Lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde

Proposition 1996/97:94



Regeringens proposition
1996/97:94

Lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 mars 1997

Göran Persson

Annika Åhnberg
(Jordbruksdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en lag som innebär att regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om fisket inom
Torne älvs fiskeområde. Dessutom ges regeringen rätt att överlämna till Finsk-
svenska gränsälvskommissionen att besluta i särskilda fall i fråga om fisket
inom fiskeområdet.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 3

2 Lagtext.................................................... 3

3 Ärendet och dess beredning ................................ 3

4 Bestämmelser om fisket i gränsälvsöverenskommelsen......... 5

5 Befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde 6

6 Författningskommentar...................................... 7

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars 1997.... 9

Rättsdatablad.................................................... 10

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om be-
fogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde.
Ärendet bör behandlas under innevarande riksmöte.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde

Härigenom föreskrivs följande.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela sådana
föreskrifter om fisket inom Torne älvs fiskeområde som behövs för att uppfylla
gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland.
Fiskeområdets utbredning framgår av lagen (1971:850) med anledning av
gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland.
Regeringen får överlämna till Finsk-svenska gränsälvskommissionen att i
särskilda fall besluta i frågor om fisket inom fiskeområdet.

Denna lag träder i kraft den 1 juni 1997.

3 Ärendet och dess beredning

För Torne älvs-området finns en gränsälvsöverenskommelse mellan Finland och
Sverige. Genom överenskommelsen har staterna gemensamt inrättat en ständig
kommission, Finsk-svenska gränsälvskommissionen (Gränsälvskommissionen). Enligt
lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den 16 september
1971 mellan Sverige och Finland skall denna överenskommelse gälla som svensk
lag. I överenskommelsen föreskrivs bl.a. att gällande rätt inom vardera staten
skall tillämpas i den mån överenskommelsen inte innehåller särskilda bestäm-
melser. I en bilaga till överenskommelsen finns en stadga för fisket inom Torne
älvs fiskeområde. Denna stadga har genomförts i svensk rätt genom inkorporation.
Sålunda föreskrivs i kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för
fisket inom Torne älvs fiskeområde att stadgan skall gälla i Sverige så länge
gränsälvsöverenskommelsen är i kraft. Nya överenskommelser mellan länderna har
vid två tillfällen föranlett ändringar av kungörelsen (SFS 1979:72 och SFS
1987:976).
Ändringen av kungörelsen år 1987 innebar bl.a. att rätt att besluta om
föreskrifter för fisket i en ökad utsträckning överläts till Gränsälvskom-
missionen. Högsta domstolen har i en dom den 13 juni 1996, DB 118, konstaterat
att ändringen inneburit överlåtelse av befogenhet till en mellanfolklig
organisation att meddela föreskrifter. Emellertid har enligt domstolen den i
regeringsformen föreskrivna ordningen för en sådan överlåtelse i väsentligt
hänseende åsidosatts när regeringen fattade beslut om kungörelseändringen.
För att undvika en situation utan fiskevårdsbestämmelser beslutade
Fiskeriverket med stöd av förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och
