normalt hemliga fram till dess att rapport
avlämnas till parlamentet, då de eventuellt publiceras. I vissa fall
kan också publicering förbjudas.

Som regel finns föreskrifter om skyldighet för tjänstemän och
myndigheter att ställa sig till förfogande för förhör eller att lämna
upplysningar av betydelse för utredningen. Ibland finns också
föreskrifter om att tjänstemän skall ges tillfälle att yttra sig innan
ombudsmannen fattar sitt beslut.

"Uppgiften rörande Sverige avser förhållandena före år 1976. Angående den

senare utvecklingen, se under 4.3.1.

Utländska förhållanden

Rätt att inspektera myndigheter på förekommen anledning
finns främst i de nordiska länderna. Flera ombudsmän, i första
hand de nordiska, kan ta upp ärenden till prövning på eget initiativ.
Bortsett från Finland är emellertid den typ av rutinmässig
inspektionsverksamhet som bedrivs av JO mindre vanlig utomlands,
och där den förekommer har den betydligt mindre omfattning
än i Sverige. Även i Israel förekommer ett stort antal inspektioner,
vilket sammanhänger med att ombudsmannafunktionerna
utövas av den israeliske State comptrollern, som närmast är en
motsvarighet till riksdagens revisorer och riksrevisionsverket i
Sverige. Värdet av den rutinmässiga inspektionsverksamheten har
i den internationella debatten ibland ifrågasatts (Gellhorn)9 främst
med hänsyn till att den offentliga förvaltningsverksamhetens omfattning
bedömts göra en sådan kontroll mycket lite effektiv.

När det gäller ombudsmännens sanktionsmöjligheter är de
svenska och finska ombudsmännens ställning som åklagare unik.
Däremot kan ombudsmännen i flera länder rekommendera åtal
eller anmäla en tjänsteman till disciplinmyndighet. Vanligast torde
detta vara i de övriga nordiska länderna genom att granskningen
där i hög grad är riktad mot enskilda tjänstemän. Ombudsmännen
världen över verkar emellertid främst genom tyngden i sina
uttalanden. 1 anglosaxiska länder föreskrivs ibland (Nord-Irland)
att ombudsmannen genom förhandlingar mellan den felande
myndigheten och den förfördelade bör söka få rättelse till stånd.
Möjlighet att ändra myndighets beslut eller beordra nytt beslut
saknas i alla ombudsmannasystem.

Frekvensen ärenden som föranleder kritik från ombudsmännen
varierar men håller sig som regel kring 10 procent eller därunder.
I Sverige är siffran något högre, vilket sammanhänger med den
större anmärkningsfrekvensen i initiativärendena. Jämförs siffrorna
för anmärkningar i JO:s klagoärenden med anmärkningsfrekvensen
hos andra ombudsmän är skillnaderna obetydliga.

6.2.2 Senare förhållanden

I fråga om de förhållanden som 1972 års utredning redovisat och som
återgivits under 6.2.1 har en del förändringar ägt rum. Dels har nya
ombudsmannainstitutioner tillkommit, dels har beträffande vissa redan
existerande JO-institutioner vissa ändringar skett. De ändrade förhållandena
har — i den mån de befunnits vara av intresse i sammanhanget
— givit anledning till följande kompletteringar1.

Europa

Beträffande Finland bör tilläggas följande. År 1971 intogs i regeringsformen
ett stadgande om tillsättande av en biträdande justitieombudsman

''Jfr W. Gellhorn, Ombudsman and others: Citizens protectors in nine countries.
London: O.U.P., Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1967.

''De kompletterande uppgifterna har hämtats ur JO:s ämbetsberättelser 1976/77
s. 14 ff. och 1978/79 s. 20 ff., Gerald E. Caiden, International Handbook of the
Ombudsman: Country Surveys (1983), Ulf Lundvik i The Ombudsman Journal
(Number 2 — September 1982, s. 85 ff.), L. Nordskov Nielsen i Juristen & 0konomen
1980 s. 261 ff. samt från svaren i en enkätundersökning som utredningen
genomfört under 1984 avseende JO-institutionerna i övriga nordiska länder och
ett antal länder utanför Norden (jfr 1.2).

Utländska förhållanden

och en suppleant för honom. Först från och med år 1980 har suppleanten
anlitats i större utsträckning, i medeltal 1 1/2 — 2 1/2 månader om året.
— År 1983 inkom till justitieombudsmannen 1 231 nya klagomål och
upptogs på eget initiativ 68 ärenden till prövning. Sammanlagt 1 247
ärenden avgjordes, varav ca 5 % ledde till kritik; ett av ärendena renderade
åtal och tre anmälan om disciplinärt förfarande.

Den norske ombudsmannen för civilförvaltningen fick under år 1983
motta 1 597 klagomål från allmänheten, medan 37 initiativärenden upptogs
till prövning. Ungefär 16% av de avgjorda ärendena ledde till
anmärkning eller kritik. Endast fem institutioner inspekterades under år
1983.

1 fråga om klagomålsfrekvensen hos den danske ombudsmannen kan
sägas följande. Perioden 1970—1977 karakteriserades av en ökning av
antalet klagomål: ettvart av åren 1975—1977 låg antalet klagomål mellan
1 800 och 1 900. Därefter har en minskning ägt rum: 1 751 (år 1978),
1 513 (år 1979), 1 451 (år 1980), 1 518 (år 1981), 1 255 (år 1982) och 1 320
(år 1983). Under år 1983 upptogs 38 initiativärenden till prövning. Samma
verksamhetsår ledde knappt 6 % av de avgjorda ärendena till anmärkning
eller kritik.

Beträffande Storbritannien kan nämnas följande. När den parlamentariske
ombudsmannen för förvaltningen (The Parliamentary Commissioner
for Administration) tillsattes år 1967, var hans tillsynsområde
starkt begränsat. Som framgått under 6.2.1 (Tabell 2) föll utanför ombudsmannens
tillsyn de lokala myndigheterna, nationaliserade industrier,
sjukhus samt personalfrågor. Vissa av dessa luckor har dock
därefter fyllts, i det att ombudsmän för den lokala förvaltningen och för
sjukvården inrättats. De lokala ombudsmännen (tre i England, en i
Skottland och en i Wales) svarar självständigt för var sitt område. Den
parlamentariske ombudsmannen för förvaltningen har tillika fått ställning
som ombudsman för sjukvården. 1 Nord-Irland hade år 1969 införts
en parlamentarisk ombudsman för förvaltningen efter brittisk modell.
— Som nämnts tidigare är rätten att framföra klagomål till ombudsmannen
för förvaltningen begränsad till parlamentsledamöterna. Under
år 1983 mottog ombudsmannen för förvaltningen från parlamentsledamöter
751 klagomål. Knappt 11 % av de avgjorda ärendena ansågs
berättigade.

Som nämnts under 6.2.1 infördes ombudsmannasystemet i Frankrike
år 1973. Vid sidan av den statliga ombudsmannen utsågs år 1977 en
ombudsman för staden Paris. Det senare ämbetet vilar inte på någon
föreskrift i lag utan på ett beslut av Paris’ borgmästare. — Den ståtlige
ombudsmannen (le Mediateur) mottog år 1974 1 659 klagomål och år
1979 4 316 klagomål.

I Portugal utsågs år 1976 en ombudsman och i Österrike inrättades året
därpå, 1977, ett ämbete med tre ombudsmän. Under 1980-talet har
ombudsmän utsetts också i Irland (Eire) och i Spanien.

1 Förbundsrepubliken Tyskland finns, som nämnts tidigare, sedan
1956 ett militieombudsmannaämbete. Någon justitieombudsman finns
inte på förbundsnivå men däremot — sedan år 1974 — på delstatsnivå
(Rheinland-Pfalz). Uppgifter liknande JO:s i Sverige fullgörs i förbunds -

Utländska förhållanden

republiken och i delstaterna — utom Niedersachsen — av särskilda
parlamentsutskott (Petitionsausschuss). Petitionsutskotten har till uppgift
att undersöka medborgarnas klagomål mot offentliga myndigheter
och att skydda de enskildas rättigheter. Petitionsutskottet på federal
nivå, som år 1975 gjordes obligatoriskt, består av 29 ledamöter. År 1983
fick utskottet motta 12 568 klagomål. Ämbetsperioden för utskottsledamöterna
är vanligen fyra år, motsvarande mandatperioden till Bundestag.

I Schweiz finns sedan år 1971 en ombudsman för staden Zurich. Även
kantonen Zurich har ett ombudsmannaämbete, vars förste innehavare
tillträdde år 1978. Dessa ombudsmän har inrättats för lokal kontroll av
kommunalförvaltning. — I Italien finns i vissa delar av landet ombudsmän
på regional nivå, t.ex. i Toscana sedan 1974 och i Ligurien sedan
1976.

I Sovjetunionen finns sedan länge ett generalprokuratorämbete som
utövar funktioner som delvis överensstämmer med en ombudsmans.
Närmast kan dock ämbetet sägas motsvara en kombination av justitiekansler-
och riksåklagarämbetena i Sverige. Generalprokuratorn står i
spetsen för en stor organisation. Ett motsvarande ämbete finns i Polen.
I Jugoslavien och dess delstater finns däremot ombudsmän som har vissa
likheter med den svenska JO.

Det senaste tillskottet i Europa är Nederländerna, som efter många års
diskussioner erhöll en ombudsman år 1982. För en ämbetsperiod om sex
år utses ombudsmannen av parlamentet (underhuset), som också kan
avsätta honom; omval är tillåtet. För det fall en kvinna skulle utses till
innehavare av ämbetet skall hon — enligt en särskild bestämmelse i
lagen om ombudsman — benämnas ”the National ombudswoman”.

Amerika

1 Amerika har ombudsmannainstitutionen vunnit fotfäste framför allt i
Kanada och USA. Av Kanadas provinser är det numera endast den
minsta, Prince Edward Island, som saknar ombudsman. Först var Alberta
och New Brunswick, som införde ombudsmannainstitutionen år 1967.
Inrättandet av en federal ombudsman har diskuterats och föreslagits
alltsedan 1960 men hittills utan framgång; däremot finns vissa speciella
ombudsmän på federal nivå, bl.a. för de officiella språken. — Beträffande
provinsen Alberta kan ytterligare sägas följande. Under år 1983
inkom 3 154 nya klagomål, varav 1 025 skriftliga; endast skriftliga klagomål
undersöks. Under ombudsmannainstitutionens första 17 år, 1967
— 1983, har i genomsnitt 27,9% av de undersökta klagomålen ansetts
helt eller delvis berättigade.

1 USA förekommer numera en brokig flora av ombudsmän. Ombudsmän
i vanlig mening, utsedda av parlamentet (legislative ombudsmen)
finns i delstaterna Hawaii, Nebraska, lowa och Alaska. 1 Puerto Rico
och Guam verkar också ombudsmän av den klassiska typen. Vid sidan
av dessa ombudsmän förekommer i många stater ett stort antal personer
eller institutioner som mottar klagomål och gör undersökningar på olika
områden och som stundom kallas ”executive ombudsmen”; dessa utses

Utländska förhållanden

av guvernören. Många av de större städerna har också inrättat särskilda
stadsombudsmän. Det förekommer även regionala ombudsmän (för
”counties”). I ett flertal stater finns vidare speciella ombudsmän för
särskilda förvaltningsområden, såsom skolväsendet, fångvården och affärsväsendet.
— Beträffande delstaten Hawaii kan följande nämnas.
Klagomål får där framföras också per telefon; 85—90 % av klagomålen
anmäls på detta sätt. Verksamhetsåret 1978/79 — 10 år efter det att
ombudsmannainstitutionen börjat verka — hade antalet klagomål tredubblats,
från 983 till 3 188. Ungefär en tredjedel av alla förfrågningar,
som klassificeras som klagomål, bedöms helt eller delvis berättigade.

Jamaica samt Trinidad och Tobago har också utsett ombudsmän.

Afrika

I Tanzania finns sedan mitten av 1960-talet en permanent tremannakommission
med uppgifter liknande en ombudsmans (jfr ovan under
6.1). I Nigeria (år 1975) och Zambia (år 1973) har liknande institutioner
inrättats. 1 Ghana tillträdde år 1980 en ombudsman. Sedan år 1969 har
ön Mauritius i Indiska Oceanen också en ombudsman; den förste ombudsmannen
var för övrigt svensk.

Asien

I Asien förekommer ombudsmän endast i vissa länder. I Israel utövade
The State Comptroller (närmast motsvarande riksdagens revisorer och
riksrevisionsverket) länge ombudsmannafunktioner. År 1971 lagreglerades
denna verksamhet och en särskild avdelning för klagomål från
allmänheten inrättades. The State Comptroller är alltså tillika ombudsman.
Redan dessförinnan, år 1967, hade tillsatts en ombudsman för
staden Jerusalem och därefter har så skett också i andra städer. I Israel
finns också en militieombudsman. — The State Comptroller/
ombudsmannen mottog under verksamhetsåret 1982/83 5 761 skriftliga
och omkring 2 000 muntliga klagomål. Ungefär en tredjedel av klagomålen
föranledde kritik.

I Indien finns i vissa delstater ombudsmän (”lokayukta”). Ett federalt
ämbete som ”överombudsman” (”lokpal”) har diskuterats men finns
ännu inte. — I Pakistan tillsattes en ombudsman år 1983.

Australien

Genom lagstiftning år 1976 inrättades ett ombudsmannaämbete på federal
nivå i Australien (The Commonwealth Ombudsman), med tillträde
året därpå. År 1983 införlivades med ämbetet en redan existerande
militär ombudsmannafunktion, som hade tillkommit år 1975. Under
åren 1972—1979 hade ombudsmän utsetts i Australiens delstater. — Den
federale ombudsmannen biträdes av tre deputy ombudsmen och ytterligare
sex medarbetare, som brukar benämnas assistant ombudsmen. Ombudsmannen
och hans deputy ombudsmen utses av generalguvernören
för en tid som inte får överstiga sju år; omval får ske. Ombudsman
liksom deputy ombudsman kan avsättas av generalguvernören efter

Utländska förhållanden

hänvändelse från båda parlamentshusen och i vissa fall på guvernörens
eget initiativ. Klagomål får framföras såväl skriftligen som muntligen;
enkla klagomål får handläggas muntligen. Under verksamhetsåret
1982/1983 fick ombudsmannen motta 2 887 skriftliga och 10 451 muntliga
klagomål; härtill kom 3 095 förfrågningar som inte betraktades som
klagomål. Av de avgjorda klagomålen ledde ca 37 % av de skriftliga och
ca 65 % av de muntliga till kritik.

Världen i övrigt

Som nämnts under 6.1 var Nya Zeeland det första land utanför Norden
som anammade ombudsmannaidén, vilket skedde år 1962. Vissa ändringar
i ombudsmannalagstiftningen beslöts år 1975. Bl.a. utvidgades
ämbetet, så att det nu finns en chefsombudsman och två andra ombudsmän.
En viss regional uppdelning har gjorts mellan de två sistnämnda
ombudsmännen. Chefsombudsmannen leder och fördelar arbetet samt
handhar jämte den ene ombudsmannen klagomål som rör den centrala
förvaltningen. Vidare har tillsynsområdet utvidgats till att omfatta även
de lokala myndigheterna. En annan förändring är att mandatperioden
— utan koppling till parlamentets valperiod — fastställts till fem år.
Antalet klagomål uppgick verksamhetsåret 1976/77 till 2 075, 1977/78
till 2 010 och 1978/79 till 1 635. Under åren 1962-1976 föranledde
nästan 24 % av de undersökta klagomålen någon form av anmärkning,
vilket motsvarade ungefär 10% av samtliga under perioden inkomna
klagomål.

Papua Nya Guinea beslöt 1975 att inrätta ett ombudsmannaämbete,
bestående av en chefsombudsman och två andra ombudsmän. Ombudsmännen
väljs första gången för en period om — vanligtvis — tre år;
omval brukar ske för en sexårsperiod.

''

7 Framförda förslag och synpunkter
med anknytning till JOämbetet -

7.1 Reformkrav i riksdagen

Under tiden efter 1975 års JO-reform har olika förslag rörande JOämbetets
ställning diskuterats i riksdagen vid ett flertal tillfällen. I det
följande återges en sammanfattning av dessa förslag och deras behandling1.

I KU:s betänkande 1975/76:39 behandlades motion 1975/76:901 av
Astrid Kristensson och Bengt Börjesson, vari hemställdes att riksdagen
lät utarbeta och anta regler som gav JO och JK möjlighet att kunna
påkalla domstols prövning av tvistig rättsfråga. I motionen pekades på
att JO:s auktoritet genom ämbetsansvarsreformen i realiteten hade försvagats.
JO:s uttalanden hade enligt motionärerna haft sin särskilda
tyngd genom medvetandet om att JO kunnat väcka åtal för tjänstefel och
därigenom hävda sin lagtolkning. Ämbetsansvarsreformen hade därför
aktualiserat frågan om JO:s rätt att väcka talan vid domstol för prövning
av viss rättsfråga, antingen på JO:s eget initiativ eller på begäran av en
tjänsteman, som blivit föremål för kritik från JO:s sida. KU avstyrkte i
betänkandet motionen under hänvisning till att det med hänsyn till den
korta tid ämbetsansvarsreformen varit i kraft inte fanns tillräckligt underlag
för att bedöma reformens inverkan på JO:s och JK:s ställning.

1 KU:s betänkande 1979/80:20 upptogs ett flertal motioner angående
rättssäkerhetsfrågor. Några av motionerna tog sikte på JO-ämbetets roll
i samhället. Två av dessa — motion 1977/78:493 av Lars Werner m.fl.
(yrkande ljoch motion 1978/79:1093 av Rolf Hagel och Alf Lövenborg
— gick ut på att JO-ämbetet skulle avskaffas. KU, som betonade värdet
av att riksdagen till sitt förfogande har JO-institutionen som ett organ av
extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet, avstyrkte dessa motionsyrkanden.
1 tre av de i betänkandet behandlade motionerna framfördes
yrkanden om utredning för förstärkning av JO-ämbetet (motion
1977/78:283 av Per Gahrton, motion 1978/79:344 av Olle Wästberg och
motion 1978/79:1611 av Gösta Bohman m.fl.). 1 motionen av Gahrton
angavs att det var önskvärt att JO:s verksamhet knöts an till rättsordningen
i övrigt och inte blott bestod i fristående meningsyttringar utan

''Redogörelsen, som avser tiden fram till JO-utredningens tillsättande, omfattar
intedei KU :s betänkande 1982/83:7 behandlade motionerna (se ovan under 1.1)
och inte heller de under 4.8 nämnda motionerna med anledning av JO:s ämbetsberättelse.

