Riksrevisionens styrelses framställning angående statens insatser för att säkerställa en god kommunal beredskap för oljekatastrofer

Framställning / redogörelse 2005/06:RRS21

Framställning till riksdagen

2005/06:RRS21

Image: BET_200506_RRS_21-1.png

Riksrevisionens styrelses framställning angående statens insatser för att säkerställa en god kommunal beredskap för oljekatastrofer

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat statens åtgärder för att säkerställa en god kommu­nal beredskap för att ta hand om olja som når land vid stora olje­olyckor. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten När oljan når land – har staten säkerställt en god kommunal beredskap? (RiR 2005:31).

Granskningen visar att de statliga insatser som syftar till att stödja kom­mu­nerna i samband med oljekatastrofer är bristfälliga. Av granskningen framgår också att ansvaret för saneringsfasen vid en räddningsoperation – dvs. det skede i oljebekämpningen som följer efter den akuta fasen i olycksarbetet – i Sverige inte är reglerat. Detta har flera nackdelar som påtalas i granskningen.

Styrelsen anser att åtgärder behövs för att förbättra de statliga myndigheternas insatser för att stärka kommunernas oljeberedskap och ge stöd i samband med oljeolyckor. Det finns enligt styrelsens mening skäl att överväga om tillsynen av kommunernas oljeberedskap bör förstärkas genom att ansvaret för tillsyn utvidgas till att även avse saneringsfasen. Styrelsen anser också att man bör överväga att komplettera regelverket så att det blir möjligt för en statlig myndighet – antingen Räddningsverket eller den berörda länsstyrelsen – att under vissa omständigheter ta över ansvaret för oljebekämpningen under saneringsfasen vid stora oljeolyckor som rör flera kommuner. Styrelsen föreslår att riksdagen begär att regeringen ser över regleringen av oljeskadeskyddet i syfte att överväga och vid behov genomföra förändringar av detta slag.

Innehållsförteckning

Sammanfattning1

Innehållsförteckning2

Styrelsens förslag3

Riksrevisionens granskning4

Bakgrund och motiv för granskningen4

Granskningens syfte och avgränsning5

Iakttagelser och slutsatser6

Riksrevisionens rekommendationer9

Styrelsens överväganden10

Styrelsens förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår Riksrevisionens styrelse följande:

1.Tillsynen av kommunernas oljeberedskap

Styrelsen föreslår att riksdagen begär att regeringen ser över regleringen av oljeskyddsarbetet i syfte att överväga om det statliga ansvaret för tillsyn av den kommunala beredskapen mot oljeolyckor bör utvidgas till att även omfatta saneringsfasen.

2.Ett statligt ansvar för oljesanering i vissa fall

Styrelsen föreslår att riksdagen begär att regeringen ser över regleringen av oljeskyddsarbetet i syfte att överväga om Statens räddningsverk eller den berörda läns­­styrelsen bör ges rätt att under vissa om­stän­digheter ta över ansvaret för oljebekämpningen under sanerings­fasen vid stora oljeolyckor som rör flera kommuner.

Stockholm den 15 mars 2006

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Sören Lekberg

Karin Rudberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sören Lekberg (s), Eva Flyborg (fp), Rose-Marie Frebran (kd), Rolf Kenneryd (c), Per Lager (mp), Laila Bjurling (s), Per Erik Granström (s), Gunnar Andrén (fp), Carl Erik Hedlund (m) och Ewa Thalén Finné (m).

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat statens åtgärder för att säkerställa en god kommu­nal beredskap för att ta hand om olja som når land vid stora olje­olyckor. Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten När oljan når land – har staten säkerställt en god kommunal beredskap? (RiR 2005:31). Rapporten publicerades i januari 2006.

Bakgrund och motiv för granskningen

Fartygstransporter med olja medför risker för olyckor som kan få svåra följder för den region som drabbas: dels miljökonse­kven­ser av olika slag, dels sociala och ekonomiska konsekvenser, bl.a. genom påverkan på fiske­näring och turism.

