prop 2013/14 255

Regeringens skrivelse 2013/14:255

Riksrevisionens rapporter under 2014 om Skr. regeringens och Försvarsmaktens genomförande 2013/14:255 av riksdagens beslut om försvaret

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 18 september 2014

Fredrik Reinfeldt

Karin Enström (Försvarsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i granskningsrapporterna Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 (RiR 2014:8), Försvarsmaktens omställning (RiR 2014:4) och Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret (RiR 2014:7).

Regeringen instämmer med Riksrevisionen i fråga om att det finns ett ständigt behov av att se över hur styrningen av Försvarsmakten fungerar och hur den kan förbättras. Som ett led i utvecklingen av den strategiska styrningen bedöms ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten kunna analyseras vidare, exempelvis när det gäller myndighetens organisatoriska frihet. Riksdagen får löpande information, bland annat genom budgetpropositionen, om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation m.m. Återrapporteringen bör vara så öppen och utförlig som möjligt.

Försvarsmakten har vidtagit ett antal åtgärder som motsvarar Riksrevisionens rekommendationer.

Försvarsberedningen har den 15 maj 2014 överlämnat rapporten Försvaret av Sverige, Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20). Tillsammans med Försvarsberedningens rapport Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013:33) utgör rapporten en grund för den försvarspolitiska inriktningsproposition som planeras bli lämnad till riksdagen under 2015. Riksrevisionens rekommendationer bedöms kunna övervägas inom ramen för arbetet med denna.

1

Skr. 2013/14:255

Innehållsförteckning

 

 

 

 

1

Ärendet och dess beredning ..............................................................

3

 

2

Riksrevisionens iakttagelser..............................................................

3

 

3

Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser .................

7

 

 

3.1

Granskningens huvudsakliga iakttagelser ..........................

7

 

 

3.2

Iakttagelser och rekommendationer som avser

 

 

 

 

regeringen.........................................................................

10

 

 

3.3

Rekommendationer som avser Försvarsmakten ...............

17

4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens

iakttagelser ......................................................................................

20

Bilaga 1

– Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom

 

 

försvarsområdet 2010-2014 (RiR 2014:8) ............................

23

Bilaga 2 – Försvarsmaktens omställning (RiR 2014:4) ........................

183

Bilaga 3

– Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av

 

 

försvaret (RiR 2014:7)........................................................

353

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den

 

 

18 september 2014...............................................................

477

2

1

Ärendet och dess beredning

Skr. 2013/14:255

 

Riksrevisionen har granskat försvarsområdet 2010–2014. De granskningar som Riksrevisionen har genomfört under 2014 har redovisats i rapporterna Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 (RiR 2014:8), Försvarsmaktens omställning (RiR 2014:4) och Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret (RiR 2014:7). Granskningsrapporterna finns i bilagorna 1-3. Riksrevisionen överlämnade rapporterna till regeringen den 21 mars, 3 mars respektive 18 mars 2014. Försvarsmakten har yttrat sig över Riksrevisionens rekommendationer och Riksrevisionens iakttagelser i övrigt (dnr Fö2014/543/MFI, Fö2014/648/MFI och Fö2014/688/MFI).

Då iakttagelserna och rekommendationerna i rapporterna i viss mån är överlappande och regeringen anser att dessa bör åtgärdas på ett likartat sätt har regeringen valt att behandla dem i en skrivelse. Rapporten Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 behandlas först under varje avsnitt då denna täcker in flera av de iakttagelser och rekommendationer som återfinns i de två övriga rapporterna.

2Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen har i sin rapport Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 granskat regeringens och Försvarsmaktens genomförande av riksdagens beslut om försvaret och övriga intentioner med försvaret. I slutgranskningen har Riksrevisionen använt sina egna iakttagelser och slutsatser från tidigare granskningar inom försvarsområdet, 2010–2014. Dessutom har Riksrevisionen samlat ny empiri om det nationella försvaret och styrningen av Försvarsmakten. Riksrevisionen har i sin rapport Försvarsmaktens omställning granskat om denna omställning har varit tydlig och transparent. I rapporten Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret har Riksrevisionen granskat försvarets ekonomiska förutsättningar. Följande granskningsfrågor har formulerats i rapporterna.

I vilken mån uppnås riksdagens beslut och intentioner för försvaret?

Har regeringen omsatt riksdagens beslut och intentioner på ett bra sätt och i sin styrning gett Försvarsmakten möjligheter att effektivt genomföra verksamheten?

Styr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med riksdagens och regeringens beslut och intentioner?

Är ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten ändamålsenlig?

Har Försvarsmaktens omställning varit tydlig och transparent?

3

 

Skr. 2013/14:255

4

Har tillräckliga åtgärder genomförts för att skapa ekonomiska förutsättningar för omställningen av försvaret?

Fick långsiktig ekonomi en tillräcklig betydelse vid 2009 års beslut om försvarets inriktning?

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen ger i rapporten Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 följande rekommendationer i fråga om regeringen.

Konkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten. Det kan till exempel handla om att tydliggöra vilka situationer Försvarsmakten ska planera och dimensionera verksamheten mot, liksom att definiera ambitioner beträffande uthållighet. Det kan också handla om att definiera vilka typer av insatser som ska kunna genomföras. Genom att tydliggöra sådana militärstrategiska frågor bör regeringen kunna säkerställa att det råder samsyn mellan regeringen och Försvarsmakten kring myndighetens huvuduppgift och utgångspunkter för verksamheten. Det kan också handla om att regeringen, tillsammans med Försvarsmakten, utvecklar sätt att hantera mer långsiktig styrning och uppföljning av Försvarsmakten än vad som finns idag. Regeringen kan också fortsätta att aktivt följa upp utvecklingen av försvarsplaneringen.

Säkerställa balans mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret. Det handlar om både ekonomiska och verksamhetsmässiga analyser. Regeringen kan exempelvis se till att relevanta operativa spel genomförs för att pröva sambandet mellan uppgifter och resurser.

Fortsätta arbetet med att utveckla redovisningen till riksdagen.

Tydliggöra förutsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer. Det handlar bland annat om att ge Försvarsmakten styrning och planeringsförutsättningar som möjliggör planering för att ta emot militärt stöd.

Kontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens uppföljningar, analyser och utvärderingar. Det handlar till exempel om insatsorganisationsvärderingen och operativa spel samt utvecklingen av ekonomin. Kvalitetssäkringen kan exempelvis göras genom att analyskapaciteten på Försvarsdepartementet utökas, eller genom att extern expertis anlitas. Syftet bör vara att, utifrån av riksdagen fattat inriktningsbeslut, löpande kunna följa reformeringen av Försvarsmakten. Regeringen bör också se till att Försvarsmakten får rimlig tid på sig för att hantera regeringens förfrågningar om underlag.