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

rättslig verkan. Vidare framhölls det att det var önskvärt att JO fick
möjligheter att i det enskilda fallet bistå den medborgare som på ett eller
annat sätt blivit kränkt i sin rätt. I motionen av Wästberg anfördes bl.a.
att JO:s gamla funktion som åklagarämbete genom praxis successivt
försvagats och ersatts av normerande uttalanden samt att det fanns
anledning för riksdagen att undersöka allmänhetens attityd till JO och
att åter se över JO-ämbetets funktioner. I motionen av Bohman m.fl.
hemställdes under hänvisning till vissa uttalanden i motion 1978/
79:1108 av samma motionärer om utredning som syftade till
att JO:s instruktion ändrades så att JO:s granskning fick en betydligt
vidare innebörd. Det framhölls vidare i motionen att det var sällsynt att
JO tog initiativ till författningsändringar vilket bl.a. torde sammanhänga
med att riksdagen uttalat ett klart förord för att JO skall prioritera
klagomålsprövningen. KU framhöll (KU 1979/80:20 s. 7) att det i och
för sig kunde bli aktuellt med en ny översyn av JO-ämbetet. Utskottet
ansåg sig emellertid inte böra ta initiativ till en sådan översyn innan den
utvärdering av ämbetsansvarsreformen, som avsågs ske, hade påbörjats.
Motionerna om utredning av JO-ämbetet avstyrktes därför.

I KU:s betänkande 1980/81:8 om vissa frågor rörande den statliga
förvaltningen m.m. behandlades bl.a. motion 1979/80:1051 av Jan Prytz
och Allan Ekström, vari yrkades att en utredning om JO-ämbetets insatsmöjligheter
tillsattes, att bedrivas jämsides och i nära samverkan med
den just pågående utredningen (av tjänsteansvarskommittén) om straffoch
disciplinansvaret i offentlig verksamhet. Motionen innehöll bl.a.
följande synpunkter. JO-institutionen kunde snabbt försvagas om allmänheten
förlorade tilltron till ämbetets möjligheter att ingripa till de
enskildas förmån. Nuvarande ordning innebar i realiteten att JO inte
kunde göra annat än rikta förmaningar till de myndigheter, som han
funnit ha förfarit felaktigt, utom i mycket sällsynta fall, där det kunde bli
fråga om att resa krav om disciplinär åtgärd eller straff. JO:s möjligheter
att ingripa till den enskildes förmån borde också ökas. KU avstyrkte
motionen under hänvisning till att tjänsteansvarskommitténs arbete inte
borde föregripas.

I KU:s betänkande 1981/82:11 om vissa frågor rörande riksdagens
kontrollmakt m.m. behandlades bl.a. motion 1980/81:404 av Olle Wästberg.
Motionären begärde en utredning om JO-ämbetets framtida roll
och organisation. Motionen hade bl.a. följande innehåll. JO-ämbetets
auktoritet borde stärkas. Det var av vikt att JO fick ökade maktmedel och
att ämbetet knöts fastare till förvaltningen och rättsväsendet i övrigt.
JO:s uttalanden och ståndpunkter kunde då direkt konfronteras med de
vanliga organen i rättslivet och inte längre endast utgöra meningsyttringar.
KU hemställde att motionen förklarades besvarad med vad utskottet
anfört, nämligen bl.a. att det avsåg att under år 1982 föreslå tillsättandet
av en utredning rörande JO-ämbetets verksamhet och organisation.

Det skall slutligen endast tilläggas att riksdagen i samtliga nu nämnda
fall beslöt i enlighet med KU:s betänkanden.

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

7.2 Tjänsteansvarskommitténs förslag (Ds Ju
1983:7)

Tjänsteansvarskommittén hade i uppgift att företa en i princip förutsättningslös
granskning av det ansvarssystem, som gäller för funktionärer i
offentlig verksamhet. Kommittén har i sitt slutbetänkande Tjänsteansvar
i offentlig verksamhet (Ds Ju 1983:7) inte funnit anledning att frångå de
mera grundläggande motiv på vilka det nuvarande ansvarssystemet är
uppbyggt. När det gäller det straffrättsliga området har tjänsteansvarskommittén
bl.a. haft att behandla frågan om utformningen av de särskilda
brotten myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning i 20:1
BrB. Kommittén har, i samband med förslag om vissa ändringar i
lagrummet, sökt utforma detta så, att det mera konkret anger innebörden
av begreppet myndighetsutövning. Vad angår reglerna om disciplinansvar
m.m. har kommittén inte funnit anledning föreslå några mera
ingripande förslag om ändring av gällande regelsystem. Av de förslag
som likväl lagts fram skall här nämnas ett som direkt tar sikte på JO:s
verksamhet, nämligen ett förslag att avskaffa JO:s — och JK:s — skyldighet
enligt arbetstvistlagen att förhandla med vederbörande fackliga
organisation innan JO (JK) kan få talan prövad i domstol. I betänkandet
behandlas vidare bl.a. JO:s och JK:s möjligheter att ingripa mot förseelser
i den offentliga tjänsteutövningen. Det erinras om att de möjligheter
som nu finns, särskilt i disciplinärt hänseende, kommit att endast sparsamt
utnyttjas. Det erinras också om att det klarläggande av räckvidden
hos 20:1 BrB som åsyftas i kommitténs ovannämnda förslag även kan
tjäna syftet att tillhandahålla JO och JK ett mera lätthanterligt instrument
när det gäller möjligheten att ingripa straffrättsligt mot missbruk
av den offentliga makten. Beträffande de särregler i disciplinsystemet
som gäller för vissa persongrupper har kommittén inte funnit anledning
till någon ändring annat än beträffande präster och veterinärer. För
prästernas del har föreslagits en modernisering av de regler rörande
disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan och avstängning som enligt
hänvisning i lagen om domkapitel finns i den eljest upphävda statstjänstemannalagen,
så att de regler i dessa frågor som finns i LOA i det
väsentliga blir gällande även för dem. Genomförs förslaget innebär det
att JO skulle få talerätt beträffande beslut om disciplinansvar, avskedande
och avstängning rörande präster, något som JO för närvarande inte
har. Beträffande veterinärer har det föreslagits att det särskilda straffansvar
för vissa förseelser i yrkesutövning, som för hälso- och sjukvårdspersonalens
del avskaffades år 1980, upphävs även i fråga om veterinärer.

I en den 28 februari 1985 dagtecknad proposition (prop. 1984/85:117
om vissa frågor rörande tjänsteansvaret i offentlig verksamhet m.m.) har
tjänsteansvarskommitténs förslag om utformningen av 20:1 BrB och
därmed sammanhängande frågor samt förslaget om att avskaffa skyldigheten
för JO och JK att förhandla med arbetstagarens fackliga organisation
före process i en arbetstvist tagits upp. Till dessa frågor återkommer
utredningen under 8.6.4.1 resp. 8.6.4.2. I fråga om tjänsteansvars -

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

kommitténs ovannämnda förslag gällande präster anförs i propositionen
att det befunnits motiverat att avvakta den sittande kyrkoförfattningsutredningens
(Kn 1982:06) slutliga förslag — den utredningen har
i uppdrag att se över kyrkolagstiftningen — innan frågan om en
modernisering av ansvarsreglerna för präster tas upp. Tjänsteansvarskommitténs
förslag om upphävande av det särskilda straffansvaret för
veterinärer har ännu inte lett till några författningsändringar från regeringens
sida.

7.3 Militäransvarskommitténs förslag (SOU
1983:2)

Militäransvarskommittén hade i uppdrag att se över den särskilda
straff- och processlagstiftningen för det militära försvaret.

För närvarande gäller bl.a. att krigsmän — bestämmelser om vilka
som hör till denna kategori finns i 21 kap. BrB — är underkastade
särskilda straff- och disciplinbestämmelser, intagna i BrB, lagen
(1973:18) om disciplinstraff för krigsmän, militära rättegångslagen
(1948:472) och kungörelsen (1948:691) angående den militära rättsvården.

Kommittén har redovisat sitt arbete i betänkandet Nytt militärt ansvarssystem
(SOU 1983:2). Betänkandet upptar långtgående reformförslag
som åsyftar en anpassning av det militära ansvarssystemet till det
regelsystem som gäller inom samhället i övrigt. Detta innebär bl.a. att
flertalet straffbestämmelser i 21 kap. BrB rörande brott av krigsman
avskaffas och att alla anställda vid försvarsmakten — och inte blott såsom
för närvarande krigsmän med typiskt civila arbetsuppgifter — i fredstid
skall följa samma regelsystem som gäller offentligt anställda i allmänhet.
Innebörden härav är bl.a. att reglerna om disciplinansvar i LOA blir
tillämpliga på i princip all sådan personal; för närvarande gäller inte
reglerna om disciplinansvar i LOA för krigsman. För de värnpliktigas
del införs ett nytt, utomstraffrättsligt disciplinsystem, återgivet i ett
förslag till lag om disciplinansvar för värnpliktiga. Enligt förslaget skall
värnpliktig, som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad han på
grund av reglementen, instruktioner, förmäns order eller i övrigt skall
iaktta i tjänsten åläggas disciplinpåföljd för disciplinförseelse. Om felet
är ringa skall påföljd dock ej åläggas. Beslutande myndighet i disciplinärende
är den myndighet vid vilken den värnpliktige tjänstgör eller
senast tjänstgjort, om regeringen ej föreskriver annat. Relativt lindriga
och enkla förseelser där några större bedömningssvårigheter av juridisk
natur ej föreligger får enligt förslaget prövas av bataljonchef eller kompanichef
eller motsvarande chef. En värnpliktig sorn ålagts disciplinpåföljd
av en chef, som nyss sagts, får hos myndigheten begära omprövning
av beslutet. Myndighets beslut om disciplinpåföljd får av den värnpliktige
överklagas genom besvär hos den tingsrätt inom vars domkrets
myndigheten är lokaliserad. Tingsrättens beslut får överklagas genom
besvär i hovrätten. Hovrättens beslut får ej överklagas. I domstolarna
skall det allmännas talan föras av allmän åklagare. Förfarandet i disci -

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

plinärendena bygger på förvaltningslagens förfaranderegler men även
förfarandereglerna i LOA har beaktats. Den värnpliktige skall vid muntligt
förhör underrättas om vad som anförs mot honom och höras i saken.
Om det är lämpligare får underrättelsen ske skriftligen, varvid den
värnpliktige skall uppmanas att yttra sig över vad som anförs mot
honom. Om det behövs skall anmälaren och andra som kan lämna
uppgifter i saken höras muntligen och skriftligen. Det har inte varit
avsikten att den som gör en anmälan skall inta ställning som part i
förvaltningslagens mening. JO och JK äger påkalla prövning av disciplinansvarsfråga
beträffande värnpliktig som står under deras tillsyn.
Någon talerätt för dessa organ över disciplinmyndighetens beslut i ett
disciplinärende är inte åsyftad; enligt förslaget är det endast vederbörande
värnpliktig som skall kunna föra talan mot disciplinmyndighets
beslut.

Militäransvarskommittén föreslår vidare att två av paragraferna i JO:s
instruktion — 2 och 21 §§ — skall ändras. I 2 § andra stycket gällande
JO:s tillsynskrets föreslås att uttrycket ”krigsmän” ersätts av begreppet
”militär och civilmilitär personal vid försvarsmakten”. Förslaget innebär
i princip inte någon ändring i sak av JO:s tillsynskompetens på det
militära området. I 21 § tredje stycket gällande JO:s rätt att bryta preskription
för disciplinpåföljd föreslås ett tillägg till styckets sista mening,
vilken därefter skulle få följande lydelse: ”Anmaning som nu har sagts
gäller även som underrättelse enligt 29 § lagen (1980:11) om tillsyn över
hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. och enligt 25 § lagen (1900:0000)
om disciplinansvar för värnpliktiga.”

Militäransvarskommitténs förslag är under beredning i försvarsdepartementet.

Utredningen tar i avsnitt 8.6.6.6 upp frågan om inte JO och JK, för det
fall den föreslagna disciplinlagen för värnpliktiga genomförs, bör ges
talerätt när det gäller disciplinbeslut enligt den lagen. Under 8.6.6.3
återkommer utredningen till det föreslagna tillägget i 21 § tredje stycket
JO-instruktionen.

7.4 Polisberedningens betänkande om anmälningar
mot polismän (Ds Ju 1984:10)

1981 års polisberedning (Ju 1981:02) har i ett delbetänkande — Anmälningar
mot polismän; Ds Ju 1984:10 — behandlat frågan om handläggningen
av anmälningar mot polispersonal för brott eller förseelser i
tjänsten. Enligt polisberedningens direktiv i frågan (dir. 1983:68) kunde
det av flera skäl ifrågasättas om gällande handläggningsregler var tillräckligt
långtgående. Målet angavs vara att finna en ordning som utesluter
föreställningar hos allmänheten om att utredningsförfarandet påverkas
av ovidkommande faktorer.

Enligt polisberedningen föreligger ett påtagligt reformbehov endast i
fråga om handläggning av anmälningar om våld av polismän. Polisberedningen
föreslår vissa förändringar som har samband med själva

9 —Jo-ämbetet

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

anmälningsupptagningen. Vidare framläggs förslag som syftar till att
stärka medborgarinflytandet över handläggningen av anmälningar om
polisvåld. Polisberedningen kommer därefter in på frågan om åtgärder
med avseende på uppgiften att hålla förhör under förundersökning av
förevarande slag. Polisberedningen diskuterar därvid det alternativet att
polisen skall befrias från att hålla förhör och att den uppgiften i stället
skall läggas på allmän åklagare. Polisberedningen finner emellertid vid
en avvägning mellan fördelarna och nackdelarna av detta alternativ att
nackdelarna överväger. Något förslag till ändrade bestämmelser i fråga
om förhörsledningen läggs därför inte fram. Därefter kommer man in på
frågan om det är möjligt att åstadkomma en ”opartisk” granskning av i
första hand samtliga utredningar som har gjorts i anledning av anmälan
om obefogat polisvåld. De organ som därvid i första hand skulle kunna
komma i fråga skulle enligt polisberedningen vara JO eller JK. Enligt
polisberedningen skulle, om JO:s resurser förstärks, JO-alternativet inte
bara ge möjlighet att få en granskning till stånd utan också möjlighet att

— i den mån JO:s egna resurser medger att han övertar utredningarna

— i viss utsträckning befria polisen från att hålla förhör. Polisberedningen
behandlar därefter JK-alternativet, som enligt beredningen dock är
ett sämre alternativ — bl.a. från organisationsmässig synpunkt — och
förenat med så pass betydande nackdelar, att det inte kan rekommenderas.
Polisberedningen har, med hänsyn till att JO är en del av riksdagens
kontrollmakt, inte framlagt några konkreta förslag angående den
roll JO skulle få.

Polisberedningens betänkande, som remissbehandlats, övervägs för
närvarande inom justitiedepartementet. Åtskilliga av de remissorgan,
som yttrat sig över polisberedningens JO-alternativ (däribland JO Wigelius),
har ställt sig positiva till detta. Vissa av remissorganen, bl.a. JK
och RÅ, har emellertid bestämt avstyrkt förslaget. Under 8.2.5.1 redovisar
utredningen sin syn i saken.

7.5 Förslag rörande JO:s roll på hälso- och
sjukvårdens område

Det ankommer på hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) att —
utöver frågor om disciplinansvar — även pröva behörighetsfrågor beträffande
vissa yrkesutövare på hälso- och sjukvårdens område. I 19 §
andra stycket lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m.fl. (tillsynslagen) anges de behörighetsfrågor, som HSAN äger
pröva. I denna bestämmelse anges till en början att HSAN prövar frågor
som avses i 15 —18 §§ i tillsynslagen, dvs. i första hand ärenden om
återkallelse av legitimation att utöva yrke inom hälso- och sjukvården
och återfående av legitimation. I bestämmelsen anges vidare att HSAN
prövar frågor om begränsning av legitimerade yrkesutövares behörighet.
Härmed avses främst återkallande av begränsad behörighet att utöva
läkaryrket och tandläkaryrket, liksom också begränsning av rätten för
läkare och tandläkare att förskriva narkotiska läkemedel och teknisk

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

sprit. HSAN kan inte ta upp behörighetsärenden på eget initiativ utan
endast efter anmälan av socialstyrelsen eller på ansökan av den som
saken gäller. Under vissa förutsättningar äger HSAN meddela interimistiskt
beslut om återkallelse av legitimation.

Som nämnts under 3.4 har JO rätt att hos HSAN anmäla frågor om
disciplinansvar men ej behörighetsfrågor.

I ett beslut den 5 oktober 1983 (dnr 1786-1982) av JO Sverne gällande
vissa iakttagelser i samband med inspektion av HSAN väcktes frågan
om inte JO borde ges möjlighet att hos HSAN kunna anmäla behörighetsfrågor
beträffande yrkesutövare på hälso- och sjukvårdens område.

Sedan en kopia av beslutet tillställts socialdepartementet uppdrog regeringen
åt socialstyrelsen att — i anslutning till ett tidigare, dåmera ännu
ej redovisat, uppdrag gällande bl.a. möjligheterna till en snabbare handläggningsordning
i ärenden om återkallelse av legitimation m.m. — även
överväga frågan om JO borde ges möjlighet att hos HSAN anmäla
behörighetsfrågor. Socialstyrelsen har i september 1984 till regeringen
redovisat sina överväganden i saken genom att hänvisa till vissa förslag
framlagda av en inom socialstyrelsen tillsatt arbetsgrupp. Förslagen går
bl.a. ut på följande. HSAN skall ges ökade möjligheter att besluta interimistiskt
om återkallelse av legitimation. Vidare skall HSAN ges rätt att
under vissa förutsättningar få meddela interimistiskt beslut i ärenden om
begränsning av legitimerade yrkesutövares behörighet. JO — liksom JK
— skall få anmäla frågor enligt 19 § andra stycket tillsynslagen.

Socialdepartementet har remissbehandlat förslagen. Sedan JOutredningen
vid kontakt med socialdepartementet upplyst om att utredningen
i sitt betänkande tar upp frågan om rätt för JO — och JK — att
hos HSAN anmäla frågor enligt 19 § andra stycket tillsynslagen har
socialdepartementet tillställt JO-utredningen kopior av handlingarna i
lagstiftningsärendet. Av remissvaren framgår att inget av de remissorgan,
som yttrat sig över förslaget om att låta JO och JK anmäla behörighetsfrågor
av ovannämnda slag, haft något att erinra mot detta. Utredningens
överväganden i saken redovisas under 8.6.6.2.