De utsläpp som hittills drabbat Sverige har i ett internationellt pers­pek­tiv varit små. Även små utsläpp kan dock leda till allvarliga miljöeffek­ter på grund av de ekologiska förhållandena i Östersjöområdet. Det största olje­utsläppet som drabbat svensk kust ägde rum utanför Ystad år 2003. Vid tolv olika tillfällen under perioden 2000–2004 har svenska stränder oljesanerats med hjälp av statligt tillhandahållen utrustning.

Risken har ökat

Fartygstrafiken med oljetransporter i Östersjön har ökat. Mellan 1995 och 2017 beräknas oljetransporterna öka med 40 %. Fartygen har också blivit större. De största tankfartygen som i dag trafikerar Östersjön har laster på 150 000 ton. Från såväl svenskt som internationellt håll uttrycks farhågor om att transporterna sker med undermåliga fartyg.

Risken för att en stor oljeolycka ska drabba Sverige är i dag väsentligt större än tidigare, trots de motåtgärder som vidtagits. Kostnaderna för sanering efter en riktigt stor olycka kan enligt internationella erfarenheter uppgå till flera mil­jar­der kronor.1 En olycka skulle kunna leda till allvarliga skador, såväl på miljön som för kustnäringar och friluftsliv. Ett effektivt räddnings- och saneringsarbete kan dock lindra de negativa effekterna väsentligt.

Beredskapen för olyckor till havs bedöms av regeringen som en strategiskt viktig insats för att nå det nationella målet för havsmiljön.2 Regeringen och riksdagen har också ställt upp mål om att det ska finnas en räddningstjänst som kan begränsa effekter­na av de olyckor som sker.

Både kommunalt och statligt ansvar

Ansvaret för att ta hand om olja som når land är kommunernas. Staten stöder kommunerna med materiel via regionala oljeskyddsförråd samt med vägledning och information.

Det statliga ansvaret utövas genom Räddnings­verket, Naturvårdsverket och läns­styrelserna. Dessa myn­digheter har i uppgift att ge stöd till kommunerna för att de ska uppnå en god beredskap och svarar även för att genom tillsyn kontrollera att kom­mu­nerna lever upp till de mål som riksdag och re­ge­ring har satt upp. De övergripande mål som gäller på området är två: dels målet för skydd mot olyckor, som ligger inom För­svarsdepartementets ansvarsom­rå­de, dels miljömålet för hav, kust och skärgård som hör till Miljö- och sam­hälls­bygg­nads­departementets område.

Bekämpningen av oljeolyckor regleras i lagen om skydd mot olyckor (LSO) som trädde i kraft den 1 januari 2004. Införandet av denna lag, som er­sat­te den tidigare räddningstjänstlagen, innebar en övergång från detaljreg­le­ring till målstyrning av den kommunala beredskapen mot olyckor. Rege­­ring­en har gjort bedömningen att målstyrningsmodellen ställer höga krav på tillsyn, rådgivning, stöd och information för att lagstiftningens syften ska uppnås.

Mellanstatligt samarbete förekommer men är mindre vanligt

Det finns flera internationella överenskommelser om samarbete vid bekämp­­ning av oljeutsläpp i haven runt Sverige. De avtal som gäller för närvarande avser endast bekämp­ning­en till havs, dvs. Kustbevakningens ansvarsområde. Det pågår dock dis­­kussioner om att i avtalen även inkludera samarbete vad gäl­ler oljesanering av stränderna. Mellan de nordiska länderna finns ett räddnings­tjänstavtal som ger möjlighet att begära hjälp vid oljepåslag. Sverige har också bilaterala avtal med de bal­tiska länderna. Än så länge är det dock inte lika vanligt med mellan­statligt sam­arbete vid strand­skydd och strandsanering som vid bekämpning till havs.

Granskningens syfte och avgränsning

Det övergripande syftet med granskningen är att undersöka hur väl staten förmår säkerställa en god kommunal beredskap för att ta hand om olja som når land vid stora oljeolyckor.

När oljan når land är ansva­ret fördelat mellan stat och kommun, mellan flera statliga myndig­heter och mellan central och regional nivå. Den kommunala beredskapen är inte föremål för Riksre­vi­sionens granskning. Men för att granska de statliga insatserna har Riks­revisionen inhämtat information om de problem och brister som är för­knippade med den kommunala bered­ska­pen.

