ILO:s konvention och rekommendation om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens

Skrivelse 1993/94:128

Regeringens skrivelse
1993/94:128

ILO:s konvention och rekommendation om skydd av
arbetstagares fordringar i händelse
av arbetsgivarens insolvens

Regeringen överlämnar denna skrivelse till
riksdagen.

Stockholm den 16 december 1993

Carl Bildt

Börje Hörnlund
(Arbetsmarknadsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för
ILO:s konvention (nr 173) och rekommendation (nr
180) om skydd av arbetstagares fordringar i
händelse av arbetsgivarens insolvens i enlighet med
vad som föreskrivs i ILO:s stadga.

Innehållsförteckning

1 Inledning..................................3

2 Konventionen (nr 173) och
rekommendationen (nr 180) om skydd av
arbetstagares fordringar i händelse av
arbetsgivarens insolvens ..................3
2.1 Bakgrund ..............................3
2.2 Konventionens och rekommendationens
huvudsakliga innehåll..................4
2.3 Regeringens överväganden...............6

Bilaga 1 ILO:s konvention (nr 173) om skydd av
arbetstagares fordringar i händelse av
arbetsgivarens insolvens (Engelsk
originalversion och svensk över-
sättning)..............................9
Bilaga 2 ILO:s rekommendation (nr 180) om skydd
av arbetstagares fordringar i händelse
av arbetsgivarens insolvens (Engelsk
originalversion och svensk över-
sättning).............................19

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 16 december 1993...........................27

1 Inledning

Genom sin anslutning till Nationernas förbund år
1920 inträdde Sverige som medlem av Internationella
arbetsorganisationen (ILO).
ILO:s beslutande församling - Internationella
arbetskonferensen - sammanträder i regel en gång
per år. Arbetskonferensen kan enligt artikel 19 i
organisationens stadga beträffande förslag, som
förts upp på mötets dagordning, besluta antingen om
en internationell konvention, avsedd att
ratificeras av organisationens medlemmar, eller om
en rekommendation, avsedd att övervägas vid
lagstiftning eller på annat sätt men utan den
bindande karaktär som en ratificerad konvention
har. Om beslutet är av mindre räckvidd eller
huvudsakligen av formell innebörd, t.ex. då det
gäller en begäran om utredning, brukar det ges
formen av en resolution.
Senast 18 månader från avslutandet av
konferensens session skall varje medlemsstat
förelägga landets lagstiftande församling antagna
konventioner och rekommendationer för lagstiftning
eller andra åtgärder. Varje medlemsstat har vidare
skyldighet att underrätta Internationella
arbetsbyråns generaldirektör om de åtgärder som har
vidtagits för att uppfylla denna förpliktelse samt
om vilka åtgärder som i övrigt har vidtagits.
Internationella arbetskonferensens sjuttionionde
möte hölls i Genève den 3-23 juni 1992.
Arbetskonferensen antog en konvention (nr 173)
och en rekommendation (nr 180) om skydd av
arbetstagares fordringar i händelse av arbets-
givarens insolvens. Texterna på engelska och
svenska till konventionen och rekommendationen
finns som bilagorna 1 och 2.

2 Konventionen (nr 173) och rekommendationen (nr
180) om skydd av arbetstagares fordringar i
händelse av arbetsgivarens insolvens

