Internflyktingar

Motion 2002/03:U286 av Lotta N Hedström (mp) och Lars Ohly (v)

av Lotta N Hedström (mp) och Lars Ohly (v)

Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att den svenska regeringen, enskilt och genom internationella forum som EU och FN, aktivt bör arbeta för att frågan om internflyktingars utsatthet förs upp på den internationella dagordningen i syfte att uppnå förstärkt skydd för internflyktingar.

Sammanfattning

Internflyktingar är människor som tvingats fly från sina hem, huvudsakligen på grund av väpnad konflikt, brott mot mänskliga rättigheter eller naturkatastrofer, dock utan att ha passerat en internationellt erkänd statsgräns. Till skillnad från de flyktingar som har tillerkänts flyktingstatus utgör inte internflyktingar någon enskild kategori i juridisk mening och har därmed heller inte något specifikt folkrättsligt skydd. Det faktum att de dessutom ofta är utlämnade till de egna regeringarnas förmåga och vilja att ge dem skydd och assistans, och ofta är svåra att nå med humanitär hjälp, lämnar dem i en ytterst utsatt situation. De flesta internflyktingar är civila drivna på flykt av väpnade konflikter, där kombattanter ofta utsätter dem för tvångsförflyttningar, våldtäkter, godtyckligt våld och tvångsrekryteringar till stridande enheter.

Antalet internflyktingar världen över uppgår enligt uppskattningar idag till omkring 25 miljoner människor vilket kan jämföras med de omkring 12 miljoner som har flyktingstatus enligt flyktingkonventionen. Korrelationen mellan ett ökande antal internflyktingar och ett minskande antal flyktingar kan hänföras till en utveckling mot fler inomstatliga och färre mellanstatliga väpnade konflikter, samt en minskad benägenhet hos många stater att ta emot flyktingar.

Internflyktingproblematikens omfattning motiverar en kraftfull respons från FN-systemet. Till skillnad från dem som erhållit flyktingstatus och står under UNHCR:s beskydd är dock inget FN-organ utsett för att på plats hjälpa internflyktingar. Frånvaron av kraftfulla internationella aktörer med mandat att ge skydd och assistans åt intern­flyktingar, tillsammans med bristande politisk vilja, medför att insatserna för dem hittills förblivit selektiva, ad hoc, och otillräckliga.

Mot bakgrund av Sveriges starka stöd till FN och vårt generella engagemang för frågor rörande mänskliga rättigheter och humanitära värden, bör Sveriges regering, enskilt och genom internationella forum som EU och FN, aktivt arbeta för att frågan om internflyktingars utsatthet förs upp på den internationella dagordningen i syfte att uppnå förstärkt skydd för internflyktingar.

Internflyktingars situation avseende skydd

Idag saknar de människor som är flyktingar inom sitt eget lands gränser, så kallade internflyktingar, den status som de flyktingar har som korsat en internationell gräns. Enligt flyktingkonventionen från 1951 och 1967 års tilläggsprotokoll har de flyktingar som passerat en internationell gräns liknande rättigheter som medborgarna i mottagar­landet. FN:s flyktingorgan UNHCR är ansvarigt för att flyktingar enligt denna konvention får sina grundläggande behov av skydd, mat och humanitär hjälp tillgodosedda. De som däremot tvingats på flykt inom hemlandet, vare sig flykten orsakats av väpnad konflikt, brott mot mänskliga rättigheter eller naturkatastrofer, omfattas fortfarande av den nationella lagstiftningen. Detta trots att det i många fall är den egna regeringens handlanden som drivit dem på flykt. Kombattanter i väpnade konflikter utsätter inte sällan civila för tvångsförflyttningar, våldtäkter, godtyckligt våld och tvångsrekryteringar till stridande enheter.

Internflyktingar utgör inte någon enskild kategori i juridisk mening och har därmed heller inte något specifikt folkrättsligt skydd. Så länge internflyktingar inte ses som en särskild kategori vilken särskiljer dem från den övriga befolkningen inom landet är det svårt att skapa konventioner och lagar som tydliggör staters skyldigheter gentemot dem.

Förutom den nationella lagstiftningen har internflyktingar genom sitt medborgarskap även de rättigheter som slagits fast i internationella konventioner, såsom Genève-konventionerna och Deklarationen om mänskliga rättigheter. Detta förutsätter dock att de undertecknats av deras regeringar och att dessa fullgör de förpliktelser konventionerna dikterar.