Revisionsfrågorna är följande:

  1. Har regeringen formulerat mål och lämnat mandat som ger myndigheterna förutsättningar att säkerställa en effektiv oljeberedskap?

  2. Ger Räddningsverket och Naturvårdsverket ett relevant och tillräckligt stöd till kommunerna?

  3. Bidrar Räddningsverkets och länsstyrelsernas tillsyn till att staten kan säkerställa en god kommunal beredskap?

Förebyggande insatser som syftar till att undvika fartygsolyckor som leder till oljeutsläpp – t.ex. arbetet med att få till stånd säkrare farleder – behand­las inte i granskningen. Det förebyggande arbetet ansvarar framför allt Sjö­fartsverket för. Insatser för att ta upp olja till havs, som Kustbevak­ningen ansvarar för, omfattas inte heller av granskningen.

Iakttagelser och slutsatser

Olyckor som orsakar stora oljeutsläpp till havs inträffar så pass sällan att kommu­nerna i regel saknar egen erfarenhet av att ta hand om och lindra effekterna av stora oljepåslag på stränderna. Även staten har därför åtagit sig ett ansvar genom att ge stöd till de kommuner som drabbas och utöva tillsyn i före­byggande syfte.

När en oljeolycka inträffar måste kommunerna på kort tid fatta avgörande beslut – det får inte råda någon tvekan om vem som ska göra vad och vilka metoder som är mest lämpliga. Berörda myndigheter, framför allt Rädd­nings­­­verket, har enligt Riksrevisionen vidtagit åtgärder för att få till stånd en bra kommunal beredskap för att hantera oljepåslag på stränderna. Riksrevi­sio­nens granskning visar emellertid att den kommunala bered­ska­pen och det statliga stödet till beredskapen fortfarande brister i några väsent­liga avseen­den.

Ett fåtal kommuner har handlingsplaner

Lagen ställer krav på kommunerna att ta fram handlingsprogram för rädd­ningstjänsten, med bl.a. bedömningar av vilka typer av olyckor kommunen riskerar att drabbas av. Riksrevisionens undersökning visar att de flesta kust­kommuner i Syd- och Mellansverige har gjort riskanalyser för olyckor som kan leda till rädd­ningsinsatser. Av de kommuner som har tagit fram risk­ana­ly­ser har ca två tredjedelar iden­ti­fi­e­rat oljepåslag som en risk för kom­mu­nen, men mindre än en tredje­del har en beredskapsplan för olje­skade­skydd. De planer som finns är i flera fall inte full­ständiga och många av dem är gamla.

Många kom­muner har alltså inte tagit steget från att analysera risker­na till att planera för kon­kreta in­sat­ser i samband med tänkbara olje­påslag. Enligt Riksrevisionen inger detta oro för oljeberedskapen.

Det statliga stödet når inte ut

Räddningsverkets erfarenhetsåterföring till kommunerna har enligt Riks­re­vi­sio­nen varit alltför begrän­sad. De uppföljningar verket gjort av insatser vid större oljepåslag har framför allt behandlat miljöeffekter men inte lyft fram pro­blem och möjlig­heter med olika sätt att organisera och leda olje­skydds­insatserna.

Räddningsverket har haft svårt att nå ut med stöd till kommunerna. De semi­narier och utbildningar kring oljeskadeskydd Räddningsverket arran­gerat har enligt Riksrevisionen mött klent gensvar hos kommunerna. De erfa­ren­heter Räddningsverket på detta sätt försökt för­medla har således endast nått ut till ett begränsat antal kommuner.

Riksrevisionen har också funnit att myndigheternas information om lag­stiftningen inom oljeskadeskyddet i flera avseenden är föråldrad. Vidare finns brister i informationen till kommunerna om möjligheten att få råd­givning från den s.k. oljejour som drivs av IVL Svenska Miljöinstitutet AB på uppdrag av Natur­vårdsverket. Riksrevisionens rapport visar att kunska­pen om denna olje­jour inte är spridd i kom­munerna. Mer än hälften av kom­munerna känner inte till att de kan vända sig till den.