På sikt sträva efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten samt överväga att ge ÖB mer organisatorisk frihet. Detta kan ske genom att regeringen lägger mer fokus på att följa upp Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften i form av generella operativa ramvillkor, operativa ramvillkor och

uppgifter till förband och därmed minska behovet av att styra Försvarsmaktens resurser i form av materiel och personal.

Strukturera de informella kontakterna med Försvarsmakten för att skapa spårbarhet och tydlighet. Detta kan göras genom att Regeringskansliet, i samarbete med Försvarsmakten, systematiserar kontakterna för att undvika risk för informell styrning och samtidigt medverka till ökad tydlighet i rollspelet. I en sådan systematik kan ingå att tydligare ange vilka som tar och har kontakt samt om, och i så fall hur, innehållet i sådana kontakter bör dokumenteras.

När det gäller Försvarsmakten har Riksrevisionen rekommenderat följande.

Utveckla sitt arbete med uppföljning, och förbättra kvaliteten i redovisningen till regeringen. Detta kan exempelvis ske genom att förse regeringen med pedagogiska redovisningar av stridskrafternas tillstånd och utveckling. Genom att utveckla redovisningen till regeringen kan Försvarsmakten säkerställa att regeringen är informerad om Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften.

Fortsätta arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband. Detta kan göras genom att fortsätta arbetet med krigsförbandsmålsättningar, -specifikationer och -planer för att synliggöra kedjan mellan uppgift och uppbyggnaden av insatsorganisationen.

Förbättra kontrollen över redovisningen av behov och tillgångar av materiel.

Riksrevisionen ger i rapporten Försvarsmaktens omställning följande rekommendationer avseende regeringen.

Förtydliga målen för det militära försvaret och kraven på operativ förmåga genom exempelvis delkrav, för att därigenom skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning.

Lämna tydligare information med en tydligare koppling till riksdagens beslut med en ökad grad av jämförbarhet mellan olika år och i förhållande till riksdagens beslut. Det kan exempelvis handla om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation, grundorganisation och förmåga.

Formulera bedömningen av operativ förmåga så att oklarheter om vad det är som har bedömts inte uppstår. Det handlar om att tydligöra om bedömningen görs mot riksdagens krav eller mot kraven för att lösa det gångna årets uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara relationen mellan hänvisningar till säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga.

Förklara på ett mer utförligt sätt innebörden av eventuella förändringar av mål och krav, i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut.

Stärka central och övergripande uppföljning av

försvarsbesluten, förslagsvis genom att i kommande

Skr. 2013/14:255

5

Skr. 2013/14:255

inriktningsproposition lämna förslag om ett mer utpekat ansvar

 

för regelbunden och samlad uppföljning av riksdagens försvars-

 

eller inriktningsbeslut och den fortsatta utvecklingen av

 

Försvarsmakten.

När det gäller Försvarsmakten har Riksrevisionen rekommenderat följande.

Tydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. I Försvarsmaktens redovisning kan även i högre grad ingå jämförelser och beskrivningar över längre tidsförlopp.

Tydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten under året har löst för uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara förhållandet mellan säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen avförmåga.

I rapporten Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret ger Riksrevisionen följande rekommendationer avseende regeringen.

Utveckla sin ekonomiska uppföljning av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten. Den ekonomiska uppföljningen bör samlat omfatta dels den planering som gäller för rationaliseringar och besparingar, dels uppnådda resultat. Mål och resultat bör också analyseras och förklaras. Det bör också göras en uppföljning av kostnader för förband i relation till annan verksamhet inom Försvarsmakten.

Redovisa ekonomiska konsekvenser till riksdagen i samband med större strategiska beslut om försvaret. Även om exempelvis ett inriktningsbeslut för försvaret normalt omfattar fyra-fem års sikt kan konsekvenserna av beslutet sträcka sig över betydligt längre tid. Redovisningen bör utgå från de mål som regeringen föreslår, exempelvis för förmåga, uppgift och organisation.

Utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven. Denna utredning bör omfatta hur kopplingen kan stärkas mellan förmåga, ambitionsförändringar och ekonomi.

I fråga om Försvarsmakten har Riksrevisionen rekommenderat att myndigheten redan nu – med hänvisning till ovan rekommendation till regeringen – utvecklar en tydligare redovisning av spårbarheten mellan olika uppgifter och materielbehov. Redovisningen bör medge att ekonomiska konsekvenser av olika ambitionsnivåer kan särskiljas. Vidare bör Försvarsmakten, enligt Riksrevisionen, vidareutveckla sin uppföljning av resultaten av genomförda rationaliseringar och besparingar. Den modell och de erfarenheter som gjorts inom ramen för reformeringen av försvarslogistiken kan användas i det fortsatta arbetet.

6

3

Regeringens bedömning av

Skr. 2013/14:255

 

 

Riksrevisionens iakttagelser

 

3.1

Granskningens huvudsakliga iakttagelser

 

Riksrevisionens rapporter följer i stort de i avsnitt 2 nämnda granskningsfrågorna.

I vilken mån uppnås riksdagens beslut och intentioner för försvaret?

I rapporten Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 redovisar Riksrevisionen sina iakttagelser och bedömningar av såväl Försvarsmaktens operativa förmåga som resurser och verksamhet för att skapa förmåga.

Riksrevisionens övergripande bedömning är att Försvarsmaktens

 

förmåga, i förhållande till riksdagens och regeringens krav, är bristfällig

 

och kommer att så förbli under de närmaste åren. Försvarsmaktens

 

förmåga att lösa alla uppgifter kommer, enligt Riksrevisionen, vara

 

begränsad även med en fullt bemannad insatsorganisation, vilket innebär

 

att det finns betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas.

 

Regeringen vill i detta avseende hänvisa till regeringens skrivelse

 

2013/14:185, Riksrevisionens rapport om Försvarsmaktens förmåga till

 

uthålliga insatser, där regeringens syn på Riksrevisionens iakttagelser

 

framgår.

 

Har regeringen omsatt riksdagens beslut och intentioner på ett bra sätt

 

och i sin styrning gett Försvarsmakten möjligheter att effektivt

 

genomföra verksamheten?

 

I vilken mån riksdagens beslut och intentioner för försvaret uppnås kan

 

enligt Riksrevisionen till stor del förklaras av hur regeringens styrning

 

ser ut och genomförs. Riksrevisionen behandlar bland annat den

 

strategiska styrningen av Försvarsmakten och den informella dialogen

 

med myndigheten. Även regeringens redovisning till riksdagen

 

behandlas. Vidare anser Riksrevisionen att regeringens styrning av

 

Försvarsmakten är otydlig och ger upphov till ett stort tolkningsutrymme.

 

Riksrevisionen menar att det är osäkert vad målen för Försvarsmakten är

 

och att riksdagens mål och krav inte har konkretiserats tillräckligt tydligt.