7.6 Statskonsults utredning rörande JOämbetets
administrativa funktioner

Statskonsult Administrationsutveckling AB (i fortsättningen Statskonsult)
utförde under våren 1984 på uppdrag av JO-ämbetet en översyn av
ämbetets administrativa funktioner. Utredningen avsåg organisationen
och verksamheten på administrativa enheten och ett av ämbetets fyra
avdelningskanslier. I en förstudie från juni 1984 framlade Statskonsult
olika förslag till förändringar av organisationen och verksamheten inom
administrativa enheten och avdelningskanslierna. Förslagen innebär i
största korthet följande.

Vad först gäller avdelningskanslierna skall personalstyrkan på varje
kansli, uppgående till tre personer, minskas till två personer. De fyra
personer som därvid friställs skall flyttas över till en skrivpool. I studien

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

framhålls dock att samtliga avdelningskanslier bör studeras och en noggrann
resursdimensionering göras innan slutlig ställning till avdelningskansliernas
storlek tas. Den administrativa enhetens arbete skall ledas av
en chef med odelat ansvar för enheten och för administrativa frågor
inom hela myndigheten. (Tidigare i förstudien hade konstaterats att
ansvars- och befogenhetsuppdelningen mellan bl.a. kanslichefen och
chefen för administrativa enheten inte var helt klar.) Administrativa
enheten skall vidare organiseras i tre grupper, nämligen administrationsgruppen,
expeditionsgruppen och skrivpoolen. (Beträffande den nuvarande
utformningen av den administrativa enheten kan hänvisas till
figuren i 4.9.) Administrationsgruppen och expeditionsgruppen skall
bestå av vardera fem personer samt skrivpoolen av fyra personer, hämtade
från avdelningskanslierna (jfr ovan). Personalen på skrivpoolen
skall successivt minskas till en person för att därefter organisatoriskt
kunna flytta in i administrationsgruppen. Informations- och bibliotekstjänsterna
bör dras in. Den särskilda utredningsman, som tillhör den
administrativa enheten (se figuren i 4.9), berörs ej av Statskonsults
utredning. Det framhålls att han i och för sig formellt tillhör administrativa
enheten men att han har andra, ej administrativa, uppgifter. Enligt
förstudien innebär den föreslagna organisationen en minskning av JOämbetets
personal med 5 — 6 personer.

I JO:s anslagsframställning i oktober 1984 anges att de personalinskränkningar,
som Statskonsults förstudie mynnar ut i, till en början
förutses kunna ske genom pensionsavgångar; såväl JO:s registrator som
intendent går i pension under första halvåret 1985. Det anges att en
förutsättning för att ej återbesätta tjänsterna är dels att registratorns resp.
intendentens arbetsuppgifter kan fördelas på andra tjänstemän, dels att
uppgifterna att svara för receptionen och den därmed sammanhängande
bevakningen — för närvarande utförs dessa uppgifter av intendenten
och expeditionsvakterna — övertas av registratorspersonalen, dels att
administrativa enhetens olika arbetsgrupper (jfr ovan under 4.9) flyttas
närmare varandra så att samarbete och cirkulationstjänstgöring underlättas
i första hand mellan personal/ekonomisektionen och registratorsexpeditionen.
I anslagsframställningen uppges vidare att JO-ämbetet
tagit upp förhandlingar med berörda personalorganisationer för att
realisera förslagen samt att tanken är att, innan det kan bli aktuellt att
dra in registrators- och intendenttjänsterna, hålla dessa vakantsatta.

7.7 Rapport från institutet för rättsinformatik
vid Stockholms universitet

I december 1981 uppdrog regeringen åt institutet för rättsinformatik vid
Stockholms universitet att under ledning av dåvarande docenten, numera
professorn Peter Seipel utföra en vetenskaplig undersökning rörande
tillämpningen av offentlighetsprincipen vid myndigheternas användning
av ADB.

Som bakgrund till detta uppdrag kan nämnas följande.

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

Offentlighetsprincipen, i den betydelsen att de handlingar som
förvaras hos myndigheter skall vara allmänt tillgängliga, har länge
gällt i vårt land och är numera förankrad i 2 kap. i 1949 års
tryckfrihetsförordning (TF). Från att tidigare endast ha omfattat
handlingar i traditionell mening utvidgades så småningom i praxis
tillämpningsområdet till att avse också ADB-upptagningar. Vid
1973 och 1974 års riksdagar antogs ändringar av TF, innebärande
att i princip samma regler skulle gälla för ADB-upptagningar och
andra tekniska upptagningar som för handlingar i ordets ursprungliga
betydelse; vissa spärregler för ADB-upptagningar infördes
dock. En reformering av 2 kap. TF, som trädde i kraft den
1 januari 1978, medförde bl.a. regler om ökad insyn i myndigheternas
ADB-lagrade information. På grundval av uttalanden i
förarbetena till nyssnämnda reformering fick datalagstiftningskommittén
(DALK) i uppdrag att ytterligare se över frågan om
offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrad information.

År 1980 avlämnade DALK betänkandet Offentlighetsprincipen
och ADB (SOU 1980:31), som i sina huvuddrag kom att ligga till
grund för en proposition i saken (prop. 1981/82:37). Propositionen
ledde till vissa ändringar i TF och i sekretesslagen. Ändringarna
i TF var inte särskilt inriktade på ADB-upptagningar utan
tog sikte på alla typer av allmänna handlingar; genom dessa
ändringar grundlagfästes rätt till anonymitet för den som begär att
få ta del av en handling (2 kap. 14 § tredje stycket) och krav på
skyndsamhet vid tillhandahållande av allmän handling (2 kap.

13 § andra stycket). Ändringarna i sekretesslagen (ändring av 15
kap. 1 § samt införande av fem nya paragrafer, 15 kap. 9— 13 §§)
tillkom i syftet att förhindra att ÄDB-systemen byggdes ut på ett
sätt som försvårade tillämpningen av offentlighetsprincipen. Enligt
de grundläggande nya stadgandena, 9 och 10 §§, är myndighet
skyldig att anordna sin ADB-verksamhet med beaktande av såväl
offentlighetsprincipen som av enskildas rätt att själva utnyttja
terminal eller tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att få del
av allmänna handlingar. Under remissbehandlingen av DALK:s
betänkande (SOU 1980:31) hade några remissinstanser aktualiserat
frågan om en översyn av de grundläggande principerna för
handlingsoffentligheten, mot bakgrund framför allt av de särskilda
problem som uppstått genom ADB-användning. Justitieministern
gjorde i den tidigare nämnda propositionen den bedömningen
att det fanns skäl att ytterligare belysa hur TF:s begreppsapparat
fungerade i förhållande till ADB; avsikten var att i första hand
låta studera dessa problem inom departementet. Efter det att
propositionen förelagts riksdagen beslöt regeringen om ovannämnda
uppdrag till Seipel. KU (KU 1981/82:21 s. 5) sade sig inte
ha något att erinra mot att en sådan förberedande probleminventering
utfördes; KU förutsatte dock, att — med hänsyn till ämnets
vikt — något förslag till lösning inte förelädes riksdagen, förrän
frågan också blivit penetrerad i en parlamentariskt sammansatt
utredning.

Professor Seipel har redovisat resultatet av den vetenskapliga undersökningen
i en rapport (IRl-rapport 1983:8), med titeln Offentlighetens
begrepp — TF, ADB och Allmänna handlingar. I rapporten pekas bl.a.
på möjligheten att ge JO den särskilda uppgiften och resurserna att verka
som tillsynsorgan. I anslutning härtill uttalas följande (s. 82):

Eftersom tyngdpunkten i det rättsliga intresset förskjuts i riktning
mot systemkonstruktion och systemutformning bör man överväga
att se över kontrollmekanismerna på offentlighetsområdet. En

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

möjlighet är att ge JO den särskilda uppgiften och resurserna att
verka som tillsynsorgan. Detta skulle kunna innebära bl.a. att JO:s
ämbetsberättelse innehöll ett särskilt avsnitt om utvecklingen av
offentlighetsstrukturen hos myndigheternas ADB-system (sektorvis,
myndighetsvis, problemvis). Det skulle kunna innebära att JO
fick möjligheter till väl förberedda initiativ till lagstiftningsåtgärder.
Det skulle också kunna innebära att JO kunde med bindande
verkan uttala sig om utformningen av ADB-system i enskilda fall
— t.ex. att ett datorbaserat diarium hos en viss myndighet inte får
kopplas till ordbehandlingsfunktioner så att allmänna och icke
allmänna handlingar blandas och terminalsökning för allmänheten
därmed omöjliggörs. På det viset skulle en möjlighet öppnas
för allmänheten att genom hänvändelse till JO få offentlighetsstrukturen
hos enskilda myndigheters ADB-system prövad. Möjligheter
av detta slag skulle kunna övervägas i samband med den
nu pågående översynen av JO:s arbetsuppgifter (jfr KU 1982/
83:7).

Promemorian har remissbehandlats. Rörande frågan om JO som tillsynsorgan
yttrade sig datainspektionen, statskontoret, riksrevisionsverket
(RRV) och JO Sverne. Datainspektionen ansåg att det kanske hade
varit naturligare att JK skulle fylla den föreslagna funktionen som
kontrollorgan, med hänsyn dels till JK:s erfarenheter på dataområdet,
dels till att JO — till skillnad från JK — i vart fall hittills saknat
funktioner av denna art. På grund av den traditionella kontrollfunktionen
hos både JK och JO syntes det emellertid enligt datainspektionen
inte lämpligt att belasta någon av dem med i förväg bindande åtgärder.
Statskontoret ansåg att det inte borde inrättas någon speciell tillsynsfunktion
för att bevaka utvecklingen inom offentlighetsområdet; myndigheternas
användning av ADB borde i princip övervakas och ses till
på samma sätt som verksamheten i övrigt. Enligt RRV borde JO- och
J K-ämbetena inom ramarna för sina nuvarande rättsvårdande uppgifter
ombesörja erforderliga uppföljningsåtgärder på det aktuella området,
medan statskontoret — liksom hittills — skulle ombesörja erforderlig
rådgivning.

JO Sverne anslöt sig till KU:s i utredningsdirektiven uttalade uppfattning
(KU 1982/83:7 s. 9), att den fortgående datoriseringen får betydelsefulla
verkningar för myndigheternas rättstillämpning och att JO här
har en viktig roll, när det gäller att följa den framtida rättsutvecklingen.
Han ställde sig emellertid tveksam till att JO:s uppgifter borde sträcka
sig så långt som föreslagits i promemorian. Enligt Svernes bedömning
skulle förslaget innebära, att JO i sin verksamhet måste ha tillgång till
erfaren teknisk expertis inom ADB-området, vilket JO för dagen inte
har. Ett genomförande av förslaget skulle alltså innebära en utbyggnad
av såväl JO:s verksamhet som organisation. Sverne pekade på att det i
dag finns andra myndigheter, som förfogar över teknisk expertis inom
ADB-området, bl.a. statskontoret och datainspektionen. Enligt Svernes
uppfattning finns det inte tillräcklig anledning att även tillföra JOämbetet
expertis av sådan karaktär. Sverne anförde avslutningsvis, att
det var väsentligt att ADB-systemens tillgänglighet för offentligheten
blev föremål för ökad uppmärksamhet men att de kontrolluppgifter som
skisserats i promemorian i första hand borde ankomma på annan statlig

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

myndighet, t.ex. datainspektionen.

Professor Seipels rapport bildar underlag för tilläggsdirektiv (dir.
1984:48) i frågan, som i december 1984 utfärdats för data- och offentlighetskommittén
(Ju 1984:06).

Utredningen återkommer till frågan om JO:s tillsyn på ADB-området
under 8.2.5.2.

7.8 Framförda synpunkter i övrigt

JO Nilsson har vid olika tillfällen, bl.a. i föredrag vid den andra internationella
ombudsmannakongressen i Jerusalem 1980, framfört olika
förslag till förändringar av JO:s roll och verksamhet. Några av förslagen
har gällt nya befogenheter för JO, i första hand syftande till att ge JO
möjlighet att medverka till rättelse i det enskilda fallet. I det följande
återges några av förslagen.

1. Ombudsman skall ges befogenhet att förordna om att verkställighet
av ett beslut — utan anknytning till eller direkt betydelse för tredje man
— inte skall få ske så länge saken prövas av ombudsman (inhibitionsrätt).

2. Ombudsman skall ges möjlighet att få till stånd en särskild prövning
av en myndighets beslut i ett ärende inför en administrativ domstol av
inte alltför låg dignitet i ett läge där överklagande inte längre är möjligt
därför att tidsfristen för detta löpt ut och det inte finns något tredjemansintresse
i saken (extraordinär besvärsrätt).

3. Ombudsman skall få rätt att ekonomiskt kompensera den som
drabbats av en myndighets fel eller försummelse.

Till utredningen har från Medborgarrättsrörelsen (MRR) överlämnats
en kopia av en skrivelse, som tidigare ingivits till KU, dock efter det
att KU:s betänkande med förslag till direktiv för utredningen avgivits.
Skrivelsen innehåller synpunker på två frågor gällande JO, vilka MRR
anser att utredningen bör behandla. Den första frågan gäller JO:s möjligheter
att hjälpa enskild som blivit skadad till följd av felaktig myndighetsutövning.
I denna del anförs i skrivelsen bl.a. följande:

MRR har tidigare fört fram tankar att JO skulle utrustas med
tillgång till speciella rättsmedel, med vilkas tillhjälp JO skulle
kunna vända sig direkt till behöriga myndigheter och åstadkomma
rättelse i beslut som blivit felaktiga till förmån för den förfördelade.
Den enskilde som lidit en rättsförlust genom en myndighets
felaktiga förfarande är inte mycket hjälpt av att JO uttalar att
myndigheten gjort fel, när JO inte sedan kan göra något för att
undanröja felet. En tyngdpunkt i den blivande utredningens arbete
bör ligga på detta fält. JO-ämbetets betydelse för medborgarna
skulle markant öka, om dessa hade verklig hjälp att hämta hos
JO, inte bara förstående ord i de fall då en myndighet gjort ett
allvarligt fel.

Den andra frågan gäller JO-ämbetets närmare anknytning till rättsordningen
i övrigt. I denna del anförs i skrivelsen bl.a. följande:

De i och för sig viktiga uttalanden JO i dag gör i olika rättsfrågor
hänger så att säga i luften. De saknar anknytning till den värld där

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

de som enligt grundlagen verkligen bestämmer om gällande
svensk rätts innehåll befinner sig. För JO:ämbetets fortsatta utveckling
är viktigt att JO:ämbetets verksamhet icke förs in på ett
sidospår som för bort från rättsutvecklingen hos de organ som
enligt gällande rätt har ansvaret för denna utveckling. MRR har
i detta sammanhang tidigare fört fram tanken att JO skulle tilläggas
en rätt att direkt hos de båda högsta instanserna, högsta
domstolen och regeringsrätten, ev. också hos regeringen, föra
talan om fastställelse av visst rättsförhållande. På samma sätt som
i dag kan ske i ärenden om förhandsbesked, framför allt på skatteområdet,
skulle JO kunna på grundval av erfarenheter i något
JO-ärende beskriva en viss rättslig frågeställning och hemställa att
den höga instansen skall fastställa en viss av JO förordad tolkning
av de rättsregler som är att tillämpa i den beskrivna situationen. På
detta sätt skulle flera fördelar vinnas på en gång. De uttalanden
om lags tolkning, som JO nu gör och vilkas rättsliga betydelse är
oviss, skulle, om de bekräftades av den behöriga instansen, omedelbart
få karaktären av prejudikat. JO skulle på detta sätt kunna
snabbt föra fram viktiga tillämpningsfrågor till slutligt avgörande.
Man skulle inte behöva avvakta att ett mål småningom skulle av
en slump komma upp till bedömning i vederbörande slutinstans.
Från JO:s synpunkt är viktigt att han på detta sätt skulle få
möjlighet att omedelbart få sina tolkningar av gällande rätt prövade
i slutinstanserna och väl i allmänhet godkända. Skulle den
ansvariga instansen någon gång gå emot JO, hade systemet den
fördelen att man då fick ett klart besked om att JO:s tolkning var
oriktig och sålunda inte skulle följas.

Utredningen återkommer till de ovan framförda förslagen och synpunkterna
under 8.7.3.

8 Utredningens överväganden

8.1 JO-ämbetets ändamål och inriktning.
Inledande synpunkter

När JO-ämbetet tillskapades år 1809 var avsikten att ge riksdagen en
möjlighet att kontrollera de ämbetsmän som lydde under regeringsmakten.
Syftet med ämbetet redovisades väl inte närmare när regler om JO
togs in i 1809 års regeringsform. Belysande är dock följande uttalande —
delvis citerat under 2.1 — av 1809 års konstitutionsutskott, som utarbetade
förslag till regeringsformen: ”Utskottet är därom övertygat, att en
sann medborgerlig anda icke länge skall saknas hos ett ursprungligen
fritt och manligt folk, som njuter en under grundlagens helgd skyddad
tryckfrihet, vars regeringsärenden offentligen behandlas och granskas,
vars allmänna och individuella rättigheter iakttagas av en utav nationalrepresentationen
förordnad väktare över lagarnas efterlevnad av domare
och ämbetsmän, .” Utskottets syfte med förslaget att inrätta ett

JO-ämbete belyses ytterligare av en del uttalanden som gjordes av skilda
utskottsledamöter under debatterna inom riksdagen rörande den nya
regeringsformen. Ett sådant uttalande löd: ”Utskottet hade ansett
en av folket förordnad väktare över lagarnas efterlevnad vara nödig
icke blott för folkets säkerhet utan även för dess övertygelse om dess
säkerhet under lagarnas skydd.”

Vad man eftersträvade var alltså att tillgodose folkets behov av rättssäkerhet,
att skapa garantier för att regeringens domare och ämbetsmän
efterlevde de lagar de var satta att tillämpa. Det är också intresset av att
tillgodose de enskildas rättssäkerhet som i allt väsentligt varit — och
ansetts böra vara — vägledande för JO:s verksamhet under de 175 år
ämbetet funnits till. Att så enligt utredningens mening bör vara fallet
även för framtiden skall senare beröras ytterligare.

År 1809 framfördes emellertid också en del synpunkter som visar att
man genom JO:s kontrollmakt även tänkte sig kunna stärka riksdagens
ställning i det konstitutionella systemet. I det dåtida statsskicket, med
viss maktfördelning — och därav följande motsatsförhållande — mellan
regering och riksdag, kunde JO-ämbetet även ses som en konstitutionell
garanti med spetsen riktad mot själva regeringsmakten. En del tidiga
ingripanden från JO:s sida tyder också på att JO själv ansåg sig ha viss
befogenhet att granska hur regeringsmakten utövades. 1 och med parla -

138 Utredningens överväganden

mentarismens framväxt finns det dock inte längre anledning att tilldela
JO en sådan roll. I vår nya regeringsform har skrivits in, att riksdagen är
folkets främsta företrädare, att riksdagen ensam har lagstiftningsmakten
och att regeringen är ansvarig inför riksdagen. I enlighet med detta
ankommer givetvis på riksdagen att granska regeringens allmänna politik
och att övervaka regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet.
För hur denna kontrollmakt skall utövas finns särskilda regler i
regeringsformen. Ett intresse för riksdagen är emellertid också att den
som folkets företrädare skall kunna bevaka hur myndigheter och offentliga
funktionärer tillämpar lagar och andra författningar. Enligt regeringsformen
ankommer en sådan kontrolluppgift på JO.