fiskerinäringen (fiskeförordningen) föreskrifter för fisket i det aktuella
fiskeområdet.
I ett beslut den 29 januari 1997 har åklagarmyndigheten i Umeå emellertid, i
ett ärende om överprövning av beslut om att lägga ned förundersökning, ansett
att Fiskeriverkets föreskriftsrätt i fiskeförordningen inte omfattar Torne älvs
fiskeområde.
Efter detta beslut har Fiskeriverket i en framställning till regeringen den 7
februari 1997 begärt att regeringen skall vidta åtgärder för att skydda fisket
inom Torne älvs fiskeområde. Åtgärderna bör enligt verket innebära att de inom
Gränsälvskommissionen överenskomna särskilda bestämmelserna till skydd för
naturreproducerande lax skall kunna tillämpas under 1997 års fiskesäsong.
Torne, Lainio och Muonio Älvars Förening samt Haparanda kommun har i
skrivelser begärt att regeringen vidtar åtgärder som skapar förutsättningar för
en reglering av fisket i älven. Företrädare för Fiskets intresseförening i
Tornedalen har uppvaktat Jordbruksdepartementet om fisket i älven. Vidare har
frågan föranlett överläggningar med Finland.
Enligt vad som följer av Högsta domstolens nyssnämnda dom saknas det
erforderliga riksdagsbeslut om att åt Gränsälvskommissionen anförtro uppgiften
att meddela vissa föreskrifter om fisket i älven. Detsamma gäller möjligheterna
att anförtro förvaltningsuppgifter åt kommissionen. Regeringen gör den
bedömningen att riksdagens ställningstaganden till gränsälvsöverenskommelsen och
därtill hörande frågor inte heller kan anses uppfylla de krav regeringsformen
ställer vad gäller bemyndiganden att nationellt meddela föreskrifter om fisket i
området.
Regeringen har övervägt möjligheten att ersätta de nuvarande fiskeföre-
skrifterna för Torne älvs fiskeområde med föreskrifter meddelade med stöd av
fiskelagen (1993:787). En sådan lösning är emellertid mindre lämplig med hänsyn
till att fiskelagens tillämpningsområde har avgränsats så att det görs undantag
för Torne älvs fiskeområde i den mån det finns särskilda föreskrifter för
området. På sikt kan det däremot finnas goda skäl för att sammanföra de
parallella regelverken för fisket. Frågan om regleringen av fisket inom Torne
älvs fiskeområde bör ingå i en redan pågående översyn av 1971 års
gränsälvsöverenskommelse.
I avvaktan på en långsiktig lösning vad beträffar regelsystemet för fisket
inom Torne älvs fiskeområde är det emellertid nödvändigt att snarast bota de
brister som uppdagats när det gäller den nuvarande regleringen. Det är angeläget
med hänsyn till Sveriges åtaganden gentemot Finland. Det är också angeläget att
undvika ett okontrollerat laxfiske som skulle få allvarliga biologiska följder
och som skulle inverka på Sveriges övriga internationella åtaganden.
För att fullt ut ge regeringen och Gränsälvskommissionen de beslutsbe-
fogenheter som förutsätts i gränsälvsöverenskommelsen krävs dels att riksdagen
bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om fisket inom Torne älvs
fiskeområde och att till kommissionen överlämna uppgifter som innebär
myndighetsutövning, dels att riksdagen ger kommissionen befogenhet att meddela
föreskrifter om fisket i älven. Med hänsyn till det underlag som nu står till
förfogande för ett riksdagsbeslut i frågan bör emellertid lagstiftningsärendet
begränsas till vad som är oundgängligen nödvändigt. I det följande lägger
regeringen därför fram ett förslag som inte avser annat än befogenhet för
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter
för fisket i gränsälvsområdet samt rätt för regeringen att överlämna åt
Gränsälvskommissionen att besluta i enskilda fall.