 

Regeringen instämmer i att myndighetsstyrning är ett centralt verktyg

 

för att genomföra vad riksdagen och regeringen har beslutat. Arbete

 

pågår ständigt med att utveckla styrningen av myndigheten och arbetet

 

kommer att fortsätta för att ytterligare tydliggöra prioriteringar och

 

avvägningar avseende inriktningen av försvaret. Försvaret är ett

 

omfattande och komplext område, där det för närvarande pågår stora

 

förändringar. Mot bakgrund av uppnådda resultat och dragna erfarenheter

 

kan regeringen vid behov komplettera sin styrning.

 

Styr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med

 

riksdagens och regeringens beslut och intentioner?

 

Rapporten Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom

 

försvarsområdet 2010–2014 behandlar även Försvarsmaktens styrning

7

 

Skr. 2013/14:255 och genomförande av verksamheten. I detta tar Riksrevisionen upp Försvarsmaktens organisation och styrsystem, utmaningar i Försvarsmaktens planering samt att det är en omfattande och komplex planering och styrning med stora samordningsbehov.

Riksrevisionen anser att det finns utvecklingsbehov inom Försvarsmaktens verksamhet. Bland annat behöver spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband förbättras och synliggöras.

Regeringen delar Riksrevisionens syn att bland annat spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband är viktig och att den behöver utvecklas ytterligare. Regeringen följer Försvarsmaktens arbete och bedömningen är att den fortsatta utvecklingen av försvarsplaneringen kan innebära ökade möjligheter till uppföljning och spårbarhet i takt med att arbetet fortgår. Även utvecklingen av generella operativa ramvillkor och operativa ramvillkor kan komma att stärka spårbarheten.

Är ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten ändamålsenlig?

Riksrevisionen problematiserar därefter ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten. Avsnittet uppmärksammar såväl mål och krav som organisationsfrågor, anslagsstruktur och materielfrågor.

Riksrevisionen konstaterar att både riksdagen och regeringen styr Försvarsmakten på en relativt detaljerad nivå. Riksrevisionen menar att det kan finnas anledning att fundera över om den nuvarande ansvars- fördelningen är optimal för att säkerställa effektivt resursutnyttjande.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens beskrivning rörande behovet av att förstärka den strategiska styrningen och minska detaljstyrningen. Regeringen bedömer, mot denna bakgrund, att det kan finnas ett behov av att närmare se över ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten.

Det kan dock samtidigt understrykas, i likhet med vad Riksrevisonen också gör, att försvaret är ett komplext område med påverkan på flera delar av samhället och att det därtill genomgår en omfattande reform. Det kan därmed finnas behov av att i särskilda fall styra Försvarsmakten relativt detaljerat. Såsom tidigare konstaterats ses myndighetsstyrningen

– i form av bland annat myndighetens instruktion och regleringsbrev – över kontinuerligt.

Flera av de rekommendationer som Riksrevisionen har gett kan komma att behandlas i den försvarspolitiska inriktningsproposition som avses lämnas till riksdagen under 2015. Inför detta har Försvarsberedningen presenterat två rapporter, Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013:33) samt Försvaret av Sverige. Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20), vilka till del berör eller ger ändrade förutsättningar i de frågeställningar Riksrevisionen uppmärksammat. Flera av rekommendationerna bör därför behandlas i samband med kommande försvarspolitiska inriktningsbeslut så att såväl regering som riksdag har möjlighet att ta ställning till ett samlat förslag.

8

Har Försvarsmaktens omställning varit tydlig och transparent?

I rapporten Försvarets omställning har Riksrevisionens granskning inriktats mot förutsättningarna för riksdag och allmänhet att följa innebörden av fattade beslut om Försvarsmaktens omställning. För att svara på huvudfrågeställningen har Riksrevisionen formulerat fyra underliggande frågor: 1) Vad har de tre försvars- och inriktningsbesluten inneburit för förändringar av det militära försvarets mål och operativa krav på förmåga? Har målen förändrats och har detta framgått på ett tydligt sätt? 2) Hur har Försvarsmakten tolkat sitt uppdrag och hur förhåller sig Försvarsmaktens tolkning till försvarsbesluten? 3) Vad har omställningen inneburit för Försvarsmaktens krigs- respektive grundorganisation? samt 4) Har resultatet av omställningen följts upp och på ett tillräckligt tydligt sätt framgått i regeringens rapportering till riksdagen och i Försvarsmaktens öppna återrapportering?

Riksrevisionens övergripande bedömning är att mycket information och resultat av det svenska försvarets omställning har presenterats genom redovisning och uppföljning. I flera viktiga avseenden finns dock, enligt Riksrevisionen, brister i fråga om tydlighet och transparens. Riksrevisionen konstaterar att de mål som har legat till grund för försvarsbesluten genomgående har varit breda och öppna för tolkning. Därtill har det enligt Riksrevisionen skett en förskjutning av inflytande från riksdag till regering, vilket i sin tur har lämnat ett större utrymme för regeringen att förvalta beslutet genom sin styrning av Försvarsmakten. Enligt Riksrevisionens bedömning hade tydligheten och transparensen ökat om regeringen mellan olika försvarsbeslut tydligare hade förklarat innebörden av nya mål och krav i förhållande till tidigare i sin redovisning.

Regeringen instämmer i vikten av en tydlig och transparent informationsgivning och resultatredovisning, inte minst inom ett så komplext område som försvaret och dess pågående omställning. Riksdagens utskott har samtidigt en viktig roll att spela vad gäller att precisera sina behov av information och föra en aktiv resultatdialog med regeringen. Frågeställningarna belyses ytterligare under avsnitt 3.2.

Har tillräckliga åtgärder genomförts för att skapa ekonomiska förutsättningar för omställningen av försvaret? Fick långsiktig ekonomi en tillräcklig betydelse vid 2009 års beslut om försvarets inriktning?

Riksrevisionen redovisar i rapporten Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret bland annat iakttagelsen att Försvarsmaktens ekonomiska beräkningar i beslutsunderlagen inför inriktningspropositionen inte redovisade vad ett fullt utbyggt militärt försvar, i linje med de principer som angavs i inriktningspropositionen, skulle kosta. Bedömningar av kostnader och besparingsåtgärder vilade på relativt osäkra antaganden, och åtskilliga utredningsinsatser har krävts för att komplettera, klarlägga och kvalitetssäkra antagandena. Ambitionshöjningarna inom Försvarsmakten har enligt Riksrevisionen hittills gjorts möjliga genom omfördelningar och anslagssparande. Anslaget för förbandsverksamhet har, enligt Riksrevisionen, hittills tillförts betydande medel utöver den nivå som Försvarsmakten föreslog i underlaget inför 2009 års inriktningsproposition. Riksrevisionen

Skr. 2013/14:255

9

Skr. 2013/14:255 uppfattar dock att kostnadsnivån är fortsatt problematisk, sett till en fortsatt omställning. Vidare konstaterar Riksrevisionen bland annat att antaganden om möjliga besparingar sänkts, men också förskjutits över tid.