Också enligt utredningens mening bör JO:s uppgift vara att "utöva
tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra
författningar” (12:6 RF). JO har därmed att bevaka allmänhetens rättssäkerhet.
Det är givetvis i de enskildas mellanhavanden med myndigheter
och tjänstemän som kravet på rättssäkerhet gör sig särskilt gällande.
Det är då naturligt, att JO kommit att uppfattas som en folkets ombudsman
till vilken var och en kan vända sig när han anser att en myndighet
eller en tjänsteman har handlat felaktigt. Enligt utredningens mening
bör också JO:s huvuduppgift vara att tillvarata de enskildas intresse av
en lagenlig och korrekt behandling från myndigheternas sida. Detta kan
ske genom prövning av enskildas klagomål men också genom JO:s
inspektioner och projekt.

När det gällt att förverkliga syftet med JO-ämbetet har inriktningen av
JO:s verksamhet helt naturligt förändrats i takt med samhällsutvecklingen.

JO-ämbetet konstruerades från början som ett åklagarämbete. Ser
man till de åtal som JO väckte under åren 1810—1910, sammanlagt 1 050
stycken, märker man att merparten eller omkring 750 åtal väcktes mot
domare och andra befattningshavare inom rättsväsendet1. Denna inriktning
av JO:s tillsyn är inte förvånande. Den offentliga förvaltningsapparaten
var av liten omfattning under 1800-talet. Medborgarna i allmänhet
hade knappast kontakt med andra befattningshavare än domare,
poliser och andra som tillhörde rättsväsendet. Det var i deras verksamhet
som den enskildes krav på rättssäkerhet blev särskilt påtagligt.

Läget i dag är helt annorlunda. Den fortlöpande tillväxten av den
offentliga sektorn, särskilt kraftig under de två senaste årtiondena, har
lett till en ny inriktning av JO:s verksamhet. Ofta återkommande kontakter
med de offentliga organen har blivit ett normalt inslag i den enskildes
liv. Antalet författningar av vars riktiga tillämpning den enskilde är
beroende har ökat undan för undan. Ett fortlöpande beroendeförhållande
mellan samhällsorganen och de enskilda kan särskilt iakttas på vissa
områden, t.ex. de som styrs av skattelagstiftningen och sociallagstiftningen.
Det är också på sådana områden som JO :s insatser under senare
år kommit att inriktas särskilt.

Parallellt med denna utveckling har emellertid också löpt ett starkt

1 Siffrorna hämtade ur Alfred Bexelius uppsats JO-ämbetet 150 år, SvJT 1960
s. 81 ff.

Utredningens överväganden 139

intresse från lagstiftarens sida att på olika sätt öka den enskildes rättsskydd
och stärka hans ställning i förhållande till det allmännas organ.
Grunden för detta skydd finns lagd i den nya regeringsformen. Där
anges att den offentliga makten "utövas under lagarna”, på ett annat
ställe sägs att den offentliga makten skall utövas med respekt för de
enskilda människornas frihet och värdighet, och det uttalas även, att de
som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet
skall beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet.
I regeringsformen tillförsäkras medborgarna gentemot det allmänna
också vissa grundläggande fri- och rättigheter såsom yttrandefrihet och
informationsfrihet, skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp, etc.

Genom en serie lagstiftningsåtgärder har man därutöver sökt tillgodose
intresset av rättssäkerhet på skilda områden. Av central betydelse
är till en början den offentlighetsprincip, fotad i tryckfrihetsförordningen,
som normalt medger full insyn i myndigheternas verksamhet och
tillgång till de handlingar myndigheterna innehar. På de allmänna domstolarnas
område märks 1948 års rättegångsbalk med dess klara regler
om förfarandet och med regler om öppna förhandlingar med tillträde för
i princip envar, om lika ställning inför domstolen för både tilltalad och
åklagare och om rätt för den tilltalade till offentligt försvar, etc. Dessa
rättegångsregler — fortlöpande reviderade och för närvarande underkastade
ett mera genomgripande reformarbete — har minskat behovet
av insatser från JO:s sida på domstolsområdet. Också på de administrativa
myndigheternas område har man i modern lagstiftning sökt skydda
de enskildas intressen. Med rättssäkerheten som ledstjärna har tillkommit
en förvaltningslag — också den underkastad visst reformarbete för
närvarande — som reglerar förfarandet i ärenden hos förvaltningsmyndigheterna
och som har särskilda skyddsregler för fall när ärendena
avser myndighetsutövning. Med sikte på förvaltningsdomstolarna har
också tillskapats särskilda lagar, däribland en förvaltningsprocesslag, i
syfte bl.a. att förbättra rättsskyddet för den enskilde i dessa domstolars
verksamhet. När den enskilde har en rättslig angelägenhet att bevaka,
vare sig det är hos domstol eller hos förvaltningsmyndighet, kan han
enligt rättshjälpslagen få ekonomisk hjälp av staten både för att bekosta
juridiskt biträde och för andra kostnader. Genom de allmänna advokatbyråerna
tillhandahåller staten biträde och rådgivning enligt den lagen.
Av grundläggande betydelse för den enskilde, både när det gäller domstolars
utslag och andra myndigheters beslut, är hans lagstadgade, mycket
vidsträckta rätt att överklaga sådana utslag och beslut och få en ny
prövning av sin sak till stånd i högre instans. Ett viktigt element när det
gäller att förhindra felaktigheter i författningstillämpningen är den tillsyn
som överordnade myndigheter på i första hand förvaltningsområdet
har att utöva beträffande underlydande myndigheter och befattningshavare.
Betydelsefull är också den roll som tillagts överordnade organ när
det gäller att beivra redan begångna fel genom att tillämpa förekommande
regler om disciplinpåföljd, uppsägning och avskedande. Särskilt allvarliga
fel i den offentliga verksamheten är dessutom straffbelagda och
kan alltså beivras efter åtal från i första hand de allmänna åklagarnas
sida. Ett särskilt skydd för den enskilde har slutligen ställts upp i skade -

140 Utredningens överväganden

ståndslagen med dess långtgående regler om rätt till ersättning från det
allmänna i fall av oriktig myndighetsutövning.

Även i andra hänseenden än de som berörts hittills har åtgärder
vidtagits eller övervägs åtgärder för att förstärka den enskildes ställning
och förbättra kontakterna mellan enskilda och myndigheter. Det gäller
här sådana saker som utbildning av förvaltningspersonal för att öka dess
kompetens, regelförenkling och undanröjande av onödig byråkrati, decentralisering
och delegering för att föra besluten närmare medborgarna,
förstärkning av folkstyrelsen i myndigheternas verksamhet och effektivisering
av samhällsinformationen.

Det är alltså ett rikt utvecklat system av regler som ställts upp och
åtgärder som vidtagits för att trygga den enskildes rättsskydd i förhållande
till det allmänna. Till detta system fogar sig den ofta betydelsefulla
bevakning som utövas av dagens massmedia med siktet inställt på ev.
missförhållanden inom den offentliga verksamheten. Det är mot bakgrund
av detta system man i dag har att se JO:s roll som en ytterligare
garant av rättssäkerheten.

När JO-ämbetet kom till år 1809 var den offentliga förvaltningen av
relativt liten omfattning och lagstiftningen blygsam till sitt omfång. Det
var naturligt att då se JO som en central faktor när det gällde att
upprätthålla rättssäkerheten. Det gjordes då också uttalanden av innebörd
att faran för bristande sådan säkerhet inte var så stor då ämbetsmännens
åtgärder kontrollerades av en allmän tryckfrihet och av JO. I
dag är situationen en annan. JO är endast en bland en mängd faktorer
till skydd för rättssäkerheten; det är den samlade effekten av dessa
faktorer som avgör graden av detta skydd.

Det som nu sagts ger emellertid på intet sätt anledning till att förringa
betydelsen av JO-institutionen i dagens samhälle. Enligt utredningens
mening är av stor vikt att ha tillgång till ett från den offentliga förvaltningen
i övrigt fristående JO-ämbete, som just genom sin fristående och
oberoende ställning och genom att innehas av högt kvalificerade personer
kan på ett effektivt sätt motverka fel i den offentliga verksamheten.
Det är också tydligt att JO:s uttalanden, genom den auktoritativa betydelse
de tillmäts och genom den spridning de får, efterlevs inom tjänstemannakåren.
Inte minst betydelsefullt är att JO genom sina iakttagelser
kan hålla riksdagen underrättad om ev. brister i lagstiftningen. Det
bör emellertid också beaktas att JO-institutionen inte bara är ett från
förvaltningen i övrigt fristående organ utan också bör ses som ett organ
av extraordinär karaktär. Dess verksamhet ersätter inte och bör inte
heller ersätta de åtgärder och den tillsyn till rättssäkerhetens fromma
som ankommer på andra samhällsorgan att genomföra.

I samband med att den nu gällande lagen med instruktion för JO kom
till år 1975 gjorde KU vissa uttalanden, som godtogs av riksdagen och
som därmed visar hur riksdagen då mera allmänt såg på JO:s roll. KU
anförde följande (KU 1975/76:22 s. 48 f.):

JO-institutionen är enligt regeringsformen ett av riksdagens kontrollorgan.
I vårt parlamentariska system innebär detta inte att JO
skall ha rollen som folkrepresentationens kontrollant av regeringsmaktens
utövande. JO :s huvuduppgift är i stället att tillvarata

Utredningens överväganden 141

den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från
de offentliga organens sida. Denna verksamhet utövar JO huvudsakligen
genom att pröva anmälningar från enskilda mot statliga
och kommunala myndigheter samt företrädare för dessa och genom
att vid inspektioner granska myndigheternas praxis i olika
hänseenden. Det är enligt utskottet uppenbart att den svenska
riksdagens ombudsmannainstitution, som inte minst under senare
år tjänat som förebild för många andra länder, som inrättat liknande
tillsynsorgan, fått ökad betydelse i takt med den offentliga
förvaltningens växande omfattning och lagstiftningens alltmer
komplicerade karaktär.

Som framhölls i samband med antagandet av den nya grundlagen
vill utskottet understryka att JO-ämbetet är och i framtiden
bör förbli ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet
och att institutionen sålunda inte är avsedd att ersätta den
tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra organ i samhället.
Detta följer redan av att JO saknar befogenhet att ändra
eller upphäva felaktiga beslut. JO-institutionen skiljer sig därigenom
väsentligt från andra organ i den svenska rättsordningen.
Utskottet vill erinra om att riksdagen i samband med 1967 års
reform av JO-ämbetet underströk att tillgången till en utanför den
offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande institution
som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och
som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas
verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende
för rättsordningen. Denna självständighet — som gäller även
gentemot riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning
av ärenden — är institutionens främsta kännetecken och
grunden för dess betydelse. Enligt utskottet har detta riksdagsuttalande
full giltighet även i dag.

Utredningen kan i alla delar ansluta sig till det som KU sålunda anförde
och vill endast ytterligare framhålla vikten av att JO är ett extraordinärt
organ. I ett ärende som redan tagits upp av myndighet är det i allmänhet
först när de ordinarie vägarna för den enskilde att komma till sin rätt inte
längre kan utnyttjas som det bör ankomma på JO att ingripa. Såsom KU
även uttalade i sitt nyss citerade betänkande bör sålunda JO, för att ta ett
exempel, inte göra uttalanden i rättstillämpningsfrågor innan ett ärende
slutligt avgjorts i ordinarie besvärsväg. Betydelsen av att JO är ett organ
av extraordinär natur framhävs ytterligare om man tar i betraktande den
kraftiga tillväxten av den offentliga sektorn och det omfång lagstiftningsverksamheten
har i dag. På många områden har samhällsutvecklingen
dessutom gjort det nödvändigt med en alltmer komplicerad lagstiftning,
som ställer stora krav på dess tillämpare. Den ökande användningen
av s.k. ramlagstiftning kan också vålla problem hos de myndigheter
som skall omsätta allmänt formulerade föreskrifter i praktiskt
handlande. Även den fortgående datoriseringen har medfört rättstilllämpningsproblem.
Denna utveckling gör att insatser från JO:s sida kan
framstå som än mer betydelsefulla än tidigare och kan också utgöra
motiv till att i JO:s tillsyn lägga särskild tonvikt vid s.k. projektverksamhet
— till detta skall återkommas senare. Omfattningen av den offentliga
verksamheten medför emellertid samtidigt att JO, även om ämbetet
byggs ut kraftigt, inte har möjlighet att göra annat än punktvisa insatser.
JO:s extraordinära ställning bör då också innebära, att JO skall ha i

142

Utredningens överväganden

princip fria händer när det gäller att välja vad som skall tas upp till
prövning och vad tillsynen skall riktas in på.

Av JO:s ställning som extraordinärt organ vid sidan av myndighetsorganisationen
bör också följa att JO:s handlingsfrihet inte bör begränsas
genom att JO tillförs uppgifter eller ärenden som omvandlar JO till
en vanlig myndighet. Till denna fråga återkommer utredningen under
8.2.5.

Den självständiga ställning JO bör inta som extraordinärt organ bör
slutligen även gälla i förhållande till JO:s uppdragsgivare riksdagen.
Politisering av JO:s verksamhet bör undvikas. Såsom hittills bör riksdagen
inte kunna påverka JO:s handläggning av enskilda ärenden eller i
särskilda fall ge JO direktiv om vilka frågor som skall granskas. På
samma sätt som för närvarande bör riksdagen styra JO:s verksamhet
endast genom bestämmelser utfärdade i lag. Frågan om JO:s förhållande
till riksdagen skall ytterligare beröras under 8.10.

När det gäller sättet att genomföra JO:s tillsyn Finns till en början
anledning att knyta an till vad som nämnts om att JO-ämbetet från
början konstruerades som ett åklagarämbete. Enligt utredningens mening
bör JO även framdeles utöva en åklagarroll. JO bör vara utrustad
med sådana sanktionsmedel som gör det möjligt för honom att kraftfullt
ingripa mot allvarligare missförhållanden i den offentliga verksamheten,
i de svåraste fallen med åtal och i andra fall genom att inleda sådant
förfarande som kan leda till ex.vis disciplinpåföljd eller avskedande. Att
det på detta område Finns anledning att överväga vissa reformer skall
beröras under 8.6.

Emellertid måste beaktas den förskjutning av tyngdpunkten i JO:s
verksamhet som ägt rum i modern tid och som lett till att JO:s åklagarroll
fått träda tillbaka för en annan funktion hos JO, nämligen att tillgodose
de enskildas rättssäkerhetsintresse genom uttalanden till vägledning för
de offentliga organen i frågor rörande lagtolkning, praxis etc. Vad saken
gällt har varit att inte endast ingripa mot begångna fel utan att genom
vägledande uttalanden förhindra att fel upprepas eller uppstår. Enligt
utredningens mening är detta en riktig utveckling. Under 8.6.1 — 8.6.3
skall belysas hur denna rollförändring hos JO har bakgrund i förändrade
synsätt över huvud inom det offentliga arbetslivet.

JO utövar sin tillsyn huvudsakligen genom prövning av klagomål från
enskilda och genom egna initiativ, främst inspektionsverksamhet. Under
senare år har tillsynen även tagit sig uttryck i s.k. projektverksamhet.
Enligt utredningens mening är det inte i första hand klagomålsprövningen
utan de andra verksamhetsformerna — om här bortses från rena
rutininspektioner — som är mest effektiva när det gäller att förverkliga
syftet med JO-ämbetet, dvs. tillgodose rättssäkerheten. Genom större
bredd i granskningen — av en viss typ av myndigheter eller av ett visst
lagstiftningsområde — kan JO inte bara uppdaga vissa feltyper som kan
drabba många utan också förebygga att sådana feltyper uppstår. Det är
i sådana sammanhang som vägledande uttalanden från JO:s sida får
särskild betydelse. Utredningens uppfattning är, att den projektverksamhet
som inletts bör fortsätta och intensiFieras.

Detta bör emellertid inte leda till att klagomålsprövningen begränsas

Utredningens överväganden 143

i den meningen att anförda klagomål avvisas för att JO skall hinna med
sina övriga uppgifter. För den enskilde som lidit oförrätt eller anser sig
ha lidit sådan orätt är av största betydelse att vägen till JO står öppen. I
direktiven för utredningen uttalas också, att klagomålsprövningen hör
till JO:s viktigaste uppgifter. För närvarande är det också klagoärendena
som i första hand ger JO anledning inte bara till kritik utan också till
vägledande uttalanden (se vidare under 8.6.7). Det bör för övrigt framhållas,
att den helt övervägande delen av ärenden som leder till påföljdsåtgärder
från JO:s sida i dag härrör från klagomålsprövningen och inte
från JO:s övriga verksamhet.

Det får anses, att var och en av de uppgifter som nu behandlats —
inspektions- och projektverksamheten samt klagomålsprövningen —
måste till för att JO skall kunna fullgöra sin tillsynsverksamhet på ett
riktigt sätt. JO-ämbetet måste då också ha sådana resurser att uppgifterna
kan utföras. Utredningen skall senare (8.3 och 8.4) mera i detalj
redovisa sin syn på vad som bör inrymmas i dessa uppgifter. Längre fram
(8.5) skall utredningen också behandla den upplysnings- och rådgivningsverksamhet
som i viss utsträckning bör ankomma på varje offentligt
organ men som det är särskilt viktigt att JO utövar i sin egenskap av
att vara folkets ombudsman. Utredningen vill senare (8.9) också återkomma
till frågan om JO-ämbetets organisation och resursbehov och om
möjligheten för JO att inom ramen för ämbetets nuvarande resurser
fullgöra de uppgifter som enligt utredningen bör ankomma på JO.