2.1 Bakgrund

Arbetstagarnas särskilda skyddsbehov vid
arbetsgivarens obestånd har tidigare uppmärksammats
av ILO främst genom den år 1949 antagna
konventionen (nr 95) om rättsskydd för lön. Denna
konvention föreskriver att en lönefordran skall ha
förmånsrätt, men lämnar frågan om vilken prioritet
lönefordringar skall ha att bestämmas av nationell
lagstiftning. Konventionen har inte ratificerats av
Sverige. Här kan också nämnas ILO-konventionen (nr
17) om ersättning vid olycksfall i arbetet, som vid
arbetsgivarens insolvens skyddar arbetstagarens
fordran avseende ersättning för en arbetsolycka.
Sedan år 1949 har den nationella lagstiftningen i
många länder genomgått betydande förändringar vad
gäller skyddet av arbetstagarens fordringar vid
arbetsgivarens insolvens. Förutom att själva
begreppet "lönefordring" givits ett vidgat
innehåll, har lönefordringarna fått bättre
prioritet jämfört med andra förmånsberättigade
fordringar. Många länder, framför allt i
Västeuropa, har också infört lönegarantiinstitut
till skydd för lönefordringarna vid arbetsgivarens
obestånd. Härvid kan nämnas att EG:s ministerråd år
1980 antagit direktiv om tillnärmning av
medlemsstaternas lagstiftning rörande skydd för
arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens
(80/987/EEG). I direktivet föreskrivs att med-
lemsstaterna skall skydda arbetstagarnas
lönefordringar genom lönegarantiinstitut.
Initiativet för att inom ILO utarbeta nya
instrument till skydd för lönefordringar vid
obestånd togs år 1974 av ILO:s andra europeiska
regionala konferens som antog en resolution om
arbetstagarnas rättigheter i konkurs. År 1985 hölls
ett förberedande expertmöte vars rapport låg till
grund för ILO:s styrelses beslut att sätta upp
ämnet på arbetskonferensens dagordning.
Efter sedvanlig tvåårsbehandling antog
Internationella arbetskonferensen år 1992
konventionen (nr 173) och rekommendationen (nr 180)
om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av
arbetsgivarens insolvens. För konventionen röstade
293 ombud medan 52 röstade emot och 48 avstod. För
rekommendationen röstade 281 ombud medan 65 röstade
emot och 42 avstod. Av de svenska ombuden röstade
de två regeringsrepresentanterna för både
konventionen och rekommendationen. Arbets-
givarrepresentanten röstade emot, i likhet med
majoriteten av arbetsgivarna, och
arbetstagarrepresentanten röstade för, i likhet med
den övriga arbetstagargruppen.

2.2 Konventionens och rekommendationens
huvudsakligainnehåll

I konventionen nr 173 framhålls inledningsvis
betydelsen av skydd för arbetstagares fordringar i
händelse av deras arbetsgivares insolvens och
erinras om bestämmelserna i detta ämne i artikel 11
i 1949 års konvention (nr 95) om rättsskydd för lön
och i artikel 11 i 1925 års konvention (nr 17) om
ersättning vid olycksfall i arbetet. Det
konstateras att efter antagandet av 1949 års
konvention har rehabiliteringen av insolventa
företag kommit att tillmätas större vikt på grund
av insolvensens sociala och ekonomiska konsekvenser
och att ansträngningar bör göras där det är möjligt
för att rehabilitera företag och därmed trygga
sysselsättning. Det konstateras vidare att efter
1949 års konvention har det skett en betydande
utveckling av lagstiftning och praxis i många med-
lemsländer, vilket inneburit förbättrat skydd av
arbetstagares fordringar i händelse av
arbetsgivarens insolvens.
Konventionens materiella innehåll kan sägas bestå
av två huvuddelar, föreskrifter om löneskydd genom
förmånsrätt och genom ett garantiinstitut. Båda
formerna av löneskydd tar sikte på situationen att
arbetsgivaren inte kan betala arbetstagares
fordringar på grund av insolvens. Med insolvens
avses "situationer då, i enlighet med nationell
lagstiftning och praxis, förhandlingar har inletts
angående en arbetsgivares tillgångar med sikte på
en kollektiv gottgörelse av dennes fordringsägare".
En medlemsstat kan för konventionens ändamål
utsträcka uttrycket insolvens till att avse även
andra situationer då arbetstagares fordringar inte
kan betalas på grund av arbetsgivarens ekonomiska
förhållanden.
En medlemsstat kan välja att ratificera
konventionen endast avseende den ena formen av
löneskydd, för att senare, om den så önskar, ut-
sträcka sitt godtagande även till den andra delen.
Godtar medlemsstaten förpliktelserna i båda delarna
i konventionen, finns det möjligheter att begränsa
löneskyddet genom ett garantiinstitut till vissa
kategorier av arbetstagare och till vissa delar av
ekonomisk verksamhet. Det finns också möjlighet att
helt utesluta fordringar som skyddas genom ett
garantiinstitut från skydd genom förmånsrätt.
Vidare medger konventionen att vissa arbetstagare,
främst offentliganställda, helt utesluts från
löneskydd enligt konventionen på grund av den
speciella karaktären av deras anställning eller om
det finns andra former av garantier som erbjuder
dem ett skydd likvärdigt med konventionens.
De särskilda föreskrifterna om löneskydd genom
förmånsrätt upptar fyra artiklar.
Förmånsrätten skall omfatta minst
- arbetstagares fordringar på löner härrörande från
en bestämd period, som inte får vara kortare än
tre månader före insolvensen eller före
anställningens upphörande,
- arbetstagares fordringar på semesterlön som
härrör från arbete det år insolvensen inträffade
eller anställningen upphörde och föregående år,
- arbetstagares fordringar på ersättning avseende
andra slag av betald frånvaro härrörande från en
bestämd period, som inte får vara kortare än tre
månader före insolvensen eller anställningens
upphörande, och
- avgångsvederlag som tillkommer arbetstagare då
deras anställning upphör.
Vilken plats i förmånsrättsordningen
arbetstagares fordringar skall ha blir i viss mån
beroende av om fordringarna också skyddas genom ett
garantiinstitut. Som huvudregel gäller att
arbetstagares fordringar skall ges bättre
förmånsrätt än de flesta andra
förmånsrättsberättigade fordringar. Detta gäller
särskilt i förhållande till fordringar som staten
och socialförsäkringssystemet har. Om arbetstagares
fordringar emellertid skyddas även genom ett
garantiinstitut, kan de sättas efter statens och
socialförsäkringssystemets fordringar i
förmånsrättshänseende.
Föreskrifterna som särskilt behandlar löneskydd
genom ett garantiinstitut behandlas i fem artiklar.
Det fastslås att organisation, administration,
drift och finansiering av lönegarantiinstitutioner
skall regleras - såsom konventionens tillämpning i
övrigt - genom lagar, föreskrifter eller på annat
sätt som är förenligt med nationell praxis.
Löneskyddet enligt denna del av konventionen kan
även anförtros att ombesörjas av försäkringsbolag
så länge de erbjuder tillräckliga garantier. Vidare
kan medlemsstat vid tillämpningen av denna del av
konventionen vidta lämpliga åtgärder för att
förhindra eventuellt missbruk.