I fråga om förbandsanslaget pekar Riksrevisionen på behovet av ytterligare rationaliseringar i verksamheten, bland annat inom personalområdet, för att möjliggöra en fortsatt utveckling av insatsorganisationen. Riksrevisionen hänvisar även till Försvarsmaktens beräkningar av det materielbehov som enligt myndighetens bedömning följer av de operativa kraven. I fråga om de ekonomiska förutsättningarna för reformeringen av Försvarsmakten under perioden efter 2009 har information lämnats till riksdagen – inom ramen för de senaste årens budgetpropositioner – om regeringens bedömning av bland annat finansieringen av reformen och vilka åtgärder som regeringen vidtagit avseende bland annat effektiviseringar och förbättrad ekonomisk styrning och uppföljning.

I fråga om den fortsatta reformeringen konstaterar regeringen vidare att Försvarsberedningens rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) den 15 maj 2014 innehåller förslag – mot bakgrund av den förändrade säkerhetspolitiska situationen – om successiva ökningar av Försvarsmaktens förbands- och materielanslag under den kommande inriktningsperioden. Frågeställningarna belyses ytterligare under avsnitt 3.2.

 

3.2

Iakttagelser och rekommendationer som avser

 

 

regeringen

 

Konkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den

 

strategiska styrningen av myndigheten

 

Riksrevisionen rekommenderar i sin rapport Försvaret – en utmaning för

 

staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 att regeringen bör

 

konkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den

 

strategiska styrningen av myndigheten. Genom att tydliggöra sådana

 

militärstrategiska frågor bör regeringen, enligt Riksrevisionen, kunna

 

säkerställa att det råder samsyn mellan regeringen och Försvarsmakten

 

kring myndighetens huvuduppgift och utgångspunkter för verksamheten.

 

Regeringen bedömer att det finns ett behov av att utveckla den

 

strategiska styrningen av Försvarsmakten. Detta är ett ständigt pågående

 

arbete där såväl myndighetens instruktion som regleringsbrevet, inte

 

minst mot bakgrund av verksamhetens omfattning och skiftande karaktär,

 

löpande ses över. Kontinuerlig dialog sker också i syfte att säkerställa

 

samsyn mellan regeringen och myndigheten.

 

Regeringen bedömer att det i samband med arbetet med den

 

kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen kan övervägas om

 

målsättningar och krav för det militära försvaret samt tidsaspekter för när

 

dessa målsättningar ska vara uppnådda skulle kunna förtydligas.

 

Att utarbeta prioriteringar kan även vara ett sätt att konkretisera de

 

krav som ställs på myndigheten när det gäller genomförandet av den

10

försvarspolitiska inriktningen. Det är dock samtidigt viktigt att lämna

nödvändigt handlingsutrymme till myndigheten i genomförandet av sitt Skr. 2013/14:255 instruktionsenliga uppdrag.

Regeringen bedömer vidare att det kan finnas ett behov av tydligare styrning inom ramen för försvarsplaneringen. Regeringen beslutar om anvisningar för försvarsplaneringen med utgångspunkt i målen för det militära försvaret, Försvarsmaktens uppgifter samt beredskaps- och tillgänglighetskrav. Försvarsberedningen har i sin rapport Försvaret av Sverige. Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) föreslagit delvis ändrade formuleringar av dessa mål. Försvarsberedningens förslag bereds för närvarande inför kommande försvarspolitiska inriktningsbeslut.

Säkerställ balans mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret

Riksrevisionen rekommenderar vidare att regeringen ska säkerställa balans mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret. Det handlar, enligt Riksrevisionen, om både ekonomiska och verksamhetsmässiga analyser. Regeringen kan exempelvis se till att relevanta operativa spel genomförs för att pröva sambandet mellan uppgifter och resurser.

Regeringen kan konstatera att myndigheten har haft balans mellan anslag och kostnader i flera år och att myndigheten har lämnat ett budgetunderlag i ekonomisk balans för kommande år. Detta samtidigt som försvarsreformen fortsatt mot ett mer tillgängligt och användbart försvar samt att Försvarsmakten löst sina operativa uppgifter.

Ett antal åtgärder har vidtagits för att säkerställa fortsatt balans och bedömningen är att det är viktigt att fortsätta detta arbete under kommande inriktningsperiod. Riksdagen beslutade bland annat i december 2013 – i enlighet med förslagen i budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14: 1 utg.omr. 6, bet. 2013/14: FöU1, rskr. 2013/14:106) – om en ökning av förbandsanslaget (utgiftsområde 6, anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap) med 200 miljoner kronor för 2014, 300 miljoner kronor för 2015, 400 miljoner kronor för 2016 och 500 miljoner kronor från och med 2017.

Regeringen konstaterar att de satsningar som har beslutats av riksdagen, Försvarsberedningens rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) samt det underlag som Försvarsmakten ska lämna den 28 november 2014 inför den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen utgör viktiga ingångsvärden för det fortsatta arbetet.

Utifrån den förändrade säkerhetspolitiska situationen föreslår Försvarsberedningen i sin rapport att förbands- och materielanslagen successivt bör öka under den kommande inriktningsperioden. Enligt Försvarsberedningen bör denna del av verksamheten vid utgången av nästa inriktningsperiod förstärkas med 5,5 miljarder kronor årligen jämfört med år 2024

När det gäller den verksamhetsmässiga analysen hänvisar regeringen till det pågående arbetet kopplat till riksdagens kommande försvarspolitiska inriktningsbeslut.

11

Skr. 2013/14:255

12

Fortsätta arbetet med att utveckla redovisningen till riksdagen

Riksrevisionen har vidare rekommenderat att arbetet med att utveckla redovisningen till riksdagen ska fortsätta. Eftersom riksdagen i vissa delar styr Försvarsmakten mer detaljerat än vad som är fallet på många andra politikområden är det, enligt Riksrevisionen, särskilt viktigt att riksdagen får bra information från regeringen. Bland annat pekar Riksrevisionen på att oklarheter i uttolkningen av Försvarsmaktens uppgifter och bristande kvalitet i Försvarsmaktens underlag påverkar tydligheten i regeringens redovisning till riksdagen.

Såsom regeringen konstaterade i sin skrivelse Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband (skr. 2012/13:97) informeras riksdagen löpande i budgetpropositionerna om utvecklingen av och läget i insatsorganisationen. Därutöver kan riksdagen begära ytterligare information. Inför varje återrapporteringstillfälle till riksdagen överväger regeringen noga utifrån sekretessynpunkt vad som är möjligt att öppet redovisa. Regeringens strävan är alltid att återrapporteringen ska vara så öppen och utförlig som möjligt.

Återrapportering till riksdagen utvecklas och anpassas kontinuerligt mot bakgrund av riksdagens behov av information. Exempelvis har regeringens redovisning av materielförsörjningen utvecklats efterhand i de senaste budgetpropositionerna. Vidare redovisade regeringen utförligt läget avseende utvecklingen av Försvarsmaktens personalförsörjning i en särskild bilaga till budgetpropositionen för 2014. Ett arbete har även inletts för att förbättra och i vissa avseenden fördjupa resultatredovisningen inom ramen för de årliga budgetpropositionerna och detta arbete kommer att fortsätta.