Saneringsfasen utanför myndigheternas kontroll

Den största delen av kommunernas insatser vid oljeolyckor består vanligen av sanering. En viktig del av saneringen är att ta hand om oljeavfall, som t.ex. oljeblandad sand. Riksrevisionens undersökning visar att de flesta kustkommuner inte har förberett sig genom att ta fram planer för hur olje­avfallet ska tas om hand.

Det är enligt Riksrevisionen oklart när räddningstjänst övergår i sanering. Under räddningstjänstfasen, den akuta fasen i olycksarbete, har kommunen möjlighet att utan kostnad få tillgång till resurser som under saneringsfasen måste upphandlas. Den vägledning som Räddningsverket lämnat har enligt Riks­revisionen inte gett tydligt stöd för kommunerna i deras beslut om när över­gången ska ske.

Saneringsfasen vid en räddnings­ope­ra­tion är inte reglerad. Här skiljer sig Sverige från flera andra länder. En konsekvens som påtalas av Riksrevi­sio­nen är att Rädd­nings­verket och läns­sty­relserna i sin tillsyn inte har rätt att kontrolle­ra kommunernas plane­ring för saneringsfa­sen. Till denna planering hör bl.a. kommunernas förberedelser för att ta hand om oljeavfall.

Riksrevisionen framhåller att oljeavfall betraktas som farligt avfall, vilket medför höga krav på hur olje­avfallet ska tas om hand. En tillståndsansökan om mellanlagring av farligt avfall är en omfattande procedur som kan ta lång tid att behandla. Den tiden finns normalt inte när en större olje­olycka har in­träffat. Rädd­nings­verket, Natur­vårds­verket och andra berörda myndigheter har tidigare uppmärk­sam­mat att avfallshanteringen kan bli en flaskhals vid en stor olycka.

Riksrevisionen pekar också på att länsstyrelsernas möj­lig­heter att ta över ansvaret för oljebekämpningen vid stora olyckor inte omfattar sanerings­fasen. I nuvarande regelverk finns det ingen som är ansva­rig för att göra priorite­ringar över kommungränserna av var sanerings­resurserna ska sättas in.

Oklarheter kring oljeskyddsförråden

Räddningsverket har i uppgift att underhålla och utveckla regionala oljeskyddsförråd. Sådana förråd finns numera på fem platser i landet. Oljeskydds­förråden inne­håller utrustning för sanering av olja och är avsedda att komp­let­te­ra kom­mu­nernas resurser. Räddningsverket har träffat avtal med de kommu­ner resp. kom­munala räddningstjänstförbund som ansvarar för förråden. Viss personal ska enligt avtalen svara för förråden.

Räddningsverket har enligt Riks­revisionen inte tillräckligt tydligt klargjort vilka arbetsuppgifter och vilken roll personalen vid förråden ska ha. Det är i dag oklart om förråden i huvudsak ska förse kommunerna med materiel vid olje­­skydds­­insatser eller om uppgiften även består i att persona­len ska funge­ra som experter.

Återkommande övningar för personalen är en viktig förutsättning för att upp­nå och upprätthålla förmågan att genomföra framgångsrika olycksinsat­ser. Riksrevisionen anser inte att Räddningsverket i tillräcklig utsträckning utnyttjat de oljepåslag som hittills inträffat till övningstillfällen för per­so­na­len. Det är även oklart om oljeskyddsförråden har den materiella kapacitet som krävs för att man ska kunna hantera konsekvenserna av större olje­olyckor och leva upp till regeringens krav på oljeskadeskyddet.

Tillsynen har inte kommit i gång

Räddningsverket och länsstyrelserna har i uppgift att genom tillsyn kon­trol­le­ra om kommunerna lever upp till lagen om skydd mot olyckor (LSO) som träd­de i kraft 2004. Denna tillsyn har, enligt Riks­revisionens gransk­ning, hit­tills haft en blygsam omfattning. Till­syns­arbetet har framför allt inriktats på att stödja kommuner och länsstyrelser i att tillämpa lagen och anpassa tillsyns­metodiken till en målstyrd verksamhet. Som tidigare nämnts innebär LSO en övergång till målstyrning av den kom­mu­nala beredskapen mot olyckor. Enligt Riks­revisionens bedömning motsvarar tillsynen ännu inte riksdagens och rege­ringens krav på en utvecklad och väl fungerande tillsyn.