4 Bestämmelser om fisket i gränsälvsöverenskommelsen

Gränsälvsöverenskommelsen är tillämplig på Könkämä och Muonio älvar och de delar
av Torne älv och de sjöar som utgör gräns mellan Finland och Sverige.
Överenskommelsen omfattar också de sjöar och vattendrag som utgör sidogrenar av
eller tillflöden till gränsälvarna och de särskilda utflöden som bildas av Torne
älvs skilda mynningsgrenar. Även den del av Bottniska viken som ligger inom
finska och svenska Nedertorneå socknar omfattas av överenskommelsen.
I överenskommelsen finns regler om byggande i vatten, vattenreglering, fiske
och skydd mot vattenföroreningar. Bestämmelser finns också om förfaranden, om
rätt till ersättning och om tillsyn och straff.
I kapitel 5 i överenskommelsen finns bestämmelserna om fisket i Torne älvs
fiskeområde. Dit hör bestämmelser om fiskådra som bl.a. innebär rätt för
Gränsälvskommissionen att besluta om ändring av fiskådrans sträckning. Vidare
ges föreskrifter om fredningszoner i havsområdet och om inskränkningar av
redskapsanvändningen i delar av området. Tillståndsplikt gäller för utsättning
av redskap av mer stadigvarande natur och det ankommer på kommissionen att
meddela föreskrifter för att förebygga olägenheter för flottningen och
samfärdseln. Föreskrifterna får inte medföra intrång av någon betydelse i
enskild fiskerätt. Kommissionen får också på begäran av en fiskerättshavare för
viss fiskeplats besluta att fisket skall brukas samfällt över riksgränsen.
Sådana beslut skall stadfästas av de båda regeringarna. Kommissionen får vidare
för viss del av fiskeområdet bestämma att rätt till fiske efter lax eller
laxöring med visst redskap skall kunna upplåtas mot fiskekort. Även sådana
beslut skall stadfästas av de båda regeringarna. Slutligen anges det i
överenskommelsen att bilaga B till denna innehåller en fiskestadga. Lagen har
aldrig ändrats.
Fiskestadgan införlivades i svensk rätt genom kungörelsen (1971:1018) om
tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde. Nya
överenskommelser mellan Finland och Sverige har föranlett ändringar av
kungörelsen vid två tillfällen, år 1979 och år 1987.
Stadgan innehåller bl.a. föreskrifter om användningen av fiskeredskap och
fiskemetoder, fredningstider, minimimått och märkning av redskap. Vidare finns
det bestämmelser om ansvar och särskilda rättsverkningar samt en
forumbestämmelse.
Enligt stadgans ursprungliga lydelse gavs Gränsälvskommissionen befogenhet att
meddela föreskrifter om visst minsta avstånd mellan fiskeredskap och om
skyddsområden för fasta redskap. Ändringarna år 1979 och år 1987 innebar att
föreskriftsrätten vidgades till att omfatta fredningstid för viss fiskart och
förbud mot eller begränsning av användandet av visst fiskeredskap för att bevara
den fredade arten.
När det gäller Gränsälvskommissionens beslutanderätt som innebär
myndighetsutövning innebär den ursprungliga stadgan en rätt för kommissionen att
dispensera från bestämmelserna i stadgan. Sådana beslut om undantag får meddelas
om det är påkallat av fiskevårdshänsyn eller för fiskodling eller vetenskapligt
ändamål. Utan att de angivna skälen föreligger får kommissionen medge undantag
från vissa redskapsbestämmelser. Kommissionen gavs också rätt att ge tillstånd
till utsättande av fisk.
Ändringarna år 1979 och år 1987 innebar att kommissionens beslutanderätt
vidgades i viss utsträckning. Rätten att utan särskilt angivna skäl medge
dispenser skulle i fortsättningen gälla vissa ytterligare redskap och visst
ytterligare fiske.

5 Befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde

--------------------------------------------------------------------
| Regeringens förslag: I en särskild lag bemyndigas regeringen |
| eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana |
| föreskrifter om fisket inom Torne älvs fiskeområde som behövs för|
| att uppfylla överenskommelsen om gränsälven mellan Sverige och |
| Finland. Regeringen får också rätt att överlämna till Gränsälvskom-|
| missionen att besluta i särskilda fall i fråga om fisket. |
--------------------------------------------------------------------