En kontinuerlig dialog förs mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten kring aktuella behov av uppföljning och analys.

Tydliggöra förutsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer

Riksrevisionen rekommenderar vidare i sin rapport Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 att regeringen tydliggör förutsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer. Bland annat handlar det om att ge Försvarsmakten styrning och planeringsförutsättningar som möjliggör planering för att ta emot militärt stöd.

Försvarsberedningen har i sin rapport Försvaret av Sverige. Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) behandlat detta område och anser att förutsättningarna att ge och ta emot militärt stöd från andra länder behöver förbättras för att utveckla Försvarsmaktens förmåga att genomföra operationer i Sverige, i närområdet och utanför närområdet. Försvarsberedningens förslag bereds inom ramen för det försvarspolitiska inriktningsbeslut som avses fattas under 2015.

Den 28 augusti 2014 fattade regeringen beslut om att underteckna ett avtal rörande värdlandsstöd med Nato, vilket undertecknades i september 2014 i samband med Natotoppmötet i Wales. Tillsammans med det kompletterande tilläggsprotokollet till statusavtalet inom Partnerskap för fred ligger nu detta avtal till grund för ett lagstiftningsarbete som har

påbörjats inom Regeringskansliet. 2011 fastställde Försvarsmakten ett Skr. 2013/14:255 koncept för värdlandsstöd. Konceptet bygger på Natos och EU:s

principer och gäller vid övningar och insatser, både som värdland och som gästande nation. Konceptet innehåller även bestämmelser för hur värdlandsstöd planeras och genomförs inom Försvarsmaktens övnings- och insatsverksamhet med dagens lednings- och lydnadsförhållande, organisation och metoder. Genom att ingå ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd tydliggörs Sveriges roll som värdland i samband med övningar eller annan militär aktivitet på svenskt territorium.

Kontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens uppföljningar, analyser och utvärderingar

Riksrevisionen har rekommenderat regeringen att kontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens uppföljningar, analyser och utvärderingar. Det handlar, enligt Riksrevisionen, till exempel om insatsorganisationsvärderingen och operativa spel samt utvecklingen av ekonomin. Kvalitetssäkringen kan exempelvis göras genom att analyskapaciteten på Försvarsdepartementet utökas, eller genom att extern expertis anlitas. Syftet bör vara att, utifrån av riksdagen fattat inriktningsbeslut, löpande kunna följa reformeringen av Försvarsmakten. Regeringen bör också se till att Försvarsmakten får rimlig tid på sig för att hantera regeringens förfrågningar om underlag.

Regeringen bedömer att kvalitetssäkringen av de uppföljningar, analyser och utvärderingar som utarbetas vid Försvarsmakten i första hand är ett ansvar för myndigheten själv. Inom Försvarsmakten görs sådana förbättringar löpande. Regeringen följer Försvarsmaktens arbete noga och kan, vid behov, ge kompletterande inriktning i exempelvis myndighetens regleringsbrev. Regeringen bedömer att det är viktigt att Försvarsmakten får rimlig tid på sig att hantera regeringens förfrågningar om underlag.

På sikt sträva efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten samt överväga att ge ÖB mer organisatorisk frihet

Riksrevisionen rekommenderar vidare att regeringen på sikt strävar efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten samt överväga att ge ÖB mer organisatorisk frihet. Detta kan ske genom att regeringen lägger mer fokus på att följa upp Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften i form av generella operativa ramvillkor, operativa ramvillkor och uppgifter till förband, och därmed minska behovet av att styra Försvarsmaktens resurser i form av materiel och personal.

Grundorganisationens lokalisering och utformning är i väsentliga avseenden riksdagsbunden eller förordningsstyrd. Till skillnad från i stort sett alla andra myndigheter under regeringen saknar Försvarsmakten i allt väsentligt organisatorisk frihet. Regeringen noterar att Försvarsmakten därmed på ett närmast unikt sätt saknar de möjligheter och den handlingsfrihet som andra myndigheter har när det gäller att finna en ny och mer ändamålsenlig lokalisering av grundorganisationen. Det kan vidare konstateras att riksdagen vid tidigare tillfällen fattat beslut både om att Försvarsmaktens grundorganisation ska beslutas av riksdagen,

13

Skr. 2013/14:255 samt i enskilda fall inte beslutat i enlighet med regeringens förslag i nämnda frågor (prop. 2012/13:1, bet. 2012/13 FöU1, rskr. 2012/13:93).

Beträffande materielförsörjningen har regeringen, såsom Riksrevisionen också påpekar, tillsatt utredningen Investeringsplanering för försvarsmateriel (dir. 2013:52). Utredningen redovisade sitt betänkande Investeringsplanering för försvarsmateriel – En ny planerings-, besluts- och uppföljningsprocess (SOU 2014:15) den 27 mars 2014. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Regeringen bedömer att Riksrevisionens rekommendation, rörande en större organisatorisk frihet för myndigheten, bör analyseras vidare. En utveckling mot en mer strategisk styrning skulle kunna innebära en möjlighet för Försvarsmakten att i högre grad definiera vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga för att lösa tilldelade uppgifter. Detta kräver en minskad detaljstyrning av Försvarsmakten, inte bara från regeringens sida utan även från riksdagens.

Samtidigt betonas att styrningen av Försvarsmakten är en komplex fråga då flera aspekter behöver tas i beaktande. Eventuella förändringar i styrningen måste således noga analyseras och beredas i vederbörlig ordning.

Strukturera de informella kontakterna med Försvarsmakten för att skapa spårbarhet och tydlighet

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att strukturera de informella kontakterna med Försvarsmakten för att skapa spårbarhet och tydlighet. Detta kan, enligt Riksrevisionen, göras genom att Regeringskansliet, i samarbete med Försvarsmakten, systematiserar kontakterna för att undvika risk för informell styrning och samtidigt medverka till ökad tydlighet i rollspelet. I en sådan systematik kan ingå att tydligare ange vilka som tar och har kontakt samt om, och i så fall hur, innehållet i sådana kontakter bör dokumenteras.

Det finns ett ständigt behov att se över hur styrningen av myndigheterna genomförs och fungerar. De informella kontakterna är viktiga som ett led i det löpande informationsutbytet mellan regeringen och myndigheten, inte minst vad gäller en så stor och komplex myndighet som Försvarsmakten.

Regeringen konstaterar att informella kontakter mellan regeringen och myndigheten är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och att dessa bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. I detta sammanhang noterar regeringen det som Konstitutionsutskottet anfört: att det är väsentligt att de informella kontakterna är mer inriktade på information än styrning och att dokumentationen av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll (bet. 2012/13:KU10 s.100). Regeringen bedömer, i enlighet med Riksrevisionens iakttagelse, att det kan finnas ett behov av att kontinuerligt se över de informella kontakterna med Försvarsmakten.