Fordringarna skyddade genom ett garantiinstitut
skall omfatta minst
- arbetstagares fordringar på löner härrörande från
en bestämd period, som inte får vara kortare än
åtta veckor före insolvensen eller anställningens
upphörande,
- arbetstagares fordringar på semesterlön som
härrör från arbete under en bestämd period, som
inte får vara kortare än sex månader före in-
solvensen eller anställningens upphörande,
- arbetstagares fordringar på ersättning avseende
andra slag av betald frånvaro härrörande från en
bestämd period, som inte får vara kortare än åtta
veckor före insolvensen eller anställningens
upphörande, och
- avgångsvederlag som tillkommer arbetstagare då
deras anställning upphör.

Båda formerna av löneskydd kan begränsas genom
nationella lagar eller föreskrifter till ett
fastställt belopp, som dock inte får understiga en
socialt acceptabel nivå. Om löneskyddet begränsas
på sådant sätt skall det fastställda beloppet
justeras när så är nödvändigt för att upprätthålla
dess värde.
Rekommendationen nr 180 innehåller bestämmelser
som utvidgar både antalet situationer då
arbetsgivaren kan sägas vara insolvent och omfatt-
ningen av löneskyddet.
När det gäller löneskydd genom förmånsrätt
föreslås t.ex. att det skall omfatta fordringar på
löner, övertidsersättning, provision och andra
typer av ersättningar avseende arbete under en
bestämd period före insolvensen eller
anställningens upphörande. Denna tidsperiod bör
enligt rekommendationen inte vara kortare än tolv
månader. Om lönefordringen har tillerkänts
arbetstagare genom en dom eller en skiljedom inom
tolv månader före tidpunkten för insolvensen, bör
fordringen omfattas av förmånsrätt utan avseende på
när den har intjänats. Vidare föreslås att bl.a.
fordringar på kompensation vid uppsägning utan
giltig grund och andra ersättningar, som tillkommer
arbetstagare när anställningen upphör, skall
omfattas av löneskydd.

2.3 Regeringens överväganden

Regeringens bedömning: Sverige bör för närvarande
inte tillträda konventionen nr 173.