8.2 JO:s tillsynsområde. Tillsynens innehåll

8.2.1 Allmänt om tillsynsuppgifterna

JO:s tillsynsuppgift anges i 12:6 RF vara att i enlighet med instruktion
som riksdagen beslutar utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet
av lagar och andra författningar. Instruktionen innehåller bestämmelser
om JO:s tillsynsuppgift och tillsynskrets i 1 —4 §§. I 1 § anges
att JO inom sitt tillsynsområde har att utöva tillsyn över att de som
utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar
samt i övrigt fullgör sina åligganden. 2 § beskriver den krets av myndigheter
och personer som omfattas av tillsynen. I 4 § anges att det i
tillsynsverksamheten också ingår att verka för att brister i lagstiftningen
avhjälps. Där anges vidare att JO, om det under tillsynsverksamheten
uppkommer anledning att väcka fråga om författningsändring eller
annan åtgärd från statens sida, får göra framställning i saken till riksdagen
eller regeringen. I 3 § första stycket upptas några särskilt väsentliga
tillsynsåligganden för JO, nämligen att tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter
i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om
saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och
rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten. Stadgandet
anknyter alltså till regeringsformens grundläggande bestämmelser om
de villkor som gäller för offentlig verksamhet och ger uttryck för den

144 Utredningens överväganden

under 8.1 angivna huvuduppgiften för JO, nämligen att tillvarata de
enskildas intresse av en lagenlig och korrekt behandling från myndigheternas
sida. I 3 § andra stycket anges att JO vid sin tillsyn över kommunala
myndigheter skall beakta de former i vilka den kommunala
självstyrelsen utövas.

Utredningen anser bestämmelserna om JO:s tillsynsuppgift i 12:6 RF
samt 1 § och 3 § första stycket i JO-instruktionen lämpligt utformade. Till
bestämmelserna i 2 §, 3 § andra stycket samt 4 § JO-instruktionen återkommes
under 8.2.2, 8.2.3 resp. 8.7.2.

8.2.2 Tillsynskretsen

I 1967 års instruktion förJO angavs JO:s tillsynsområde på följande sätt
(1 §): ”Riksdagens ombudsmän (justitieombudsmännen) har tillsyn över
att de tjänstemän och andra, som är underkastade fullständigt ämbetsansvar,
i sin tjänsteutövning efterlever lagar och andra författningar och
i övrigt fullgör sina åligganden.” Tillsynsområdet bestämdes alltså till en
personkrets angiven med utgångspunkt i det straffrättsliga ämbetsansvaret.
Till följd av 1975 års ämbetsansvarsreform var det nödvändigt att
Finna en ny metod för att ange JO:s tillsynsområde. Detta var en betydelsefull
uppgift för 1972 års JO-utredning. Den utredningen hade att
utgå från det allmänt hållna grundlagsstadgandet i 12 kap. 6§ första
stycket RF. De förslag till preciseringar, som JO-utredningen lade fram
i sitt betänkande (SOU 1975:23), godtogs i allt väsentligt av riksdagen
(jfr KU 1975/76:22 s. 55-56 och s. 68-69). I 2 § i instruktionen förJO har
tillsynsområdet angetts på följande sätt.

2 §

Under ombudsmännens tillsyn står

1. statliga och kommunala myndigheter,

2. tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter,
samt

3. annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna hans verksamhet.

1 fråga om krigsmän omfattar tillsynen dock endast befäl av
lägst överfurirs grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning.

Ombudsmännens tillsyn omfattar ej

1. riksdagens ledamöter,

2. riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd,
riksdagens besvärsnämnd eller kammarsekreteraren,

3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen och vice riksbankschefen,
utom såvitt avser deltagande i utövning av riksbankens beslutanderätt
enligt valutalagen (1939:350), riksbankens direktion,
fullmäktige i riksgäldskontoret eller riksgäldsdirektören,

4. regeringen eller statsråd,

5. justitiekanslern,

6. ledamöter av beslutande kommunala församlingar.

Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra.

Med befattningshavare förstås i denna lag person som står
under ombudsmännens tillsyn.

Utredningens överväganden 145

Här skall något beröras de överväganden, som låg bakom JO-utredningens
förslag till tillsynsområde för JO (se närmare SOU 1975:23 s. 147 ff.)-

JO-utredningen övervägde till en början om JO:s tillsyn skulle
kopplas till begreppet myndighetsutövning. Enligt utredningens
mening var det självklart att var och en som utövar offentlig
myndighet skulle stå under JO:s tillsyn i denna sin verksamhet.
Utredningen fann emellertid att man ej borde inskränka tillsynen
till den krets som utövar offentlig myndighet, eftersom det kunde
antas att begreppet myndighetsutövning skulle komma att tolkas
restriktivt och att alltför många viktiga samhällsfunktioner då
skulle komma utanför den rättssäkerhetsgaranti som JO:s tillsyn
utgör. Utredningen stannade för att föreslå att JO:s tillsyn skulle
omfatta i första hand statliga och kommunala myndigheter och
inrättningar och i andra hand tjänstemän och befattningshavare
vid dessa myndigheter och inrättningar. Dessutom skulle var och
en som, utan att höra till en statlig eller kommunal myndighet eller
inrättning, utövar offentlig myndighet, stå under JO:s tillsyn,
såvitt avser denna verksamhet1.

Utredningen ansåg alltså att tillsynen primärt borde riktas mot
myndigheterna (och inrättningarna) och först i andra hand mot de
enskilda befattningshavarna vid dessa. Utredningen anförde att
JO:s tillsyn är till främst för att tillgodose allmänhetens intresse av
rättssäkerhet i förhållande till myndigheterna och att tillsynen vid
inspektionerna redan nu så gott som undantagslöst i första hand
avser myndigheterna.

Uttrycket inrättning tillfogades för att det inte skulle råda något
tvivel om att t.ex. muséer, bibliotek, skolor, sjukvårdsinrättningar,
laboratorier, kommittéer och nämnder skulle stå under JO:s tillsyn,
allt under förutsättning att de kunde räknas till den statliga
eller kommunala förvaltningsorganisationen. Som framgått innehåller
2 § första stycket 1. Instruktionen inte orden ” och inrättningar”;
riksdagen slopade orden utan motivering. I ett av remisssvaren
över JO-utredningens betänkande — avgivet av JO Bertil
Wennergren — diskuterades avfattningen av bestämmelsen. Där
anfördes bl.a. följande. Begreppet myndighet är inte entydigt men
ändå i allt väsentligt otvistigt. De gränsdragningssvårigheter som
gör sig gällande torde inte vara mera besvärande än att de bör
kunna bemästras. Det faller sig naturligt att därvid eftersträva en
samordning med tryckfrihetsförordningens myndighetsbegrepp.
Sker så behövs inte det tillägg som utredningen föreslagit, nämligen
”och inrättningar”.

Till uttrycket statliga eller kommunala myndigheter (eller inrättningar)
skulle enligt utredningen inte räknas bolag, stiftelser
eller andra organ som är organiserade i privaträttsliga former
(privaträttsliga subjekt), även om staten eller kommun äger dem
eller har ett avgörande inflytande i dem. Privaträttsliga subjekt
som sådana skulle således inte stå under JO:s tillsyn; om deras
funktionärer fullgjorde myndighetsutövande funktioner skulle
emellertid funktionärerna, såvitt avser denna verksamhet, bli underkastade
JO:s tillsyn.

I en andra punkt i utredningens förslag upptogs alltså ”tjänstemän
och andra befattningshavare vid dessa myndigheter och inrättningar”
(orden ”och inrättningar” även här strukna i den slut -

1 Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF kan förvaltningsuppgift överlämnas till
bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar
myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag.

10 —Jo-ämbetet

146

Utredningens överväganden

liga instruktionstexten). Detta innebar enligt utredningen att under
JO :s tillsyn skulle falla — utöver arbetstagare som är anställda
av staten eller kommun — ledamöter av styrelser, verk, nämnder,
kommittéer eller andra sådana inrättningar som hör till staten eller
till kommun. — Av offentliga uppdragstagare skulle enligt punkt
2 under JO:s tillsyn stå de som är så nära knutna till den statliga
eller kommunala myndighetsorganisationen att de kan sägas vara
befattningshavare vid myndigheterna.

Enligt utredningen skulle JO:s tillsyn omfatta samtliga tjänstemän
och befattningshavare vid myndigheter foch inrättningar) av
aktuellt slag, således även de med lägre ställning och med helt
osjälvständig verksamhet. Utredningen, som alltså inte fann det
nödvändigt med en ”nedre gräns” för JO:s tillsyn, ansåg emellertid
att det i instruktionen skulle erinras om att JO ej borde ingripa
mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter, om
det ej påkallades av särskilda skäl. En sådan bestämmelse återfinns
också i instruktionens 8 §.

Enligt 2§ första stycket 3. omfattar JO:s tillsyn även ”annan
som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna hans verksamhet”. Utredningen anförde
i denna del bl.a. att under JO:s tillsyn borde stå var och en som
utövar offentlig myndighet oberoende av om vederbörande är
statligt eller kommunalt anställd och oberoende av om myndighetsutövningen
sker genom en traditionellt organiserad myndighet
eller genom ett enskilt rättssubjekt. Som exempel på funktionär
hos privaträttsligt subjekt, som kan omfattas av JO:s tillsyn
enligt punkt 3, angav JO-utredningen hos AB Svensk Bilprovning
anställda bilbesiktningsmän. Av dessa utförda myndighetsutövningsuppgifter
skulle falla under JO:s tillsyn. Däremot skulle
inte AB Svensk Bilprovning som sådant stå under JO:s tillsyn.

Beträffande den kommunala sektorn ansåg JO-utredningen att
JO i princip skulle ha tillsyn över hela kommunalförvaltningen,
dock med undantag för kommunfullmäktige och andra beslutande
kommunala församlingar och dess ledamöter. I anslutning till
sistnämnda undantag påpekade JO-utredningen att heltidsarbetande
kommunala förtroendemän som samtidigt är ledamöter av
fullmäktige, alltså flertalet kommunalråd och landstingsråd, bör
vara undantagna från JO:s tillsyn endast såvitt gäller sådana åtgärder
som de vidtar just i sin egenskap av fullmäktige.

Enligt 2 § tredje stycket omfattar ombudsmännens tillsyn inte
riksdagens ledamöter (punkt 1) och ledamöter av beslutande kommunala
församlingar (punkt 6). I utredningens förslag hade också
intagits undantag för riksdagen och sådana riksdagens organ, som
skall bestå av enbart riksdagsledamöter och som intimt hör samman
med riksdagsarbetet, samt kommunfullmäktige och andra
beslutande kommunala församlingar; med kommuner borde jämställas
landstingskommuner, kommunalförbund, församlingar
och kyrkliga samfälligheter, även om detta inte angavs i författningstexten.
KU ansåg emellertid — med hänvisning till det myndighetsbegrepp
som används i grundlagen, enligt vilket riksdagen
och andra beslutande församlingar inte är att hänföra till myndigheter
— att något undantag därvidlag inte behövde göras i lagtexten
; undantag borde dock stadgas beträffande ledamöterna i dessa
församlingar (KU 1975/76:22 s. 68). KU förutsatte vidare, att
vissa riksdagsorgan — liksom dittills varit fallet — skulle vara
undantagna från JO:s tillsyn, utan att detta uttryckligen angavs i
lagtexten, nämligen utskotten, talmannen, lönedelegationen,
krigsdelegationen, JO-delegationen samt riksdagens revisorer. Inte
heller sådana organ ansågs böra stå under JO :s tillsyn, för vilka

Utredningens överväganden 147

enligt 9:8 RO och särskilda föreskrifter, till vilka hänvisas i tilläggsbestämmelse
9.8.2 till RO, finns särskilda åtalsregler. Detta
gäller bl.a. riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd,
riksdagens besvärsnämnd och kammarsekreteraren2
(punkt 2) samt riksbanksfullmäktige, riksbankschefen och vice
riksbankschefen (undantag har dock föreskrivits i visst hänseende),
riksbankens direktion, fullmäktige i riksgäldskontoret och
riksgäldsdirektören (punkt 3).

Vidare är enligt 2 § tredje stycket från JO:s tillsyn undantagna
regeringen och statsråd (punkt 4) och justitiekanslern (punkt 5),
varjämte det i paragrafens fjärde stycke anges att ombudsmännen
inte står under tillsyn av varandra. Enligt 1972 års JO-utredning
följde det av RF, att regeringen eller enskilt statsråd inte skulle stå
under tillsyn av JO; enligt 12:1 RF ankommer granskningen av
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
på KU. I likhet med vad sedan gammalt gällde borde inte heller
JK stå under tillsyn av ombudsmännen. Beträffande frågan om
tillsyn av ombudsmännen påpekade utredningen att dess förslag
att en av ombudsmännen skulle vara chef i någon mån kunde
innebära ett avsteg från principen att ombudsmännen ej skulle stå
under tillsyn av varandra men att principen fortfarande borde
gälla som huvudregel.

Det kan anmärkas, att JO enligt 10 § instruktionen är skyldig att
väcka och utföra åtal som KU beslutat mot statsråd samt åtal som
riksdagsutskott beslutat mot befattningshavare hos riksdagen eller
dess organ. JO har således en åklagarroll även beträffande vissa
personer som eljest inte står under JO:s tillsyn.

I JO:s ämbetsberättelse lämnas varje år under ett särskilt avsnitt en
redogörelse för hur JO i vissa ärenden bedömt sin tillsynskompetens.
Hur många ärenden som JO årligen låter bli att ta upp till prövning
emedan de faller utanför hans kompetensområde kan inte med säkerhet
anges. Av ämbetsberättelserna för senare år framgår dock, att ca 100
ärenden årligen avvisats eller avgjorts utan särskild utredning emedan
de rört frågor utanför kompetensområdet eller innehållit oklara yrkanden.

I anslutning till den genomgång av JO:s tillsynskrets som gjorts härovan
vill utredningen till en början endast uttala följande.

När det gäller omfattningen av JO:s tillsyn över statliga och kommunala
myndigheter och befattningshavare finns enligt utredningen ingen
anledning att frångå de ståndpunkter som ligger till grund för den
nuvarande regleringen. Detsamma gäller beträffande de i instruktionen
angivna undantagen från tillsynen (2 § tredje stycket p. 1 —6).

I vissa frågor som rör tillsynskretsen vill utredningen anlägga en del
närmare synpunkter. Det gäller bl.a. JO:s tillsyn på det kommunala
området samt även tillsynen över sådan offentlig verksamhet som handhas
av organ utanför myndighetsområdet. Dessa och vissa andra frågor
tas upp i de närmast följande avsnitten.

2 De särskilda åtalsreglerna gäller inte anställda hos riksdagen och dess verk.
Undantag har dock gjorts beträffande kammarsekreteraren, som genom sina
funktioner i riksdagen intar en särställning bl.a. så till vida att han utses genom
val (9:1 RO).

148 Utredningens överväganden

8.2.3 Det kommunala området

Som tidigare nämnts erinras i 3 § andra stycket JO-instruktionen om att
JO vid sin tillsyn över kommunala myndigheter skall beakta de former
i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. 1972 års JO-utredning
anförde följande om bestämmelsen (SOU 1975:23 s. 157):

Enligt utredningens mening bör självklart även i fortsättningen
gälla att JO bör beakta den folkliga självstyrelsens villkor och ej
onödigt hämma den kommunala verksamheten. Saken synes så
uppenbar att ett särskilt instruktionsstadgande härom skulle kunna
undvaras. Genom att kommunfullmäktige uttryckligen är undantagna
från JO:s tillsyn kommer naturligtvis även sådana beslut
och andra åtgärder som kommunala nämnder eller tjänstemän
vidtar i enlighet med fullmäktiges direktiv — och som ej strider
mot lag eller annan författning — att gå fria från JO:s kritik. Om
däremot en kommunal nämnd eller en tjänsteman i annat fall
vidtar åtgärder som är till men för en enskild, t.ex. oriktigt tillämpar
ett beslut om kommunala avgifter, synes JO vara oförhindrad
att påtala detta. Eftersom det i samband med det nu pågående
utredningsarbetet inte, vare sig i direktiven eller eljest, har framställts
några önskemål om att de hittillsvarande principerna för
JO:s tillsyn över kommunalförvaltningen skall revideras, har utredningen
stannat för att det även i fortsättningen skall finnas en
bestämmelse i instruktionen om JO:s tillsyn över kommunalförvaltningen.
Vid utformningen av denna bestämmelse bör särskilt
beaktas att nya RF i sin inledande paragraf har ett stadgande om
kommunal självstyrelse.

Vid behandlingen i riksdagen av utredningens förslag påpekade KU
(KU 1975/76:22 s. 55), att kommunernas självständiga ställning var en
bärande princip i det svenska samhällssystemet och att det därför var en
självklarhet att JO i sin verksamhet skulle respektera den kommunala
självstyrelsens villkor. Enligt utskottet var dock väsentligt att en erinran
om detta fanns intagen i instruktionen — en sådan bestämmelse kunde
underlätta för JO att avvisa klagomål som berörde en fråga där enligt
JO:s bedömning det kommunala självstyrelseintresset hindrade honom
att ingripa.

1983 års JO-utredning ansluter sig till det nu redovisade synsättet och
vill därutöver tillägga följande.

Som tidigare nämnts är ledamöter av beslutande kommunala församlingar
undantagna från JO:s tillsyn (2 § tredje stycket p. 6 i instruktionen).
1 enlighet med principen om kommunal självstyrelse bör därmed
JO:s tillsyn normalt inte heller rikta in sig på de åtgärder som kommunala
nämnder och befattningshavare vidtar för verkställighet av församlingarnas
beslut eller eljest utför i enlighet med direktiv från församlingarnas
sida. Läget är emellertid ett annat så snart det är fråga om författningstillämpning,
särskilt när denna tar sikte på enskilda människor.
Den enskildes rättssäkerhetsintresse utgör motiv för att JO skall öva
tillsyn över att författningarna tillämpas riktigt oavsett om denna tilllämpning
anförtrotts kommunala nämnder eller tjänstemän eller lagts
på statliga organ.

1 takt med att den offentliga verksamheten byggts ut har de kommu -

Utredningens överväganden 149

nala organens betydelse ökat. Genom beslut av statsmakterna har ansvaret
för allt fler uppgifter lagts på kommunerna, både primärkommunerna
och landstingskommunerna.

Huvuddelen av den offentliga expansionen under de senaste decennierna
faller på kommunerna. Av uppgifter, hämtade ur kommunaldemokratiska
kommitténs betänkande Kommunalforskning
i Sverige (SOU 1983:15 s. 15), framgår att år 1960 16 % av det
totala antalet offentligt anställda var sysselsatta i den primärkommunala
sektorn och 11 % i den landstingskommunala, eller sammanlagt
27 %. Motsvarande siffror hade år 1980 ökat till 36 resp.
25 %, eller sammanlagt 61 %. Härvid har inte medräknats lärare,
som är kommunalt anställda men med statligt reglerade tjänster.

Ansvaret för en mångfald samhällsuppgifter, som direkt berör den enskilde,
har alltså kommit att åvila kommunerna, särskilt inom områdena
för socialvård, hälso- och sjukvård och undervisning. Sådan kommunal
verksamhet innefattar även myndighetsutövning, som vid fel eller försummelse
kan föranleda straffansvar för myndighetsmissbruk och
vårdslös myndighetsutövning samt disciplin- och skadeståndsansvar.
Inom kommunerna är det framför allt i de nämnder, som handhar
uppgifter enligt statlig speciallagstiftning, som sådan myndighetsutövning
förekommer; i de fakultativa nämnderna är det myndighetsutövande
inslaget mindre framträdande.