14

Förtydliga målen för det militära försvaret och kraven på operativ

Skr. 2013/14:255

förmåga

 

Riksrevisionen rekommenderar i sin rapport Försvarsmaktens omställning att regeringen förtydligar målen för det militära försvaret och kraven på operativ förmåga genom exempelvis delkrav, för att därigenom skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning.

Regeringen konstaterar att det mål för det militära försvaret och de generella krav på operativ förmåga som idag gäller har beslutats av riksdagen (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Regeringen har utifrån dessa mål och krav fattat beslut om bland annat uppgifter för Försvarsmakten.

Regeringen beslutade den 19 juni 2014 att ge Försvarsmakten i uppdrag att senast den 28 november 2014 redovisa underlag till regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2015 (Fö nr 12). Underlaget ska enligt uppdraget utgå från Försvarsberedningens rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20).

Regeringen bedömer att det i samband med arbetet med den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen kan övervägas om målsättningar och krav för det militära försvaret skulle kunna förtydligas. Försvarsberedningens rapport och Försvarsmaktens underlag inför propositionen bör vara viktiga utgångspunkter för detta arbete.

Se över möjligheten att i en ökad utsträckning använda jämförelser och mer sammanhängande information med relevanta förklaringar kopplade till riksdagens beslut

Riksrevisionen rekommenderar vidare att regeringen bör lämna tydligare information med en tydligare koppling till riksdagens beslut med en ökad grad av jämförbarhet mellan olika år och i förhållande till riksdagens beslut. Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att formulera bedömningen av operativ förmåga så att oklarheter om vad det är som har bedömts inte uppstår. Det handlar om att tydliggöra om bedömningen görs mot riksdagens krav eller mot kraven för att lösa det gångna årets uppgifter men även om att närmare förklara relationen mellan hänvisningar till säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga. Regeringen bör även, enligt Riksrevisionens rekommendation, på ett mer utförligt sätt förklara innebörden av eventuella förändringar av mål och krav, i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut.

Regeringen vill i detta sammanhang hänvisa till vad som ovan redovisats – under rekommendationen om fortsatt arbete med att utveckla redovisningen till riksdagen – om det redan pågående arbetet med att bland annat utveckla resultatredovisningen och uppföljningen. Vidare bedömer regeringen, i likhet med vad som tidigare konstaterats, att det i arbetet med den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen kan övervägas att formulera tydligare målsättningar samt tidsaspekter för när dessa målsättningar ska vara uppnådda. Enligt det uppdrag som regeringen har gett Försvarsmakten rörande redovisning av underlag till regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2015 ska Försvarsmakten föreslå hur krav för respektive krigsförbands

krigsduglighet bör utformas, och en metod för att mäta och följa upp

15

Skr. 2013/14:255 förbandens utveckling i förhållande till kraven. Vidare ska Försvarsmakten redovisa när respektive krigsförband bedöms uppnå detta krav. Den redovisning som Försvarsmakten ska lämna senast den 28 november 2014 kommer att utgöra ett viktigt underlag för det vidare arbetet.

Stärk central och övergripande uppföljning av försvarsbesluten

Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att stärka central och övergripande uppföljning av försvarsbesluten, förslagsvis genom att i kommande inriktningsproposition lämna förslag om ett mer utpekat ansvar för regelbunden och samlad uppföljning av riksdagens försvars- eller inriktningsbeslut och den fortsatta utvecklingen av Försvarsmakten.

Regeringen konstaterar att ett arbete har inletts för att förbättra och i vissa avseenden fördjupa resultatredovisningen inom ramen för bland annat de årliga budgetpropositionerna.

Utveckla sin ekonomiska uppföljning av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten. Redovisa ekonomiska konsekvenser i samband med större strategiska beslut om försvaret. Utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven

Riksrevisionens rekommendationer i rapporten Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret innebär bland annat att regeringen bör göra en uppföljning av kostnader för förband i relation till annan verksamhet inom Försvarsmakten, att regeringen bör redovisa långsiktiga ekonomiska konsekvenser i samband med större strategiska beslut om försvaret samt utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven.

Regeringen har under en längre tid arbetat med att förbättra den ekonomiska uppföljningen av krigsförbanden, bland annat inom ramen för Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM). I myndighetens regleringsbrev för 2014, bilaga 2, begärde regeringen utökad ekonomisk redovisning, vilket bland annat inkluderade direkta kostnader för krigsförbanden.

Det uppdrag som Försvarsmakten har fått när det gäller underlag till regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2015 innebär att det förslag som myndigheten lämnar bland annat ska vara utformat inom vissa angivna ekonomiska ramar. Vidare ska Försvarsmakten bland annat redovisa förslag om en fortsatt utveckling och effektivisering av verksamhet och infrastruktur. Bedömda möjligheter till rationaliseringar inom ramen för myndighetens ansvar får läggas till grund för Försvarsmaktens underlag. I uppdraget ingår i övrigt att Försvarsmaktens materielplanering ska anpassas till den förändrade materielplanering som utarbetats av Investeringsplaneringsutredningen i betänkandet Investeringsplanering för försvarsmateriel. En ny planerings-, besluts- och uppföljningsprocess (SOU 2014:15). Ett viktigt steg i arbetet med att genomföra en ny materielplanering är, enligt uppdraget, att Försvarsmakten planerar för en övergång till process med ett samlat beslutstillfälle per år avseende materielinvesteringar.

Regeringen bedömer att frågan hur den ekonomiska uppföljningen av

kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten kan utvecklas liksom

16

redovisningen till riksdagen avseende ekonomiska konsekvenser av Skr. 2013/14:255 större strategiska beslut om försvaret, kan övervägas inom ramen för

arbetet med en försvarspolitisk inriktningsproposition. Försvarsmaktens redovisning inför denna proposition kommer att vara ett viktigt underlag för arbetet.

3.3Rekommendationer som avser Försvarsmakten

Utveckla sitt arbete med uppföljning, och förbättra kvaliteten i redovisningen till regeringen

Riksrevisionen rekommenderar i sin rapport Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 att Försvarsmakten ska utveckla sitt arbete med uppföljning och förbättra kvaliteten i redovisningen till regeringen. Detta kan enligt Riksrevisionen exempelvis ske genom att förse regeringen med pedagogiska redovisningar av stridskrafternas tillstånd och utveckling. Genom att utveckla redovisningen till regeringen kan Försvarsmakten säkerställa att regeringen är informerad om Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften.