ILO-kommittén: Ärendet har enligt bestämmelserna
i konventionen (nr 144) om samråd på trepartsbasis
för att främja genomförandet av ILO:s normer
remitterats till ILO-kommittén, som i sin tur har
inhämtat yttranden från Riksförsäkringsverket,
Riksskatteverket, Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS),
Kammarkollegiet, Riksrevisionsverket, länsstyrel-
serna i Göteborgs och Bohus län, Kronobergs län och
Stockholms län, Svenska Arbetsgivareföreningen
(SAF), Svenska Kommunförbundet,
Landstingsförbundet, Landsorganisationen i Sverige
(LO) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO).
Remissinstanserna: Flera remissinstanser,
däribland LO, TCO, länsstyrelserna i Stockholms län
och Göteborgs och Bohus län samt AMS, har funnit
att det inte finns några hinder mot ratifikation av
konventionen. Andra remissinstanser har pekat på
att termen "insolvens" synes ha en vidare betydelse
än vad som gäller enligt de svenska reglerna om
förmånsrätt och lönegaranti. Bestämmelserna om
avgångsvederlag kan enligt vissa remissinstanser
medföra hinder för ratifikation. SAF har motsatt
sig ratifikation både av sakliga och av
principiella skäl. Bl.a. framhåller SAF under
hänvisning till den pågående översynen av löne-
garantireglerna, att ratifikation som kommer att
binda Sverige under minst tio år inte bör komma
till stånd. ILO-kommittén har för sin del inte
slutbehandlat ärendet.
Skälen för regeringens bedömning: Den svenska
lagstiftningen innehåller regler om löneskydd både
genom förmånsrätt och genom lönegaranti. I 12 och
13 §§ förmånsrättslagen (1970:979) föreskrivs om
förmånsrätt för arbetstagares löne- och
pensionsfordringar. Lönegarantilagen (1992:497) och
lönegarantiförordningen (1992:501) innehåller
regler om löneskydd genom att staten upp till ett
maximibelopp garanterar betalning av arbetstagares
löne- och pensionsfordringar mot en arbetsgivare
som har försatts i konkurs.
Som framhållits pågår för närvarande en översyn
av det svenska lönegarantisystemet. Förändringar i
reglerna har föreslagits av två utredningar.
Insolvensutredningen (Ju 1988:02, dir. 1988:52)
fick i november 1991 tilläggsdirektiv (dir.
1991:93) med uppdrag bl.a. att undersöka om företag
som är försatta i konkurs och som under
uppsägningstiden drivs vidare med utnyttjande av
lönegarantimedel negativt påverkar andra företag i
branschen och om lönegarantin i sådana situationer
leder till osund konkurrens mellan företagen.
Insolvensutredningen avlämnade i november 1992 sitt
slutbetänkande Lag om företagsrekonstruktion (SOU
1992:113). I betänkandet föreslås vissa
förändringar i lönefordringarnas förmånsrätt.
Betänkandet har remissbehandlats. Proposition i
anledning av förslaget kommer att kunna lämnas
tidigast under år 1994.
Regelsystemet har vidare setts över av en
utredning vars arbete har varit helt inriktat på
det statliga lönegarantisystemet vid konkurs. 1993
års lönegarantiutredning (A 1993:02, dir. 1992:103)
hade till uppgift att analysera om
lönegarantireglerna har en ändamålsenlig utformning
när det gäller lönefordringar som skall ersättas
genom garantin samt överväga hur
utbetalningsfunktionen skall vara utformad i
framtiden. Syftet med arbetet skulle vara att
åstadkomma sådana regeländringar som - utan att
garantins sociala syfte går förlorat - sammantaget
begränsar utgifterna för garantin och
effektiviserar granskningen av att garantin används
på det sätt den är avsedd för.
Utredningen har avlämnat sitt betänkande
Förändringar i lönegarantisystemet (SOU 1993:96) i
november 1993. Betänkandet innehåller ett flertal
förslag till ändring av reglerna om
lönefordringarnas förmånsrätt och lönegarantins
omfattning. Remisstiden går ut den 3 januari 1994.
Proposition i anledning av förslagen kommer att
avlämnas så att den kan behandlas av riksdagen
under våren 1994 och de nya reglerna träda i kraft
den 1 juli 1994.
Enligt regeringens uppfattning vore det inte
lämpligt att ta ställning i frågan om ratifikation
av konventionen nr 173 innan beredningen av ovan
nämnda förslag till förändringar i reglerna om
lönefordringarnas förmånsrätt och statlig
lönegaranti vid konkurs har slutförts.

Arbetsmarknadsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16
december 1993

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och
statsråden B. Westerberg, Friggebo, Johansson,
Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas,
Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson,
Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg,
Ask

Föredragande: statsrådet Hörnlund

___________________

Regeringen beslutar skrivelse 1993/94:128 ILO:s
konvention och rekommendation om skydd av
arbetstagares fordringar i händelse av
arbetsgivarens insolvens.
Ärendet är avslutat

Händelser

Inlämning: 1994-01-18 Bordläggning: 1994-01-18 Hänvisning: 1994-01-20 Motionstid slutar: 1994-02-02

Propositioner och skrivelser

Propositioner är förslag till nya lagar och lagändringar som regeringen lämnar till riksdagen. Regeringen lämnar också skrivelser, som har en mer redogörande karaktär och inte innehåller förslag till riksdagsbeslut.