Den utveckling som sålunda ägt rum har också ökat betydelsen av
JO:s tillsyn på det kommunala området. JO:s verksamhet har emellertid
hittills varit till övervägande del inriktad på tillsyn inom det statliga
området. Ser man exempelvis på inspektionsverksamheten under de
senaste fem verksamhetsåren (1979/80 — 1983/84) finner man, att
75,3 % av inspektionerna avsett statliga myndigheter medan 19,4 % avsett
primärkommunala organ och 5,3 % gällt landstingskommunala organ
(jfr Tabell 2 under 4.4.1). Härmed kan jämföras, att ungefärligen
hälften av de ärenden som JO under samma period tagit upp i anledning
av sina inspektioner härrör från det kommunala området. Under de
senaste tre verksamhetsåren har dock skett en viss ökning av tillsynen på
det primärkommunala området. Denna ökning är främst att tillskriva
den mera ämnesinriktade inspektionsverksamhet som JO Sverne utövat
med sikte på socialtjänstområdet. Utredningen anser detta vara en riktig
utveckling. Enligt utredningens mening bör man fortsätta på den inslagna
vägen och ytterligare intensifiera tillsynen över sådana primärkommunala
och landstingskommunala organ som handhar uppgifter enligt
statlig speciallagstiftning. I linje med vad som anförs under 8.4.3 finns
anledning att låta en utökad tillsyn främst ta sig uttryck i sådan riktad
inspektions- och projektverksamhet som berörs där (se vidare i det avsnittet).

8.2.4 Enskilda organ

Under JO:s tillsyn står, som nämnts tidigare, även person som inte är
befattningshavare hos en myndighet men som innehar annan tjänst eller

150 Utredningens överväganden

uppdrag varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna hans
verksamhet. Tillsynen omfattar således varje form av myndighetsutövning,
även när myndighetsutövningen anförtrotts t.ex. en person i
hans anställning hos ett samhällsägt företag eller eljest hos ett privaträttsligt
bildat rättssubjekt. Utredningen anser detta vara en riktig ordning.
I och för sig kunde ifrågasättas om inte tillsynen borde utvidgas när det
gäller sådana enskilda rättssubjekt som det nu är fråga om. Vissa allmänna
intressen finns som talar för att även t.ex. de samhällsägda företagen
förs in under JO:s tillsyn.

I linje med ett sådant synsätt ligger synpunkter som förts fram i ett
betänkande av kommunalföretagskommittén (Handlingsoffentlighet
utanför myndighetsområdet, SOU 1983:61). Kommittén
behandlade i betänkandet frågan om offentlighetsprincipens tilllämpning
hos vissa privaträttsliga organ som tillagts offentliga
förvaltningsuppgifter. Enligt kommittén var det viktigt att allmänheten
bereddes insyn såväl i privaträttsliga organ med statliga
uppgifter som i sådana aktiebolag och stiftelser vari kommun eller
landstingskommun ensam bestämde (liksom också i sådana aktiebolag,
stiftelser eller föreningar vilka bildats interkommunalt).
Enligt kommittén gick det inte att i generella termer ange den krets
av organ för vilka offentlighetsprincipen borde gälla. Härtill bidrog
varierande sekretessbehov hos skilda typer av organ. Möjligheten
att införa offentlighet — och därmed tillgång för den enskilde
till organets handlingar — måste bedömas för varje organ för
sig. På grund av det stora antalet organ som det rörde sig om hade
kommittén inte kunnat göra en fullständig genomgång under den
för kommittén bestämda utredningstiden. Kommittén hade därför
koncentrerat sig på enskilda organ med särskilt viktiga förvaltningsuppgifter,
nämligen sådana som innefattade myndighetsutövning.
Dessa återfanns i stort sett bara på det statliga området.
Kommittén föreslog en lag enligt vilken som allmänna handlingar,
i princip tillgängliga för envar, skulle bedömas, beträffande en
del organ samtliga handlingar hos organet och beträffande andra
organ de handlingar som hörde till viss verksamhet hos organet.
I lagförslaget räknades organen upp i ett 50-tal punkter. Vissa
sekretessregler föreslogs också. När det gäller sådana kommunala
och interkommunala företag som nämnts ovan föreslogs en annan
ordning: enligt särskilda regler i kommunallagstiftningen skulle
åligga kommunerna att bestämma om allmänheten skulle få del av
organens handlingar och, om så skulle vara fallet, tillse att organen
i fråga blev bundna av sådana bestämmelser — det skulle här
alltså bli fråga om en offentlighetsprincip av privaträttslig karaktär.

Kommunalföretagskommitténs förslag har sitt ursprung i iakttagelsen,
att de skilda instrument som skapats för att trygga rättssäkerheten i
offentlig verksamhet — offentlighetsprincipen, rätten att överklaga de
offentliga organens beslut, JO:s tillsyn, etc. — normalt kan användas
endast inom den traditionella förvaltningsorganisationen. I takt med att
offentliga funktioner i allt större utsträckning lagts på organ utanför
denna förvaltningsapparat växer också intresset av att tillskapa motsvarande
rättssäkerhetsinstrument med sikte på sådana organ.

Så har i och för sig skett på vissa punkter. Oriktig myndighetsutövning
kan beivras med straffrättsliga regler oavsett om myndighetsutövningen
lagts på tjänstemän hos myndigheter eller på befattningshavare hos

Utredningens överväganden 151

privaträttsligt bildade organ. JO:s tillsyn omfattar också, som nämnts,
all myndighetsutövning, var den än förekommer. Ytterligare ett steg tas
om offentlighetsprincipen införs hos enskilda organ på sätt som kommunalföretagskommittén
föreslagit. Som också redan nämnts kan frågan
resas om inte också JO:s tillsyn borde utvidgas till att mera generellt
omfatta sådana enskilda organ som det nu är fråga om.

En sådan utvidgning reser emellertid genast betydande gränsdragnings-
och andra problem. Till en början märkes att det här är fråga om
en stor mängd organ. Enbart på det statliga området finns över 1 200''
bolag som helt eller till en del ägs av staten eller av bolag vari staten äger
del. I närmare 1 000 av dessa företag äger staten mer än hälften av
aktierna. Företagen har i Sverige mellan 275 000 och 300 000 anställda.
Härtill kommer ett ej obetydligt antal statliga stiftelser och andra enskilda
organ med statliga uppgifter. På det primärkommunala och det
landstingskommunala området uppgår antalet företag till mellan 1 300
och 1 400. Att föra samtliga nu avsedda organ under JO:s tillsyn skulle
innebära en kraftig ökning av JO:s arbetsbörda. Några mera påtagliga
positiva effekter härvidlag skulle inte nås även om man begränsade
tillsynen ex.vis till att avse endast sådana organ vari det allmänna till
följd av aktieinnehav eller eljest har avgörande bestämmanderätt. Andra
begränsningsmetoder kunde i och för sig övervägas: intresset av att låta
JO öva tillsyn över vissa organ — t.ex. sådana som enbart ägnar sig åt ren
affärsverksamhet i konkurrens med privata företag — ter sig inte lika
starkt som när det gäller andra organ. Att i generella termer uttrycka en
gränsdragning med hänsyn till arten av de olika organens verksamhet ter
sig emellertid ogörligt. Tillsynsbehovet skulle behöva bedömas för varje
organ för sig, och man skulle hamna i samma problem som det vilket
mötte kommunalföretagskommittén. På det kommunala området tillstöter
ytterligare vissa problem. Bl.a. märkes att av de kommunala företagen
ett antal om 800—900 sysslar med fastighetsförvaltning vilket, om
JO fick tillsyn över dem, skulle kunna leda till en inte alldeles lämplig
ordning enligt vilken JO skulle kunna få att bedöma vad som kan
beskrivas som hyresgästers klagomål mot hyresvärd.

Mot bakgrund av de nu anförda omständigheterna har utredningen
stannat för att inte nu föreslå någon utvidgning av JO:s tillsyn på det
privaträttsligt reglerade området. Den tillsyn som JO redan för närvarande
utövar där — och som bör bestå — tar dock sikte på den mest
centrala förvaltningsuppgift som kan tilldelas enskilda organ, nämligen
uppgiften att utöva myndighet över medborgarna.

8.2.5 Tillsynen på vissa andra områden

8.2.5.1 Polisområdet

Under 7.4 har redogjorts för vissa av de förslag och synpunkter som
framförts i polisberedningens delbetänkande Anmälningar mot polis -

1 Samtliga siffror här och i det följande avser år 1982.

152 Utredningens överväganden

män (Ds Ju 1984:10) gällande handläggningen av anmälningar mot
polismän för obefogat våld.

Frågan om hur anmälningar mot polispersonal för brott eller
förseelser skall handläggas har tidigare behandlats i två statliga
utredningsbetänkanden (SOU 1975:20, Särskilda regler för handläggning
av anmälan mot polisman samt SOU 1979:71, Handläggningen
av anmälningar mot polispersonal). Utredningarna har
huvudsakligen syftat till att undanröja den misstro mot handläggningen
av anmälningar av aktuellt slag som ofta har kommit till
uttryck i den allmänna debatten. Misstron har angivits hänga
samman med att polisen fyller en primär funktion vid utredningen
av misstanke om brott även när det gäller anmälningar mot någon
i den egna organisationen. Betänkandena har i princip inte lett till
någon lagstiftning. Olika åtgärder har dock under senare år vidtagits
— främst gällande ändrade regler för behandlingen av sådana
anmälningar — vilka syftat till att få en handläggningsordning
som innebär att allmänhetens förtroende för polisväsendet upprätthålls
samtidigt som kraven på rättssäkerhet och objektivitet
tillgodoses. I slutet av år 1983 fick 1981 års polisberedning (Ju
1981:02) genom tilläggsdirektiv (dir. 1983:68) bl.a. i uppdrag att
ytterligare överväga frågan om handläggningen av anmälningar
mot polismän. Polisberedningen har behandlat frågan i det delbetänkande
som nämnts tidigare.

I polisberedningens betänkande tas, såvitt nu är av intresse, upp frågan
om förändringar bör göras av själva utredningsförfarandet beträffande
våldsanmälningar mot polismän. Efter att ha diskuterat olika uppslag
stannar polisberedningen för att förorda att JO får i uppgift att generellt
eftergranska samtliga utredningar som gjorts om våld av polisman samt
att JO övertar utredningen eller delar av den i sådana speciella fall där
han anser det vara påkallat (Ds Ju 1984:10 s. 12). Polisberedningen
framhåller att den inte bör framlägga konkreta förslag angående den roll
JO skulle få eftersom JO är en del av riksdagens kontrollmakt, men att
beredningen anser sig oförhindrad att lägga fram vissa synpunkter.
Enligt beredningen skulle det vara en fördel om JO bereddes möjlighet
att mera fortlöpande än för närvarande följa ärenden i vilka polispersonal
anmälts för obefogat våld. Det anges att man mycket väl kan tänka
sig en ordning innebärande att samtliga våldsanmälningar jämte övriga
handlingar översänds till JO samt att JO själv övertar utredningen eller
delar av denna i sådana speciella fall där han anser det vara påkallat. Det
framhålls vidare, att mycket skulle vara vunnet om JO-ämbetet hade
större praktisk möjlighet än för närvarande att hålla förhör i svårbedömda
eller särskilt uppmärksammade fall liksom att efterhandsgranska
samtliga utredningar som har gjorts i anledning av anmälan om obefogat
våld (a.a. s. 112).

Polisberedningens betänkande innehåller inte några närmare uppgifter
om förekomsten av anmälningar om polisvåld. Däremot finns uppgifter
om totala antalet anmälningar mot polismän. Under åren 1981 —

1983 uppgick dessa till 1 256, 1 081 resp. 1116. Det framgår att ungefär
1/3 av anmälningarna gällde Stockholms polisdistrikt samt att år 1982
nästan hälften av dessa sistnämnda anmälningar gällde polisvåld (172 av
353).

Utredningens överväganden 153

En anledning till att polisberedningen förordat att JO utför en generell
granskning av våldsanmälningarna är JO:s breda erfarenhet av polisverksamheten.

JO har under senare år handlagt mellan 350 och 400 klagoärenden/år
på polisområdet. Härtill kommer omkring 5—10 initiativärenden/år.
JO inspekterar varje år några polismyndigheter; under
det senaste verksamhetsåret (1983/84) skedde inspektion av
åtta sådana myndigheter. Under perioden 1976—1983/84 avgjorde
JO sammanlagt 3 011 ärenden på polisväsendets område. 1
ärendena meddelade JO sammanlagt fem åtalsbeslut mot polismän.
Dessa gällde misshandel (två fall), myndighetsmissbruk,
olaga frihetsberövande och vårdslös myndighetsutövning. Uppgift
om hur många av JO:s ärenden som innehåller påståenden om
obefogat polisvåld finns ej. Det bör — liksom skett i polisberedningens
betänkande — påpekas att åtskilliga av JO:s polisärenden
inte innehåller påståenden om någon form av tjänsteförseelse e.d.
Det kan t.ex. vara fråga om klagomål över att viss lagstiftning är
dålig, att vissa hjälpmedel som polisen använder sig av är tekniskt
bristfälliga, att viss skyltning är felaktig vilken skyltning inte
ankommer på polisen utan på gatukontoret, osv. Under senare
år har 60—70% av JO:s klagoärenden på polisområdet avgjorts
utan utredning eller efter s.k. liten utredning (jfr 4.3.2). Återstående
ärenden har — med undantag för de ärenden som överlämnats
till annan myndighet — avgjorts efter remissförfarande. Hos JO
finns två handläggare, som tidigare har tjänstgjort inom polisväsendet.
Dessa, vilka har omfattande erfarenhet av polisutredningar,
anlitas huvudsakligen för handläggning av polisärenden. De
gör inte så sällan egna utredningar och håller själva förhör. I
allmänhet hålls dessa förhör för att komplettera den utredning i ett
ärende, som föreligger efter sedvanligt remissförfarande. Sedan
början av 1970-talet har JO hämtat en av sina föredragande från
åklagarbanan för handläggning av åklagar- och polisärenden.

Polisberedningen har inte närmare utvecklat hur JO:s eftergranskning
och handläggning skulle tillgå. Som framgått ovan synes två huvudalternativ
vara aktuella, nämligen att JO kopplas in antingen så snart en
anmälan gjorts eller först sedan vederbörande myndigheter (polis/
åklagare) avslutat sin utredning. I bägge fallen har tydligen tanken varit
att JO skulle ges rätt att ensam bestämma när han önskade överta ett
ärende. Det sistnämnda ger JO-utredningen anledning framhålla att den
inte anser det — mot bakgrund av den ställning som JO har vid sidan av
den ordinarie myndighetsorganisationen — möjligt att låta JO inta överordnad
ställning gentemot ordinarie myndighetsorgan.

Innan utredningen tar upp den principiella frågan om det med hänsyn
till JO:s extraordinära ställning bör komma ifråga att tilldela JO en
särskild förvaltningsuppgift i fråga om fall av påstått polisvåld vill
utredningen framhålla följande. Även om man skulle inskränka sig till
att låta JO endast eftergranska själva anmälningarna med ev. tillhörande
handlingar skulle detta enligt utredningens mening innebära en omfattande
arbetsuppgift. Skulle JO själv överta utredningarna i ett icke
obetydligt antal ärenden och genom sin personal hålla olika förhör m.m.
skulle — bl.a. mot bakgrund av att JO-ämbetet har säte i Stockholm —
olika problem av praktisk natur uppkomma.

154 Utredningens överväganden

Polisberedningen har inte ansett något principiellt hinder föreligga
mot att JO utför en generell granskning av anmälningar om polisvåld.
Beredningen har därvid pekat på polisverksamhetens särskilda karaktär
och dess betydelse för medborgarna. Vidare har påpekats att det tidigare
förekommit att JO och dåvarande MO ålagts vissa uppgifter av fortlöpande
karaktär1. JO-utredningen vill för egen del anföra följande. Under

8.1 har utredningen framhållit vikten av att JO är ett extraordinärt organ.
Utredningen har vidare angivit att det av JO:s ställning som extraordinärt
organ vid sidan av myndighetsorganisationen också bör följa att
JO.s handlingsfrihet inte bör begränsas genom att JO tillförs uppgifter
eller ärenden som omvandlar JO till en vanlig myndighet. Utredningen
anser inte att det finns skäl som motiverar att man avviker från det
synsättet när det gäller den nu diskuterade tillsynsuppgiften, oberoende
av om denna innebär att alla anmälningar skall gå till JO eller att
verkställda utredningar skall eftergranskas av JO. En tillsynsuppgift i
fråga om fall av påstått polisvåld är av principiellt annorlunda art än de
i det föregående omnämnda uppgifter av fortlöpande karaktär, vilka JO
och dåvarande MO tidigare haft. Det bör uppmärksammas att, för den
händelse JO skulle tillföras en uppgift av aktuellt slag, det skulle bli fråga
om en verksamhet vilken såsom förvaltningsuppgift hos JO inte blir
underkastad någon tillsyn.

8.2.5.2 ADB-området

1 utredningsdirektiven (KU 1982/83:7 s. 9) påpekas bl.a., att den fortgående
datoriseringen i samhället får betydelsefulla verkningar för myndigheternas
rättstillämpning och att riksdagens ombudsmän här har en
viktig roll när det gäller att följa den framtida rättsutvecklingen.

Som nämnts under 7.7 har i en av regeringen initierad rapport (IRIrapport
1983:8) den tanken framkastats, att JO skulle tilldelas en särskild
tillsynsfunktion på förevarande område. Frågor som berörs i rapporten
utreds för närvarande av data- och offentlighetskommittén (Ju 1984:06).

Utan att föregripa den kommitténs arbete, vill JO-utredningen dock
uttala följande. JO-institutionen är och bör vara ett extraordinärt organ,
vars huvuduppgift är att utöva tillsyn över att offentliga befattningshavare
efterlever lagar och andra författningar. JO har att beivra felaktig
författningstillämpning, oberoende av om denna beror på bristfälliga
ADB-rutiner eller annat. Om JO därutöver tillfördes en särskild tillsynsuppgift
på ADB-området, skulle detta sannolikt komma att ta i anspråk
en betydande del av hans resurser. Det skulle även kräva att JO-ämbetet
tillfördes teknisk expertis som ämbetet för närvarande saknar. Framför
allt skulle emellertid JO-institutionen såvitt gäller nu avsedd verksamhet
komma att i viss mening inta ställning som ett ordinärt myndighetsorgan

1 Polisberedningen synes åsyfta den granskning som JO och MO tidigare utförde
beträffande avskrifter av anhållningsliggare (s.k. ”fånglistor”) och arrestantkort.
Skyldigheten att insända sådana avskrifter upphörde, i fråga om anhållningsliggare
vid årsskiftet 1953/54 och i fråga om arrestantkort vid halvårsskiftet 1973.