Försvarsmakten arbetar kontinuerligt med att utveckla och anpassa myndighetens redovisning till regeringen, både den löpande och den som återfinns i myndighetens årsredovisning. Löpande redovisning sker vid återkommande informationsmöten med fokus på grund-, insats-, personal- och materielorganisation. Dessa informationsmöten genomförs vardera ungefär en gång per kvartal med syfte att lämna information om aktuell status och aktuella frågor. Vad gäller årsredovisningen är denna under ständig utveckling med det övergripande syftet att förtydliga och i möjligaste mån inkludera samtliga aspekter av arbetet med att genomföra försvarsreformen. Utvecklingen har sin grund i den reform som Försvarsmakten fortfarande genomför men är också en följd av systematisk och kontinuerlig verksamhetsutveckling inom myndigheten.

Regeringen bedömer att Försvarsmaktens arbete med uppföljning har utvecklats men instämmer i att ytterligare arbete krävs för att utveckla kvaliteten i redovisningen. I syfte att följa upp och säkerställa försvarsreformen har regeringen under senare år infört särskilda återrapporteringskrav. I vissa fall kvarstår brister i återrapporteringen.

Regeringen bedömer att myndighetens förståelse för regeringens behov av information om reformarbetet efterhand har ökat samt att dessa återrapporteringskrav fortsatt är nödvändiga för att kunna följa omställningen. Riksrevisionens rekommendation bedöms således vara omhändertagen.

Fortsätta arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband

Riksrevisionen rekommenderar vidare att Försvarsmakten ska fortsätta arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband. Detta kan göras genom att fortsätta arbetet med krigsförbandsmålsättningar, krigsförbandsspecifikationer och

krigsförbandsplaner för att synliggöra kedjan mellan uppgift och

 

uppbyggnaden av insatsorganisationen.

17

 

Skr. 2013/14:255 Försvarsmakten har, såsom Riksrevisionen också noterar, återupptagit försvarsplaneringen, vilken enligt myndigheten nu ligger till grund för spårbarheten mellan myndighetens uppgifter och behov av resurser. Denna spårbarhet, från myndighetens uppgifter till krav på krigsförbanden och ingående resurser, utvecklas fortlöpande. För närvarande genomför myndigheten ett arbete för att påbörja utarbetandet av målsättningsdokument för krigsförbanden. Dessa dokument är som nämnts ännu inte upprättade men trots detta finns, genom de spel som har genomförts och genom de inriktningar som har getts i Försvarsmaktens strategiska inriktningsdokument, en spårbarhet mellan krav på krigsförbandens förmåga och deras utformning.

Försvarsmaktens strategiska inriktningsdokument, där t.ex. kraven på Försvarsmakten som helhet återfinns, ger enligt myndigheten en tillräckligt långsiktig målbild som grund för myndighetens egen planering. Den långsiktiga planeringen utgår från dessa krav men begränsas alltid av de ekonomiska ramarna och övriga tillgängliga resurser.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband måste fortsätta. Regeringen vill här även peka på att ovan nämnd spårbarhet ger grund för prioriteringar avseende valet av lämplig ambitionsnivå i verksamheten i förhållande till tillgängliga resurser, vilka alltid kommer vara begränsade.

Regeringen konstaterar vidare, liksom i regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (skr. 2013/14:185) att det vore olämpligt att föregripa arbetet med den försvarspolitiska inriktningspropositionen genom att Försvarsmakten i närtid tar fram nya förbandsmålsättningar.

Regeringens bedömning är att Riksrevisionens rekommendation är omhändertagen genom de åtgärder som Försvarsmakten vidtagit och planerar att vidta.

Förbättra kontrollen över redovisningen av behov och tillgångar av materiel

Riksrevisionen rekommenderar att Försvarsmakten ska förbättra kontrollen över redovisningen av behov och tillgång till materiel.

Försvarsmakten fortsätter att genomföra ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem, Prio. Syftet är att skapa en förbättrad redovisning av behov av och tillgång till materiel. Inom ramen för det pågående införandet av den uppdaterade systemversionen Prio 5/6, vilket omfattar materiel- och förnödenhetsförsörjning, genomförs omfattande arbeten rörande informationsklassning, kvalitetssäkring av information kopplat till enskilda materielsystem samt behovs- och tillgångsredovisning.

Arbetet med den beslutade omdaningen av försvarslogistiken samt den nya organisationen av Försvarsmaktens högkvarter, bidrar även till att vidareutveckla arbetsmetoderna och ytterligare klarlägga ansvarsfördelningen vad gäller behovssättning och tillgångsredovisning.

18

Försvarsmakten hänvisar vidare till det arbete som alltjämt bedrivs för att genom materielinventering och kontroller utveckla redovisningen av tillgångar.

Regeringen bedömer att de åtgärder Försvarsmakten har vidtagit, framför allt som ett led i den fortsatta implementeringen av systemet Prio och omdaningen av försvarslogistiken, kommer att förbättra Försvarsmaktens behovs- och tillgångsredovisning. Riksrevisonens rekommendation anses därmed vara omhändertagen.

Tydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav

Riksrevisonen rekommenderar i sin rapport Försvarsmaktens omställning Försvarsmakten att tydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. I Försvarsmaktens redovisning kan även i högre grad ingå jämförelser och beskrivningar över längre tidsförlopp.

Försvarsmaktens resultatredovisning kommer till uttryck framför allt i års-, delårs- och kvartalsredovisningen och ett kontinuerligt arbete sker inom myndigheten i syfte att utveckla och fördjupa denna. Bland annat pågår arbete i syfte att säkerställa data – och därmed jämförelser – som är hållbara över tiden. En löpande dialog förs dessutom mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet kring aktuella behov av uppföljning och analys.

Regeringen bedömer att Försvarsmakten har en ökad förståelse för vikten av en utvecklad och fördjupad resultatredovisning och att myndighetens pågående arbete lägger en grund för detta. Riksrevisonens rekommendation anses därmed vara omhändertagen.

Tydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten under året har löst för uppgifter

Riksrevisonen rekommenderar vidare Försvarsmakten att tydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten under året har löst för uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara förhållandet mellan säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga.

Regeringens styrning av vilka uppgifter som ska lösas av myndigheten avspeglas i Försvarsmaktens redovisning av genomförd verksamhet. Det finns således inget strikt förhållande mellan Försvarsmaktens samlade förmåga och lösta uppgifter under året i fredstid. Myndigheten redovisar alltid förmåga i relation till de krav som riksdag och regering har ställt.

Regeringen instämmer dock i Riksrevisionens iakttagelse att arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband måste fortsätta. Såsom tidigare har konstaterat utvecklas spårbarheten – från myndighetens uppgifter till krav på krigsförbanden och ingående resurser – fortlöpande med stöd av bland annat arbetet inom ramen för försvarsplaneringen. I och med de åtgärder som vidtagits anses Riksrevisionens rekommendation i fråga om ökad spårbarhet vara omhändertagen.