Det rättsliga ramverk som utgörs av internationell humanitär rätt, konventioner om mänskliga rättigheter och flyktingrätt skulle kunna appliceras på många av världens internflyktingar och därmed avsevärt förbättra deras situation gällande såväl skydd som humanitär assistans. Trots att det saknas en entydig definition av internflyktingar finns alltså möjligheter att ge dessa människor ett rättsligt skydd. Francis Deng, general­sekreterare Kofi Annans särskilda representant för frågor rörande internflyktingar, har utifrån dessa sammanställt ett antal Guiding Principles med ambitionen att de ska efterföljas av FN:s medlemsstater och internationella organisationer.

Sedan kalla krigets slut har antalet internflyktingar ökat stadigt i takt med en utveckling mot allt fler inbördeskrig och färre mellanstatliga väpnade konflikter. Det var först i början av 90-talet som de första försöken att kartlägga antalet internflyktingar gjordes. Enligt uppskattningar gjorda av Global IDP Project finns idag omkring 25 miljoner internflyktingar världen över. Med ett fåtal undantag är interna konflikter och liknande våldsamheter den främsta orsaken till internflykt. Siffran 25 miljoner avser endast internflykt orsakat av dessa skäl i 47 länder och inkluderar alltså inte det stora antal människor som är på flykt av andra orsaker. Konflikterna har dessutom i många fall lett till att befolkningsgrupper har isolerats av krig och stridigheter under många år, och möjligheterna att följa upp deras öden har varit starkt begränsade. Mörkertalet är därmed stort.

De största internflyktinggrupperna återfinns i Afrika, där över fyra miljoner människor är på flykt i både Angola och Sudan, och omkring två miljoner i Demokratiska Republiken Kongo. I Sydamerika är Colombia det land där de flesta internflyktingarna finns, idag över två miljoner. Indonesien med en dryg miljon internflyktingar är värst drabbat i Asien. Även i Europa finns ett stort antal intern­flyktingar men problemet är jämförelsevis litet.

Samtidigt som antalet internflyktingar ökat har antalet enligt flyktingkonventionen erkända flyktingar minskat. Enligt UNHCR var i början av året antalet människor med flyktingstatus omkring 12 miljoner, att jämföra med de omkring 25 miljoner intern-flyktingarna. En orsak till detta är att allt fler länder stänger sina gränser för flyktingar eller försvårar för människor att fly över internationella gränser. Under det senaste kriget i Afghanistan gjorde såväl Pakistan som Iran stora ansträngningar för att hålla afghanska flyktingar utanför landets gränser. De iranska myndigheterna öppnade till och med två flyktingläger inne på afghanskt territorium, medan andra som lyckades korsa gränsen vägrades flyktingstatus och i stället gavs den påhittade benämningen externally displaced. Ytterligare ett exempel på svårigheterna är de människor som idag försöker fly striderna i Liberia till grannlandet Guinea. Enligt uppgifter från humanitära organisationer på plats kan de bli insläppta mot betalning, medan åter andra som lyckats fly blir tillbakaskickade.

Den internationella trenden att arbeta långsiktigt för att förbättra situationen för människor på plats i konfliktländer är viktig, men får inte inskränka möjligheterna för de flyende att söka flyktingstatus när situationen motiverar det. För det stora antal människor som dock inte har möjlighet att fly till ett grannland måste behovet av ett förstärkt skyddsmandat för internflyktingar tillgodoses.

Internflyktingars situation avseende humanitär assistans

När en så kallad icke-internationell väpnad konflikt bryter ut i ett land anses intern­flyktingar enligt folkrätten vara civila krigsoffer som har rätt till humanitär hjälp från neutrala organisationer. Särskilt humanitära hjälparbetare ska ges möjlighet att bistå med den assistans civilbefolkningen behöver. En regering som underlåter att kalla stridigheterna för en icke-internationell väpnad konflikt och istället hävdar att det är en antiterroristkampanj eller bekämpande av kriminalitet, kan däremot kraftigt försvåra för såväl hjälporganisationer som andra neutrala observatörer att nå de drabbade. Kriget i Tjetjenien är ett exempel på just detta, där akuta humanitära behov hos civil­befolkningen blir åsidosatta, främst genom den ryska hållningen att konflikten är en nationell angelägenhet.