Utredningens överväganden 155

med motsvarande begränsning av JO:s extraordinära ställning. Man
möter här alltså samma problem som berörts i närmast föregående
avsnitt där frågan gällde om JO borde tillföras en fortlöpande granskningsuppgift
på polisområdet. Det kan dessutom erinras om att det
redan finns ett särskilt tillsynsorgan rörande datafrågor, datainspektionen,
vilken myndighet ev. borde anförtros de kontrolluppgifter som det
nu är fråga om.

Mot bakgrund av det som nu anförts och då tillsynsfrågan på ADBområdet
synes böra övervägas i ett vidare perspektiv med sikte inte
enbart på JO-institutionens roll — sådana överväganden kan förväntas
ske genom data- och offentlighetskommittén — anser sig utredningen
inte böra ta upp frågan till vidare behandling i detta utredningssammanhang.

8.2.5.3 Invandrare

I utredningens direktiv anges att utredningen bör överväga frågan om
invandrarnas särskilda behov av insatser från JO:s sida med hänsyn till
deras speciella situation. Bakgrunden till direktiven på denna punkt
utgörs av, som framgått under 1.1, en motion (1981/82:1071), vari framfördes
önskemål om en särskild invandrarombudsman för invandrarfrågor.
1 motionen anfördes bl.a. följande. Det vore önskvärt att riksdagen
hade tillgång till en speciell ombudsman för invandrarfrågor. Argumenten
för detta sägs vara i det närmaste uppenbara ”eftersom invandrarnas
situation — speciellt under den första tiden i Sverige — är svår liksom
rätts- och förvaltningstillämpningarna svåra att kontrollera och följa av
lagstiftarna”. En speciell invandrarombudsman skulle ha att granska
domstolars och andra myndigheters verksamhet när det gäller invandrare
och utifrån sina erfarenheter föreslå riksdagen lämpliga åtgärder.
Invandrarombudsmannen skulle tillsättas för att i likhet med JO när det
gäller allmänna rätts- och förvaltningsfrågor följa invandrarpolitikens
tillämpning.

I yttranden över motionen av JO Wigelius och Statens invandrarverk
(se under 1.1) avstyrktes denna.

Enligt utredningens mening finns inte anledning att tillägga JO någon
särskild i författning utpekad tillsynsuppgift rörande invandrare. Inte
heller anser utredningen att JO — lika litet på detta område som på andra
områden under hans tillsyn — bör ges några särskilda direktiv om vad han
skall rikta in sin tillsyn på. Utredningen konstaterar för övrigt att de
uppgifter som enligt motionen skulle åvila den föreslagna invandrarombudsmannen
enligt gällande ordning redan ankommer på JO. Behovet
av en särskild invandrarombudsman kan därför ifrågasättas. Självfallet
är det angeläget att JO beträffande invandrare — liksom beträffande
andra utsatta grupper i samhället — är beredd att, så snart det är
påkallat, ingripa till deras hjälp med de medel som står till buds samt att
JO påtalar ev. brister i den lagstiftning som rör dem. Det finns naturligtvis
behov av olika åtgärder för att hjälpa invandrarna till rätta i deras
mellanhavanden med myndigheter m.m. Dessa insatser bör emellertid i

156 Utredningens överväganden

första hand göras av olika ordinarie organ i samhället. Även JO kan dock

— inom ramen för sin upplysnings- och rådgivningsverksamhet (se 8.5)

— vara behjälplig härmed.

8.3 Klagomålsprövningen m.m.

8.3.1 Allmänt

I direktiven för 1983 års JO-utredning (se närmare under 1.1) anges en
viktig fråga vara avvägningen mellan klagomålsprövningen och inspektionsverksamheten.
Där uttalas också, att det är möjligt att en viss
förskjutning av JO:s verksamhet till förmån för det senare arbetsfältet
bör komma till stånd. Enligt KU hade utvecklingen visat betydelsen av
JO:s insatser när det gäller granskningen av principiellt viktiga lagstiftningsområden;
det angavs också att justitieombudsmännen själva var
överens om att sådana uppgifter borde komma mera i förgrunden.
Samtidigt förklaras i direktiven, att KU med det som nu återgivits inte
velat säga att klagomålsprövningen är mindre betydelsefull; enligt KU
hörde tvärtom klagomålsprövningen till JO:s viktigaste uppgifter.

Utredningen har under 8.1 redovisat sin ståndpunkt i saken, som i allt
väsentligt överensstämmer med vad KU sålunda anfört. Denna ståndpunkt
utmynnar i att den projektverksamhet som inletts bör fortsätta och
intensifieras. Detta skall beröras ytterligare under 8.4. Såsom utredningen
också har framhållit bör emellertid klagomål inte avvisas endast
emedan JO skall hinna med annan verksamhet. Utredningen har under

8.1 redovisat ståndpunkten att JO visserligen bör i princip vara fri att
välja vad som skall tas upp till närmare granskning och vad tillsynen
skall inriktas på. På de skäl som anförts där är enligt utredningens
mening oundvikligt att JO tillerkännes sådan frihet. Denna principiella
frihet bör emellertid utnyttjas med stor försiktighet när det gäller klagomålsprövningen.
För de enskilda är av största betydelse att vägen till JO
står öppen.

I JO:s nuvarande praxis förekommer emellertid inte heller, att klagomål
avvisas av sådana skäl som berörts nu. JO prövar i princip varje
klagomål, mer eller mindre ingående beroende på sakens natur. När
prövning uteblir från JO:s sida är det endast i sådana fall där JO anser
sig böra överlämna klagomålen till annan myndighet för dess prövning
eller där prövning redan pågår hos ordinarie besvärsinstans eller där
ordinarie besvärsmöjligheter fortfarande står öppna för den klagande
eller slutligen där JO tillämpar regeln i 20 § första stycket i JOinstruktionen
om att JO normalt inte bör ta upp till utredning förhållanden
som ligger mer än två år tillbaka i tiden. Till dessa fall kommer
givetvis också de fall där JO över huvud taget inte är behörig att pröva
klagomålen emedan de avser organ eller personer som inte står under
hans tillsyn. En annan sak är att den prövning JO gör i åtskilliga fall kan
bli summarisk utan någon särskild utredning. Detta beror dock då på

Utredningens överväganden 157

t.ex. att klagomålet uppenbart är utan fog eller att det eljest är helt klart
att fortsatt utredning skulle bli utan betydelse.

JO tillämpar alltså en generös praxis när det gäller klagomålsprövningen.
Enligt utredningens mening är det i hög grad önskvärt att denna
praxis består.

Frågan om den omfattning i vilken JO bör ägna sig åt klagomålsprövning
hänger dock ytterst samman med frågan om vilka resurser som bör
stå till JO:s förfogande. JO:s tillsyn tar sig även uttryck i inspektions- och
projektverksamhet och som redan framhållits anser utredningen att den
verksamheten bör intensifieras så långt den avser sådana bredare undersökningar
som nämnts under 8.1. JO bör alltså ha resurser till sitt förfogande
som medger tillräckliga insatser på samtliga nu angivna verksamhetsområden.
En övre gräns för resurser måste dock finnas; JO-ämbetet
kan inte tillåtas en obegränsad tillväxt. Mot denna bakgrund finns
anledning att något beröra den hittillsvarande utvecklingen av antalet
klagomålsärenden och hur utvecklingen kan tänkas gestalta sig framöver.

Under lång tid efter JO-ämbetets tillkomst år 1809 utövade JO sin
verksamhet främst genom egna initiativ. Klagomål och framställningar
från enskilda förekom visserligen, men i ganska blygsam omfattning.
Efter hand förändrades emellertid läget och i dag är klagomålsprövningen
den största av JO:s arbetsuppgifter. Ser man till utvecklingen från
1920-talet och framåt kan man iaktta att det årliga antalet klagomål och
framställningar1 ända in på 1950-talet stannade vid ca 500 eller något
därutöver (om man bortser från en kraftig men tillfällig ökning under
åren för andra världskriget, med ett maximum ett år av ca 2 000). Från
mitten av 1950-talet ökade emellertid antalet med en särskilt kraftig
stegring i slutet av 1960- och början av 1970-talen. År 1971 passerade
antalet för första gången 3 000. Under 1970-talet skedde dock en utjämning
och perioden fr.o.m. år 1972 t.o.m verksamhetsåret 1978/79 uppvisar
ett årligt genomsnitt av inte fullt 3 100 klagoärenden. Fr.o.m. verksamhetsåret
1979/80 har återigen skett en viss ökning med en topp
1982/83 av 3 688 klagoärenden. 1983/84 redovisas återigen en nedgång
av antalet till 3 397 eller en lägre siffra än de tre närmast föregående
verksamhetsåren (se närmare Tabell I under 4.3.1).

Utvecklingen under 1970- och 1980-talen har alltså inte blivit vad man
ev. kunde ha anledning räkna med mot bakgrund av den kraftiga klagomålsökningen
under tiden närmast dessförinnan. Det var mot bakgrund
av bl.a. den befarade ökningen som 1972 års JO-utredning hade att
överväga åtgärder för att komma till rätta med JO:s arbetsbörda. Den
utredningen sökte därvid bedöma vad som orsakade klagomålsökningen.
Någon entydig förklaring fann man inte möjligt att ange, utan
orsaken fick spåras i en lång rad samverkande faktorer. Man pekade
givetvis på tillväxten av den offentliga verksamheten men också på
sådana omständigheter som en ökad kännedom om JO hos allmänheten

1 I det följande avses härmed det totala antalet klagomål och framställningar hos
såväl JO som MO såvitt avser tiden fram till mars 1968 då MO-ämbetet avskaffades.

158 Utredningens överväganden

till följd av en intensiv massmediabevakning, en förbättrad skolutbildning
och en mer samhällskritisk, mindre auktoritetspräglad inställning
till myndigheter och förvaltning (se SOU 1975:23 s. 99 ff. och s. 277 f.).
När det gäller den offentliga sektorns tillväxt kan för övrigt iakttas, att
antalet offentligt anställda2 ökade från 1,11 milj. år 1972 till 1,59 milj. år
1983 eller med ca 40%, medan antalet klagomål — 3 187 år 1972 och
3 688 1982/83 — uppvisade en ökning under samma tid med endast ca
15%.

Mot bakgrund av utvecklingen hittills finns i och för sig anledning att
räkna med en fortsatt ökning i framtiden av klagomålsfrekvensen, om
man nämligen ser saken på längre sikt. Det är dock inte möjligt att sia om
storleken av en sådan ökning. Inte heller finns hållpunkter för att bedöma
om en framtida ökning kommer att ske kontinuerligt eller mera så att
säga ryckvis — för en mera ojämn utveckling talar möjligen de siffror
som redovisats förtiden från 1970-talets början fram till nu. Utvecklingen
under den sistnämnda perioden ger dock för närvarande inte anledning
till att rekommendera någon ändring i JO:s tidigare nämnda,
generösa praxis när det gäller klagomålsprövningen eller att överväga
några lagregler i syfte att begränsa denna prövning.

Som framgått tidigare (2.2) medförde 1967 års JO-reform att man i
instruktionen för JO tog in en bestämmelse enligt vilken JO borde lämna
klagomål utan åtgärd, om det från allmän och enskild synpunkt var av
ringa betydelse att saken prövades. 1972 års JO-utredning ansåg att
bestämmelsen var något snävt utformad och föreslog en ny lydelse enligt
vilken JO borde avskriva klagoärenden från handläggning om JO fann
det vara av mindre vikt att saken utreddes (3.1). Förslaget om en sådan
generalklausul följdes dock inte av riksdagen, som i stället tog bort den
tidigare klausulen ur instruktionen. KU anförde följande i saken (KU
1975/76:22 s. 52):

Utskottet vill erinra om att i samband med 1967 års reform framhölls
att någon generell skyldighet för JO att pröva inkomna
ärenden inte förelåg. Någon sådan bestämmelse är enligt utskottets
mening inte heller påkallad. Den frågan kan då ställas om det
är nödvändigt att instruktionen innehåller bestämmelser om att
JO under vissa omständigheter skall underlåta att pröva en anmälan
från enskild. Utskottet anser det tvivelaktigt om en sådan
bestämmelse är av något värde. Det bör framhållas att i ett organ
av så utpräglad förtroendekaraktär som JO-ämbetet förefaller det
mer ändamålsenligt att helt överlämna sådana bedömningsfrågor
som om ett ärende skall upptas till prövning eller ej till JO:s eget
avgörande. Den avvägning av motstående intressen som här måste
ske är enligt utskottets mening inte ägnad att lösas med formella
bestämmelser. Det anförda leder till att någon generalklausul av
berört slag inte bör införas i instruktionen.

1983 års JO-utredning kan helt instämma i KU:s uttalande.

På förslag av 1972 års JO-utredning infördes i JO-instruktionen däremot
den tidigare nämnda s.k. tvåårsregeln (se under 3.3) enligt vilken
JO inte bör till utredning ta upp förhållanden, som ligger mer än två år
tillbaka i tiden, om det inte är väsentligt från allmän synpunkt att saken

2 Härmed avses anställda hos staten, landstingen och primärkommunerna.

Utredningens överväganden

159

utreds. Förslaget motiverades av intresset att komma till rätta med JO:s
arbetsbörda. Själva tidsregeln i bestämmelsen hänger samman med ämbetsansvarsreformen
och dess nya regler om ansvar i offentlig tjänst av
innebörd bl.a. att disciplinpåföljd enligt LOA inte kan åläggas arbetstagare
efter en tvåårsperiod och att preskriptionstiden för brottet vårdslös
myndighetsutövning satts till två år.

Enligt 1983 års JO-utredning bör en motsvarighet till tvåårsregeln
finnas i JO-instruktionen även framöver. Utredningen vill dock inte
främst se regeln som ett medel att minska JO:s arbetsbörda — i det
hänseendet torde regeln för övrigt ha haft endast marginell betydelse.
Tonvikt bör i stället läggas vid att regeln ger en anvisning om att JO
normalt inte bör pröva om en förseelse blivit begången när det till följd
av preskription inte längre är möjligt för JO att ingripa med påföljdsåtgärder
mot den som ev. felat. Som 1972 års JO-utredning framhöll torde
det dessutom beträffande påstådda fel som är mer än två år gamla ofta
inte vara möjligt att åstadkomma en tillförlitlig utredning och inte heller
finnas ett lika påtagligt behov av en kontroll från JO:s sida som när det
gäller mer aktuella fel (SOU 1975:23 s. 103). JO bör dock ha fria händer
att pröva även preskriberade fel om JO finner att en sådan prövning är
påkallad från allmän synpunkt, t.ex. emedan felet är av sådan art att det
bör ge anledning till vägledande uttalanden från JO:s sida. Givetvis är
regeln ej avsedd att hindra prövning av ifrågasatt äldre brottslighet som
ej är preskriberad. — Under 8.3.2 vill utredningen återkomma till frågan
om den närmare utformningen av tvåårsregeln.

Omfattningen av JO:s klagomålsprövning påverkas givetvis av åtskilliga
andra faktorer.

Genom 1967 års JO-reform infördes i JO-instruktionen en regel om
rätt för JO att överlämna klagomål till annan myndighet — dock ej JK
— för handläggning där. Genom 1975 års reform öppnades möjlighet för
JO att efter överenskommelse med JK överlämna klagomål även till
denne. Enligt utredningens mening bör rätten att överlämna klagomål
utnyttjas där det är möjligt. Saken skall beröras ytterligare under 8.3.4.

Under 8.1 har uttalats, att JO inte bör göra uttalanden om rättstillämpningsfrågor
i ett ärende, som redan tagits upp av ordinarie myndighet,
innan ärendet slutligt avgjorts i ordinarie besvärsväg. Enligt sin praxis
tar JO inte heller upp klagomål till prövning när klaganden ännu har
kvar sina ordinarie besvärsmöjligheter. Inte heller brukar JO pröva
klagomål som anförs hos JO samtidigt som den klagande besvärar sig
hos ordinarie instans. Denna praxis bör bestå. Någon lagregel om avvisning
i nu avsedda fall anser utredningen inte erforderlig. Det kan för
övrigt tänkas fall, där uppenbara olagligheter från en myndighets sida
kan motivera undantag från nämnda praxis. — När JO låter bli att pröva
ett klagomål emedan klaganden fortfarande har sin besvärsrätt kvar, bör
JO dock givetvis, när det finns anledning till det, göra den klagande
uppmärksam på denna rätt och påpeka hur den klagande skall förfara
för att utnyttja sin rätt. Vad som anförts i det föregående har tagit sikte
på klagomål innehållande påståenden om felaktig rättstillämpning i
materiellt hänseende. Innehåller klagomål påståenden om processuella
fel, felaktigt uppträdande el. likn. i ett ärende är utrymmet för ett ingri -

160 Utredningens överväganden

pande från JO:s sida i allmänhet större, trots att ärendet är under
prövning hos ordinarie myndighet eller efter besvär kan komma under
prövning av sådan myndighet.

En särskild fråga är om JO bör vara restriktiv när det gäller klagomål
från personer som utan att utnyttja sin besvärsrätt låtit besvärstiden löpa
ut och i stället vänt sig till JO. Under 8.1 har framhållits vikten av att se
JO som ett extraordinärt organ. Där har också sagts, att det bör ankomma
på JO att ingripa först när de ordinarie vägarna för den enskilde att
komma till sin rätt inte längre kan utnyttjas. Det kunde då ev. göras
gällande, att den enskilde, som inte sökt utnyttja dessa vägar, inte heller
borde kunna vända sig till JO. Den principiella ståndpunkten i 8.1 får
emellertid inte hårdras. Säkerligen är det i många fall så, att det är
personer med sociala problem eller andra svårigheter som försitter sina
ordinarie besvärsmöjligheter. Den omständigheten att en person själv
stängt de ordinarie vägarna att komma till sin rätt bör över huvud taget
inte vara skäl för JO att ej ingripa i fall när orätt verkligen begåtts. JO:s
praxis är inte heller sådan. Utredningens ståndpunkt är alltså, att JO:s
på denna punkt generösa praxis bör bestå och att någon avvisningsregel
ej bör ställas upp (ang. motsvarande synsätt hos 1972 års JO-utredning,
se SOU 1975:23 s. 104).