Naturvårdsverkets ansvar är oklart

Räddningsverket har i uppgift att lämna stöd till kommunerna för att upp­rätt­hål­la ett väl fungerande oljeskadeskydd. Naturvårdsverket har slutit avtal med IVL Svenska Miljöinstitutet AB om expertstöd vid oljeolyckor. Enligt Riksrevisionen är det dock oklart hur långt verkets ansvar sträcker sig, t.ex. i fråga om att ge expertstöd vid oljepåslag på stränderna.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen har med anledning av sin granskning utformat rekommen­da­tioner riktade till regeringen, Räddningsverket, länsstyrelserna och Naturvårds­verket.

Rekommendationer riktade till regeringen

Regeringen bör enligt Riksrevisionen:

  • pröva möjligheten att utvidga Räddningsverkets och länsstyrelsens ansvar för tillsynen så att den omfattar även saneringsfasen.

  • pröva möjligheten att utvidga länsstyrelsens mandat att kunna ta över ansvaret för oljebekämpningen vid stora oljepåslag även under saneringsfasen.

  • tydliggöra Naturvårdsverkets ansvar för oljeskadeskyddet.

Rekommendationer riktade till berörda myndigheter

Räddningsverket och länsstyrelserna bör:

  • göra kommunerna uppmärksamma på behovet av att planera för stora olje­påslag, t.ex. genom att i tillsynen pröva om beredskapen för oljepåslag svarar mot de risker kommunen tagit upp i sina hand­lings­program.

Räddningsverket bör:

  • finna en strategisk avvägning mellan materiel och expertkunskaper i det stöd verket erbjuder kommunerna i syfte att möta regeringens krav på oljeskadeskyddet. I detta sammanhang bör verket också pröva om den övningsverksamhet som genomförs för att klara oljepåslag håller tillräckligt hög kvalitet.

  • överväga att förbättra erfarenhets­åter­föringen från genomförda insatser vid oljepåslag.

Naturvårdsverket och Räddningsverket bör:

  • se till att information når ut till kommunerna om det stöd IVL Svenska Miljöinstitutets AB:s oljejour har att erbjuda.

Styrelsens överväganden

Styrelsen överlämnar härmed en framställning till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskning av statens stöd till kommunernas beredskap för oljekatastrofer. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande.

Riksrevisionens granskning handlar om den del av oljeskadeskyddet som är aktuell när oljan når land. Detta är i första hand kommunernas ansvar, men även staten har en roll genom att ge stöd och vägledning och utöva tillsyn m.m. Risken för oljeolyckor till havs har ökat under senare år. Sådana olyckor är dock så pass ovanliga att den eller de kommuner som drab­bas sällan har egen erfarenhet av att ta hand om och lindra effekterna av olja på stränderna. Det statliga stödet till kommunerna i samband med olje­olyckor och den statliga tillsynen till kommunernas oljeberedskap har därför stor be­ty­delse.

Granskningen visar att de statliga insatser som syftar till att stödja kommu­nerna i samband med oljekatastrofer är bristfälliga. Styrelsen anser att åtgärder behövs för att stärka myndigheternas insatser på detta område.

Tillsynen av kommunernas oljeberedskap

Lagen om skydd mot olyckor (LSO), som infördes år 2004, innebar en övergång till målstyrning av den kommunala beredskapen mot olyckor. Målstyrningsmodellen ställer höga krav på tillsyn, rådgivning, stöd och information för att lagstiftningens syften ska uppfyllas.

Riksrevisionens granskning tyder på att det finns ett behov av utökad rådgivning och tillsyn när det gäller kommunernas oljeberedskap. Att det finns ett sådant behov framgår bl.a. av att många kommuner saknar beredskapsplaner, medan andra har ofullständiga eller bristfälliga planer. Det finns också brister i de statliga myndigheternas insatser. Räddningsverket har haft svårt att nå ut med stöd till kommunerna. En del av myndigheternas information hän­visar till föråldrad lagstift­ning. Den tillsyn som utövas av Räddningsverket och länsstyrelserna har hittills varit så begränsad att den enligt Riksrevisionens bedömning inte uppfyller de krav som ställs av regering och riksdag.