Oberoende internationella aktörer är viktiga i konfliktsituationer, inte enbart för humanitära hjälpinsatser. Deras blotta närvaro kan förhindra övergrepp och brott mot mänskliga rättigheter. Exemplen på konflikter där kränkningar begåtts och humanitära katastrofer tillåtits ske i det fördolda är många och tydliga, ofta uppdagas de först långt senare. Under det långvariga och brutala inbördeskriget i Angola har stora delar av landet varit otillgängliga för internationella aktörer. Efter fredsöverenskommelsen i april i år har hjälparbetare mött kvinnor som under år av isolation förlorat samtliga sina barn i svält och sjukdomar.

Något som också bidrar till internflyktingars utsatthet är många regeringars oförmåga att erbjuda hjälp. Brist på resurser och dålig infrastruktur sätter hinder för insatser även där den politiska viljan finns.

Bristen på internationell respons och politisk vilja

Internflyktingproblematikens omfattning motiverar en kraftfull respons från FN-systemet. Till skillnad från dem som erhållit flyktingstatus och står under UNHCR:s beskydd är inget FN-organ utsett för att på plats hjälpa internflyktingar. Det enda som existerar är en liten enhet inom FN:s samordningsorgan OCHA i Genève, där man främst försöker kartlägga det växande problemets omfattning. Utanför FN-systemet är International Organisation for Migration den dominerande aktören, men dess verksamhet innefattar inte humanitärt skydd till flyende.

Även om UNHCR på flera platser ger hjälp också till internflyktingar, är möjligheterna att ge skydd till dem helt beroende av att berörda regeringar visar god vilja att ingå överenskommelser. Detta begränsar möjligheterna att agera och utfallet blir ofta selektivt. Såväl UNHCR som andra humanitära aktörer har dessutom konfronterats med en ovilja från givarländer att ge finansiellt stöd och även politiskt motiverade, snarare än humanitära, överväganden. Detta har haft en negativ inverkan på omfattningen och effektiviteten när det gäller den humanitära hjälpen till intern­flyktingar.

I många av de länder som idag på ett eller annat sätt är involverade i kriget mot terrorismen är internflyktingarna en grupp som i allra högsta grad påverkas av ett förändrat klimat för humanitär assistans. De humanitära värdena har i många fall fått stå tillbaka för säkerhetspolitiska överväganden. Kampen mot terrorismen har dessutom medfört att de inflytelserika stormakterna, snarare än att kritisera och fördöma varandras åsidosättanden av internationella lagar, tenderar att inta en överseende hållning gentemot andra stater. Det finns även en internationell ovilja och kraftlöshet när det gäller att utkräva ansvar av de stater som begått övergrepp mot sina befolkningar. I stället för att ställas till svars för år av nonchalans gentemot sin egen befolkning, tar exempelvis angolanska regeringen snart plats i FN:s säkerhetsråd.

Sammantaget innebär frånvaron av kraftfulla internationella aktörer med mandat att ge skydd och assistans åt internflyktingar, tillsammans med bristande politisk vilja, att insatserna förblivit selektiva, ad hoc, och otillräckliga.

Sveriges roll och möjliga agerande

Sverige tillhör av tradition de länder som är framträdande när det gäller att stötta FN ekonomiskt och ideologiskt. Även inom EU är Sveriges engagemang för frågor rörande mänskliga rättigheter och humanitära värden tydligt. Detta framgår också av budget-propositionen för år 2003 som bland annat slår fast: Folkrätten och främjandet av mänskliga rättigheter är ledstjärnor i svensk utrikespolitik och måste genomsyra hela vårt agerande.

Att medverka till krishantering och förebyggande av väpnade konflikter har kommit att bli en alltmer central uppgift för svensk utrikespolitik inom EU och globalt. Den situation som 25 miljoner internflyktingar idag befinner sig i utgör en akut humanitär kris som riskerar att få omfattande konsekvenser på flera områden. Frågan bör därmed ges en prioritet som står i relation till problemet.

Mot bakgrund av detta bör Sveriges regering, enskilt och genom internationella forum som EU och FN, aktivt arbeta för att frågan om internflyktingars utsatthet förs upp på den internationella dagordningen i syfte att uppnå förstärkt skydd för internflyktingar.

Elanders Gotab, Stockholm 2002

Stockholm den 22 oktober 2002

Lotta N Hedström (mp)

Lars Ohly (v)

Ärendet är avslutat Motionskategori: Fristående motion Tilldelat: Utrikesutskottet

Händelser

Inlämning: 2002-10-23 Hänvisning: 2002-10-30 Bordläggning: 2002-10-30
Yrkanden (1)