1972 års JO-utredning övervägde att ställa upp en föreskrift om avvisning
av klagomål hos JO från den som ej har personligt intresse i saken.
Utredningen avvisade dock den tanken, bl.a. med hänsyn till svårigheten
att dra en gräns mellan den som personligen är berörd och den som är
så litet berörd att hans klagomål ej framstår som värt att pröva. Utredningen
påpekade också, att många klagomål av icke-parter avser väsentliga
samhällsfrågor, som kan vara väl värda en undersökning från JO:s
sida(a.a. s. 105). 1983 års JO-utredning intar samma ståndpunkt som den
föregående utredningen.

17 § första stycket JO-instruktionen innehåller vissa bestämmelser om
hur ett klagomål bör vara utformat och vad det bör innehålla. Såsom
framhölls när lagrummet tillkom är bestämmelserna endast att se som en
rekommendation om vad en klagande bör iaktta. Inte heller enligt utredningens
mening bör det ställas upp några formella krav på klagomålen.
Brister klaganden i något sådant hänseende som avses i 17 § bör det inte
föra med sig att hans klagomål avvisas — det är inte den vägen man bör
gä om syftet enbart är att minska JO:s arbetsbörda. Ev. oklarheter i ett ,
anfört klagomål bör i stället undanröjas genom att kontakter tas med den
klagande från JO:s sida. Det är också så JO förfar i praxis.

Av betydelse för omfattningen av JO :s klagomålsprövning är slutligen
också själva tillvägagångssättet vid handläggningen av klagoärenden
och utformningen av beslut i sådana ärenden. Till detta återkommer
utredningen under 8.3.5.

8.3.2 Tvåårsregeln

I närmast föregående avsnitt har berörts regeln i 20 § första stycket
JO-instruktionen om att JO inte bör ta upp till utredning förhållanden

Utredningens överväganden 161

som ligger mer än två år tillbaka i tiden om det ej är från allmän synpunkt
väsentligt att saken utreds. I och för sig skulle behovet av en sådan regel
ev. kunna ifrågasättas. Det synsätt regeln speglar skulle i stället kunna ta
sig uttryck endast i en av JO tillämpad praxis. Under 8.1 har utredningen
också uttalat ståndpunkten, att JO bör ha i princip fria händer när det
gäller att välja vad som skall tas upp till prövning och vad tillsynen skall
riktas in på. Denna ståndpunkt utesluter emellertid givetvis ej att riksdagen
genom en lagregel ger en anvisning om att JO normalt inte bör
pröva vissa äldre förseelser. Under 8.3.1 har utredningen också uttalat,
att en sådan anvisning bör finnas i JO-instruktionen även framöver. Till
de motiv för regeln som anförts där kan fogas, att det stundom kan av
både praktiska och psykologiska skäl vara ändamålsenligt att JO i ett
beslut kan hänvisa till en uttrycklig regel i stället för att endast kunna
åberopa t.ex. en i JO:s tidigare praxis framvuxen ståndpunkt.

När det gäller regelns utformning saknas anledning att göra ändring
i själva tidsbestämningen i regeln. Däremot kunde möjligen övervägas
en annan formulering än den som använts för att uttrycka undantag från
huvudregeln att JO ej bör pröva äldre förhållanden, nämligen ”om det
ej är från allmän synpunkt väsentligt att saken utredes”. JO Nilsson har
som sin mening uttalat att det citerade uttrycket är olyckligt formulerat;
enligt Nilsson har det retat många i det att de flesta klagande anser att
just deras ärende är särskilt väsentligt. Utan att åsyfta någon ändring i
sak kunde övervägas att ersätta uttrycket med ”om ej särskilda skäl
föreligger”. JO skulle då mot bakgrund av de skäl och omständigheter
som en klagande anfört kunna i beslut uttala, att dessa ej är sådana som
avses i regeln och att sådana skäl inte heller eljest föreligger. I 25 § i
förslaget till ny JO-instruktion har sistnämnda uttryckssätt använts.

Det kan tilläggas att samma uttryckssätt användes av 1963 års
JO-utredning när den föreslog en långtgående — och av riksdagen
ej godtagen — regel av innehåll att klagomål som anfördes senare
än ett år efter det att det påtalade förhållandet inträffat eller
upphört, skulle tas upp till prövning ”endast om särskilda skäl
därför föreligga”.

8.3.3 Skadeståndsutredning

I 20 § andra stycket JO-instruktionen återfinns stadgande att JO äger
verkställa utredning rörande ett preskriberat brott om fråga angående
enskilt anspråk med anledning av detta uppkommer eller det från allmän
synpunkt är väsentligt att saken utreds.

En föregångare till stadgandet återfanns i 1957 års instruktion för
JO och MO. Dessförinnan hade JO tillämpat den praxis att han
bistått den enskilde med utredning i saken, endast i fall då den mot
vilken talan riktats hade forum i överrätt. Om anspråket gällde
någon som hade att svara i underrätt, fick den enskilde klara sig
utan sådant bistånd av JO. Denna olikhet hade bakgrund i en
rättegångsföreskrift, 22:8 RB. Enligt allmänna regler var en målsägande
oförhindrad att själv föra talan om enskilt anspråk i
anledning av ämbetsbrott, för vilket åtal skulle ske vid underrätt.

11 - Jo-ämbetet

162 Utredningens överväganden

Skulle däremot åtal för sådant brott upptas omedelbart av högre
rätt, hade målsäganden enligt 22:8 RB inte rätt att väcka talan om
enskilt anspråk i anledning av brottet för det fall inte åtal därför
ägde rum eller hans talan biträddes av åklagaren. I 1957 års
instruktion togs in ett stadgande, enligt vilket ombudsman var
skyldig att — trots brottspreskription — biträda med utredning
om ämbetsbrott eller annat brott, varigenom ämbetsman åsidosatt
sin tjänsteplikt, om fråga uppkom om ett enskilt anspråk i anledning
av brottet. Sådan skyldighet förelåg emellertid inte, om anspråket
skulle tas upp av underrätt och det måste anses vara av
ringa betydelse för den som framställt anspråket att hans talan
prövades. Utredningsskyldighet föreskrevs alltså inte för alla förekommande
fall, som skulle komma att prövas i underrätt. Som
exempel på omständigheter, som skulle kunna medföra att utredning
underläts, angavs i ett av de betänkanden som föregick 1957
års reform (SOU 1955:50 s. 106) bl.a. följande. Om saken var
uppenbart ogrundad eller om den påstådda skadan framstod som
obetydlig, behövde JO inte föranstalta om utredning. Även övergreppets
art kunde göra en utredning mindre angelägen. 1 1967 års
instruktion omformulerades stadgandet och erhöll följande innebörd.
1 fall av enskilt anspråk i anledning av ämbetsbrott, skulle
ombudsman äga verkställa utredning om brottet, trots inträdd
preskription. Sådan utredning angavs böra verkställas i ärenden
som avsåg tjänstemän med forum i överrätt, dvs. sådana fall där
målsäganden enligt 22:8 RB inte fick föra talan om det enskilda
anspråket om inte hans talan biträddes av åklagare.

När motsvarande bestämmelse togs in i 1975 års instruktion ströks den
särskilda regeln om utredning i fall enligt 22:8 RB. Motivet härför var att
en enskild numera, enligt skadeståndslagen, kan i stor utsträckning yrka
skadestånd direkt av det allmänna i stället för att behöva vända sig mot
den befattningshavare som felat. För övrigt kan tilläggas, att den begränsning
i den enskildes talerätt, som tidigare följde av 22:8 RB, numera
i allt väsentligt blivit upphävd genom lagändring som trädde i kraft
den I januari 1982 (SFS 1981:1312).

Utredningen anser det tveksamt om JO-instruktionen bör uppta en
sådan regel som nu diskuteras. De ursprungliga motiven för en särregel
beträffande skadeståndsutredning saknar i dag bärkraft. När JO tar upp
en preskriberad gärning till prövning bör det inte i första hand ske
emedan gärningen föranlett skada utan på grund av gärningens allvarliga
natur från allmän rättssäkerhetssynpunkt, därvid förekommande
skada givetvis kan ytterligare belysa allvaret hos gärningen. Ett annat
synsätt skulle kunna leda till att JO mera uppträder som ett biträde åt den
enskilde i dennes enskilda rättsliga angelägenheter än som en garant för
allmänna rättssäkerhetsintressen. Det kan för övrigt framhållas, att särregeln
i praktiken kommit att tillämpas endast i något sällsynt undantagsfall.

Uppgiften att genom åtal beivra brott ankommer i första hand på de
allmänna åklagarna. Sker förundersökning genom deras försorg kan
denna utnyttjas av en målsägande som underlag för ett skadeståndsanspråk.
Har förundersökning ej ägt rum emedan det är fråga om ett
preskriberat brott saknar målsäganden denna möjlighet. 1 en sådan
situation har målsäganden givetvis ofta behov av utredningsbiträde.
Enbart detta behov bör emellertid, mot bakgrund av vad som anförts

Utredningens överväganden 163

tidigare, inte utgöra skäl för att lägga en biträdesuppgift på det extraordinära
organ som JO utgör.

Med det som nu sagts har avsikten dock inte varit att ange ett undantagslöst
hinder för JO att hjälpa enskilda genom att utreda preskriberade
brott. Särskilda skäl för en sådan utredning kan självklart föreligga med
hänsyn ex.vis till skadans art eller omfattning eller gärningens allvarliga
natur i övrigt. Vad utredningen önskat uttrycka är endast, att särregeln
i 20 § andra stycket rörande skadeståndsutredning bör kunna utgå. På de
fall som nu avses bör i stället regeln i 20 § första stycket, med den i
föregående avsnitt föreslagna lydelsen, kunna tillämpas.

Utgår den nämnda särregeln ur 20 § andra stycket torde även återstoden
av stycket kunna upphävas. Denna återstod anger, att JO äger utreda
preskriberade brott när det är från allmän synpunkt väsentligt att saken
utreds. Även detta fall täcks av den föreslagna bestämmelsen i paragrafens
första stycke.

I utredningens lagförslag (se 25 § i författningsförslag 2) har följaktligen
endast sistnämnda bestämmelse tagits med.

8.3.4 Överlämnande

Enligt huvudregeln i 18 § JO-instruktionen får JO överlämna klagomål
till annan myndighet för handläggning, om fråga som väckts genom
klagomålet är av sådan beskaffenhet att den lämpligen kan utredas och
prövas av den andra myndigheten och denna inte tidigare prövat saken.
Som nämnts under 8.3.1 infördes motsvarande bestämmelse redan i 1967
års JO-instruktion.

1972 års JO-utredning lade tonvikt vid att ett sätt för JO att begränsa
prövningen av klagomål var att överlämna dem till annan myndighet för
utredning och prövning. Enligt den utredningens bedömning utnyttjade
JO ej i full utsträckning den möjlighet som JO-instruktionen gav. Överlämnande
skedde mest av ärenden som rörde kriminalvård, sjukvård
och åklagarväsendet. Utredningen ansåg att man i större utsträckning,
särskilt inom andra förvaltningsområden än de nämnda, borde söka
utnyttja denna möjlighet när det gällde klagomål som var alltför väsentliga
för att avskrivas omedelbart men som helst inte borde föranleda en
JO-utredning. Klara avskrivningsfall borde dock, påpekade utredningen,
inte överlämnas till annan myndighet eftersom man därigenom
ådrog den onödigt arbete (SOU 1975:23 s. 109).

Vid sin behandling av 1972 års JO-utrednings betänkande uttalade
KU (KU 1975/76:22 s. 52):

Utredningens förslag att ombudsmännen i större utsträckning än
nu sker skall utnyttja möjligheten att överlämna anmälningar till
annan myndighet för utredning och prövning har mottagits positivt
av de flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan. Även
utskottet anser att utredningens förslag på denna punkt är lämpligt.
Genom att statsförvaltningen i huvudsak är uppbyggd med
centrala, regionala och lokala förvaltningsmyndigheter har i allmänhet
den centrala förvaltningsmyndigheten tillsyn över hela
verksamheten inom sitt förvaltningsområde. Den regionala myn -

164 Utredningens överväganden

digheten har motsvarande uppgift i förhållande till underlydande
statliga eller kommunala organ.

Det är vidare med hänsyn till JO-ämbetets extraordinära karaktär
väsentligt att de ordinarie tillsynsorganen i första hand utnyttjas
för nu berörd klagomålsprövning. Liksom utredningen vill
utskottet emellertid understryka vikten av att de ordinarie tillsynsorganen
inte åsamkas onödigt arbete genom att uppenbara avskrivningsfall
överlämnas.

1983 års JO-utredning ansluter sig till vad KU sålunda anförde och vill
endast tillägga följande.

Under åren 1969—1975 överlämnade JO till annan myndighet ca 4 %
av klagoärendena (se under 4.3.1). Det var mot den bakgrunden de nyss
citerade uttalandena gjordes. Under perioden 1976/77—1983/84, dvs.
efter 1975 års JO-reform, överlämnades emellertid endast ca 2% av
klagoärendena. Utvecklingen har alltså gått i motsatt riktning mot vad
man tänkte sig i samband med reformen. Orsakerna till denna utveckling
är svåra att ange. Ett skäl skulle kunna vara, att möjligheterna till
överlämnande med hänsyn till ärendenas natur varit mera begränsade
än man föreställt sig skulle bli fallet. Utredningen vill för sin del endast
framhålla det angelägna i att JO utnyttjar den möjlighet till överlämnande
som finns så snart det är fråga om klagomål som lämpligen kan
handläggas av annan myndighet.

1 JO:s ämbetsberättelse 1981/82 anges att 35 ärenden, som enligt JO:s
bedömning syntes röra enkla eller klara försummelser från taxeringsfunktionärers
sida, överlämnats till skattechefen i respektive län för
utredning och prövning. Den nya rutin som JO därmed införde (närmare
motiverad i ämbetsberättelsen s. 15) finnér utredningen praktisk och
ändamålsenlig. Där så finnes lämpligt bör den användas även framöver
både på taxeringsområdet och på andra områden1.

Ett särskilt fall där överlämnande bör övervägas är när en ifrågasatt
tjänsteförseelse av en offentlig arbetstagare inte alls eller endast i ringa
grad rör någon enskilds intresse och där det därför finns anledning att
behandla förseelsen inom ramen för det offentliga arbetsgivar-arbetstagarförhållandet.
1 sådant fall bör JO normalt — och utan egen anmälan
— överlämna klagoärendet till den myndighet som har att pröva om
påföljdsförfarande skall inledas eller ej (till saken återkommes under
8.6.6.4).

Vidare ter sig naturligt att JO till allmän åklagare överlämnar anmälningar
till JO om brott i tjänsten när fråga är om allmänna brott — t.ex.
misshandel eller förskingring — och en utredning i saken skulle ta en
betydande del av JO:s resurser i anspråk. Till frågor i övrigt om JO:s
utnyttjande av polisens och de allmänna åklagarnas resurser för förundersökning
återkommer utredningen under 8.6.5.1. Där skall också
beröras frågan om möjlighet att från allmän åklagare till JO föra över
ärende som JO lämpligen bör handlägga.

I detta sammanhang skall även tas upp en särskild fråga, nämligen om

1 Att det är lämpligt att JO följer upp vad som sker i ett sålunda överlämnat
ärende, se under 8.7.1.

Utredningens överväganden 165

möjlighet för JO att överlämna klagomål mot advokat till Sveriges
advokatsamfund. Frågan aktualiseras av att under JO:s tillsyn står dels
de advokater som är anställda hos allmänna advokatbyråer — dessa
byråer är ju att se som statliga myndigheter — dels de privatpraktiserande
advokaterna nämligen så långt dessa senare utövar myndighet, vilket
kan vara fallet när de fattar beslut enligt rättshjälpslagen.

Enligt stadgarna för samfundet gäller för närvarande följande.
Görs hos samfundet anmälan mot en advokat tar samfundets
styrelse upp ärendet. Finner styrelsen att disciplinärt ingripande
inte är påkallat äger styrelsen avgöra ärendet. I annat fall skall
styrelsen hänskjuta ärendet till samfundets disciplinnämnd som
då har att besluta i disciplinfrågan. Har styrelsen inte funnit anledning
att hänskjuta ett ärende till disciplinnämnden, har JK rätt att
inom viss tid hos nämnden påkalla åtgärd mot advokaten. Enligt
8:8 RB har JK också rätt att i högsta domstolen föra talan mot
beslut av disciplinnämnden.

Vad saken nu gäller är inte att ge JO samma befogenheter som enligt det
nyss återgivna tilldelats JK. Däremot ter sig ändamålsenligt att JO tillägges
rätt att till samfundet överlämna sådana klagomål mot advokat, vilka
rör försummelser inom det område som faller under JO:s tillsyn. Bestämmelse
härom har tagits med i 23 § andra stycket i utredningens
förslag till ny JO-instruktion.

Beträffande slutligen möjligheten för JO att överlämna klagomål till
JK finns enligt utredningens mening inte anledning att ändra nuvarande
ordning enligt vilken sådant överlämnande kan äga rum endast efter
överenskommelse.

8.3.5 Handläggningen av klagoärenden. Beslutens
utformning

Under 4.3.2 har skildrats den nuvarande gången hos JO av ett klagoärendes
handläggning, från det ärendet kommer in till JO fram till dess att
beslut fattas och expedieras. Utredningen saknar anledning att ifrågasätta
den praxis som tillämpas. Den ter sig både praktisk och ändamålsenlig.
För övrigt bör frågor om lämplig handläggningsgång i första hand
ankomma på JO-ämbetet att bedöma med utgångspunkt i ämbetets
organisation och resurser.

Under 8.9 kommer utredningen att diskutera vissa organisationsfrågor.
Lösningen av dessa — t.ex. när det gäller spörsmål om delegation av
JO:s beslutsrätt — kan givetvis få återverkningar på själva handläggningen
av klagoärenden. Det finns därför anledning att återkomma även
till vissa handläggningsfrågor, något som i första hand sker under 8.9.6.

En sådan fråga vill utredningen dock beröra redan i detta sammanhang
eftersom den främst har betydelse för klagoärendena. Den gäller
bestämmelsen i 23 § JO-instruktionen att ärende avgörs efter föredragning,
från vilken bestämmelse undantag får göras endast när ett ärende
skall avvisas eller avskrivas eller, beträffande andra ärenden, när särskilda
skäl föranleder det. För JK gäller inte motsvarande begränsning. 1

166 Utredningens överväganden

instruktionen för JK (18 §) stadgas i stället att JK får avgöra ärende utan
föredragning. Det torde inte finnas några bärande skäl för denna åtskillnad
mellan JO och JK. 1 allmänhet är det säkerligen av praktiska skäl
nödvändigt att JO:s beslut föregås av föredragning i någon form. Härav
följer emellertid inte att JO ej bör ha rätt att, när han finner det ändamålsenligt,
avgöra ett ärende utan föredragning. Utredningen återkommer