Fiskeriverkets förslag: Fiskeriverket har föreslagit vissa ändringar av
förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen för att
göra fiskelagstiftningen tillämplig på Torne älvs fiskeområde.
Skälen för regeringens förslag: I prop. 1971:137 om godkännande av
gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland anförde föredraganden att
de i överenskommelsen intagna stadgorna, bl.a. stadgan om fisket i fiskeområdet,
borde underställas riksdagens prövning men att de torde kunna göras tillämpliga
här i landet genom kungörelser som utfärdades av Kungl. Maj:t. Föredraganden
uttalade vidare att framtida ändringar, som inte rör bestämmelser av
grundläggande betydelse, torde kunna genomföras utan riksdagens medverkan. Det
har under tiden därefter inte ifrågasatts annat än att det skulle ankomma på
regeringen att vid behov besluta om mindre ingripande ändringar i
överenskommelsen och därav följande ändringar i kungörelsen.
Åren 1979 och 1987 har fiskestadgan ändrats genom överenskommelser mellan
Sverige och Finland varefter regeringen beslutat om nödvändiga ändringar av
kungörelsen. Dessa ändringar har innefattat föreskrifter om fisket inkluderande
ytterligare bemyndiganden för Gränsälvskommissionen att besluta i särskilda fall
och att meddela föreskrifter.
Överenskommelsen med Finland om innehållet i fiskestadgan medför att det
behöver meddelas svenska föreskrifter om fisket i älven. Enligt 8 kap. 7 §
regeringsformen krävs det ett bemyndigande av riksdagen för att regeringen skall
kunna meddela föreskrifter om fiske. Enligt 10 kap. 5 § sista stycket
regeringsformen skall vidare överlåtelse av förvaltningsuppgift till
mellanfolklig organisation beslutas av riksdagen direkt eller efter bemyndigande
i lag i särskilda fall av regeringen eller annan myndighet. Några sådana
bemyndiganden för regeringen har inte meddelats, vare sig i samband med att
riksdagen ursprungligen beslutade om gränsälvsöverenskommelsen eller senare.
Mot bakgrund av vad som anförts föreslår regeringen en särskild lag med
bemyndiganden till stöd för föreskrifter och beslut om fisket inom Torne älvs
fiskeområde.
I den nya lagen bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges
rätt att meddela föreskrifter om fisket i älven. Vidare bör regeringen ges rätt
att överlämna åt Gränsälvskommissionen att besluta om fisket i enskilda fall.
Av skäl som redovisats inledningsvis har regeringen valt att i det före-
liggande lagstiftningsärendet bara föreslå ett bemyndigande för regeringen eller
för en av regeringen utpekad myndighet att meddela föreskrifter och en
befogenhet för regeringen att till Gränsälvskommissionen överlämna
beslutanderätt i frågor som rör myndighetsutövning. Till skillnad från vad som
gäller frågan om föreskriftsrätt för Gränsälvskommissionen gör regeringen den
bedömningen att den i lagstiftningsärendet redovisade bakgrunden utgör ett
tillräckligt underlag för beslut om såväl ett bemyndigande om föreskriftsrätt
för regeringen som en befogenhet för regeringen att överlämna beslutanderätt i
enskilda fall till kommissionen. Gränsälvskommissionens ursprungliga dispensrätt
är utformad så att kommissionen i en kungörelsebestämmelse ges rätt att medge
undantag från kungörelsens övriga bestämmelser. Det kan därför ifrågasättas om
denna dispensrätt kvarstår oförändrad även efter det att ändringar görs i de
bestämmelser som kommissionen kan dispensera från. För att undvika en sådan
diskussion bör en föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som rege-
ringen bestämmer förenas med en rätt för regeringen att till Gränsälvs-
kommissionen överlåta beslutanderätt i enskilda fall. Eftersom överlåtelsen
skall avse förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning kräver
riksdagens beslut i den sistnämnda frågan kvalificerad majoritet.

6 Författningskommentar

Genom bemyndigandet kan regeringen meddela sådana föreskrifter om fisket som
behövs till följd av de ändringar i den ursprungliga stadgan om fisket som
Sverige och Finland kommer överens om. Det är främst fråga om föreskrifter om
användningen av fiskeredskap och fiskemetoder, fredningstider, minimimått och
märkning av redskap.
Gränsälvsområdet beskrivs i 1 kap. artikel 2 i den i bilagan till lagen
(1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971
mellan Sverige och Finland införda överenskommelsen. Fiskeområdets något mer
begränsade utbredning framgår av 5 kap. artikel 1.
Frågor som kan överlämnas till Gränsälvskommissionen är att ge tillstånd till
utsättning och odling av fisk och att medge undantag från föreskrifter om fiske
och vattenbruk.

Jordbruksdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars 1997

Närvarande: statsministern Persson, statsråden Hjelm-Wallén, Peterson,
Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson, Winberg,
Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson,
von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing

Föredragande: statsrådet Åhnberg

Regeringen beslutar proposition 1996/97:94 Lag om befogenhet att besluta om
fisket inom Torne älvs fiskeområde.

Rättsdatablad

--------------------------------------------------------------------
Författningsrubrik Bestämmelser som inför, Celexnummer för
ändrar, upphäver eller bakomliggande EG-
upprepar ett regler
normgivnings-
bemyndigande

--------------------------------------------------------------------
Lag om befogenhet att Första och tredje
besluta om fisket stycket i lagens
inom Torne älvs bestämmelse
fiskeområde

Ärendet är avslutat

Händelser

Inlämning: 1997-03-21 Bordläggning: 1997-03-21 Motionstid slutar: 1997-04-07 Hänvisning: 1997-04-07

Propositioner och skrivelser

Propositioner är förslag till nya lagar och lagändringar som regeringen lämnar till riksdagen. Regeringen lämnar också skrivelser, som har en mer redogörande karaktär och inte innehåller förslag till riksdagsbeslut.