Till dessa generella brister kommer det faktum att saneringen efter en oljeolycka ligger utanför de statliga myndigheternas kontroll. Saneringsfasen vid en räddningsoperation – dvs. det skede i oljebekämpningen som följer efter den akuta fasen i olycksarbetet – är i Sverige inte reglerad. De berörda kommunerna brukar av tradition ta på sig att sanera efter oljeolyckor, men kommu­nens ansvar är inte lagreglerat. Detta har också betydelse för de statliga myn­digheternas möjligheter att agera. Det innebär att Räddningsverket och läns­styrelserna i sin tillsyn inte har rätt att kontrollera kom­munernas planering för sa­ne­ringsfasen.

Styrelsen anser att den statliga tillsynen av kommunernas oljeberedskap bör förstärkas, liksom de statliga insatserna för stöd och rådgivning till kommunerna på detta område. En del av en sådan förstärkning kan ske utan riksdagens medverkan. Styrelsen anser emellertid också att det finns skäl att överväga om det statliga ansvaret för tillsyn bör utvidgas till att även omfatta saneringsfasen. För att uppnå detta krävs en översyn av regleringen av oljeskadeskyddet. Styrelsen föreslår att riksdagen begär att regeringen genomför en sådan översyn.

Ett statligt ansvar för oljesanering i vissa fall

Det faktum att saneringsfasen vid en oljeolycka inte är reglerad har även andra negativa följder som påtalas av Riksrevisionen. Varje kustkommun har ansvar för sanering av sina egna stränder, men oljeolyckor följer inte kommungränserna. Det finns i nuvarande regelverk ingen som är ansvarig för att göra priorite­ringar över kommungrän­ser­na av var saneringsresurserna ska sättas in.

Styrelsen anser att regelverket på denna punkt bör kompletteras. Den dag en stor olycka inträffar är det viktigt att veta hur ansvaret är fördelat. Styrelsen anser därför att man bör överväga om en statlig myndighet – antingen Räddningsverket eller den berörda länsstyrelsen – bör ges rätt att under vissa om­stän­dig­he­ter ta över ansvaret för oljebekämpningen under sa­ne­rings­fasen vid stora oljeolyckor som rör flera kommuner. Styrelsen anser att regleringen av oljeskadeskyddet bör ses över i detta syfte och föreslår att riksdagen begär att regeringen ge­nom­för en sådan översyn.

Styrelsens förslag

Styrelsen föreslår sammanfattningsvis att riksdagen begär att regeringen ser över regleringen av oljeskyddsarbetet i syfte att överväga följande förändringar:

  • Räddningsverkets och länsstyrelsernas ansvar för tillsyn av den kommu­nala beredskapen mot oljeolyckor utvidgas till att även omfatta saneringsfasen.

  • Räddningsverket eller den berörda länsstyrelsen ges rätt att under vissa om­stän­dig­he­ter ta över ansvaret för oljebekämpningen under sanerings­fasen vid stora oljeolyckor som rör flera kommuner.

Elanders Gotab, Stockholm 2006


[1]

Den största saneringsinsats som genomförts i Europa skedde efter det att oljetankern Prestige bröts itu och sjönk utanför spanska Atlantkusten år 2002. Prestige, som var enkel­bottnad, lade ut från Lettland och passerade genom Östersjön med sin oljelast. Utsläppet smutsade ned en kuststräcka på 190 mil och drabbade främst Spanien men även Frankrike och England. Den totala kostnaden för saneringen beräknas uppgå till 9 miljarder kronor.

[2]

Det nationella målet för havsmiljön kommer inom kort att kompletteras med ett nytt del­mål som kopplar till risken för olycksrelaterade oljeutsläpp (bet. 2005/06:MJU3, s. 373, rskr. 2005/06:48).

bereds i utskott

Händelser

Inlämning: 2006-03-22 Bordläggning: 2006-03-22 Hänvisning: 2006-03-23 Motionstid slutar: 2006-04-06
Förslagspunkter (2)