Skr. 2013/14:255

19

Skr. 2013/14:255 Vidareutveckla sin uppföljning av resultaten av genomförda rationaliseringar och besparingar. Utveckla en tydligare redovisning av

spårbarheten mellan olika uppgifter och materielbehov

Riksrevisionen rekommenderar i sin rapport Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret Försvarsmakten att vidareutveckla sin uppföljning av resultaten av genomförda rationaliseringar och besparingar. Den modell och de erfarenheter som gjorts inom ramen för reformeringen av försvarslogistiken kan användas i det fortsatta arbetet. Riksrevisionen rekommenderar vidare Försvarsmakten – med hänvisning till den rekommendation som getts till regeringen om att utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven – att utveckla en tydligare redovisning av spårbarheten mellan olika uppgifter och materielbehov. Redovisningen bör medge att ekonomiska konsekvenser av olika ambitionsnivåer kan särskiljas.

Försvarsmakten följer löpande upp de rationaliseringar som genomförs. I takt med att erfarenheter dras av den pågående omställningen utvecklar myndigheten de metoder som finns för uppföljning. För närvarande utvecklar Försvarsmakten, i nära samarbete med Försvarets materielverk, en modell för uppföljning av rationaliseringar och besparingar. Det uppdrag som Försvarsmakten har fått när det gäller underlag till regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2015 innebär bland annat att Försvarsmaktens materielplanering ska anpassas till den förändrade materielplanering som utarbetats av Investeringsplaneringsutredningen i betänkandet Investeringsplanering för försvarsmateriel. En ny planerings-, besluts- och uppföljningsprocess (SOU 2014:15).

Frågan hur den ekonomiska uppföljningen av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten kan utvecklas bedöms kunna övervägas inom ramen för arbetet med en försvarspolitisk inriktningsproposition. Riksrevisionens rekommendation avses därmed bli omhändertagen i och med dessa åtgärder.

4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att en fungerande styrning av Försvarsmakten är central för att kunna uppnå de målsättningar som riksdag och regering beslutat om. Därför finns också ett ständigt behov av att se över hur styrningen av myndigheten fungerar och hur den kan förbättras. Arbete pågår även för att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten och ytterligare arbete kommer att krävas för att tydliggöra prioriteringar och avvägningar avseende inriktningen av försvaret samt för att öka spårbarheten.

Som ett led i utvecklingen av den strategiska styrningen bedömer regeringen även att ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten kan analyseras vidare, exempelvis vad avser

myndighetens organisatoriska frihet.

20

Regeringen informerar riksdagen löpande, bland annat genom budgetpropositionen, om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation m.m. Återrapportering till riksdagen utvecklas och anpassas mot bakgrund av riksdagens behov av information och utifrån vad som ur sekretessynpunkt är möjligt att redovisa. Ett arbete har även inletts för att förbättra och i vissa avseenden fördjupa resultatredovisningen inom ramen för de årliga budgetpropositionerna. Återrapporteringen bör vara så öppen och utförlig som möjligt.

Försvarsberedningen överlämnade den 15 maj 2014 överlämnade rapporten Försvaret av Sverige. Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20), vilken innehåller förslag till utveckling av det svenska försvaret efter 2015. Tillsammans med rapporten Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013:33) utgör rapporten en grund för den försvarspolitiska inriktningsproposition som regeringen ska lämna till riksdagen under 2015. Riksrevisionens rekommendationer bedöms kunna övervägas inom ramen för arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposition.

Utöver de åtgärder som redovisats ovan och i tidigare avsnitt bedömer regeringen att det inte finns anledning att vidta ytterligare åtgärder.

Regeringen anser att Riksrevisionens rapporter Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014; Försvarsmaktens omställning och Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret är slutbehandlade i och med denna skrivelse.

Skr. 2013/14:255

21

Skr. 2013/14:255

22

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Försvaret – en

utmaning för staten

Granskningar

inom

 

2010–2014

försvarsområdet

 

RIR 2014:8

 

 

23

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och e ektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och e ektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom e ektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur e ektiv den statliga verksamheten är. E ektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

978-91-7086-340-0

2014:8

: /

:

: • • , • • 2014

24

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

RiR 2014:8

Försvaret – en utmaning för staten

Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014

25

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

26

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

TILL RIKSDAGEN

DATUM: 2014-03-21

 

DNR: 31-2012-0897

 

RIR 2014:8

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över e•ektivitetsrevision:

Försvaret – en utmaning för staten

Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014

Riksrevisionen har granskat regeringens och Försvarsmaktens genomförande av riksdagens beslut om försvaret. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport.

Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut en hemlig bilaga.

Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten.

Riksrevisor Jan Landahl har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör

Alexander von Gussich och revisionsdirektör Maria Peresweto•-Morath har varit föredragande. Revisionsdirektör Helena Norman har medverkat vid den slutliga handläggningen.

Jan Landahl

Alexander von Gussich

Maria Peresweto€-Morath

För kännedom:

Regeringen, Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.

27

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

28

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Innehåll

Sammanfattning

9

1

Inledning

17

1.1

Bakgrund och motiv

17

1.2

Syfte och frågeställningar

17

1.3

Utgångspunkter för granskningen

18

1.4

Avgränsningar

22

1.5

Genomförande

23

1.6

Disposition

24

2Ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen

 

och Försvarsmakten

25

2.1

Riksdagens ansvarsområden

25

2.2

Områden som regeringen beslutar om

26

2.3

Försvarsdepartementet fattar vissa beslut

29

2.4

Försvarsmaktens ansvarsområden

29

3

Försvarsmaktens resultat

31

3.1

Försvarsmaktens bedömning av den operativa förmågan

31

3.2

Förutsättningar för att skapa förmåga

32

3.3

Försvarsmaktens uppgifter

46

3.4

Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmaktens resultat

55

4

Regeringens styrning

57

4.1

Övergripande beskrivning av regeringens styrning

57

4.2

Den strategiska styrningen av Försvarsmakten behöver utvecklas

59

4.3

Regeringens styrning och uppföljning är omfattande och sker på

 

 

en detaljerad nivå

72

4.4

Omfattande informell dialog

80

4.5

Sammanfattande iakttagelser om regeringens styrning av Försvarsmakten

87

5

Försvarsmaktens styrning och genomförande av verksamheten

91

5.1

Övergripande beskrivning av Försvarsmaktens organisation och styrsystem

91

5.2

Utmaningar i Försvarsmaktens planering

93

5.3Omfattande och komplex styrning och planering med stora

samordningsbehov

95

5.4Bristande spårbarhet och transparens i Försvarsmaktens nedbrytning av

 

uppgiften

104

5.5

Bristande behovs- och tillgångsredovisning

109

5.6

Brister i uppföljningen och redovisningen till regeringen

111

5.7Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmaktens styrning och

genomförande av verksamheten

117

forts.

29

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

6

Återrapportering till riksdagen

121

6.1

Otydliga mål och krav påverkar redovisningen

122

6.2

Redovisningen av Försvarsmaktens förmåga

122

6.3

Redovisning av det ekonomiska läget

124

6.4

Redovisning av utvecklingen av insatsorganisationen

124

6.5

Redovisning av internationell insatsverksamhet

125

6.6

Utvecklad materielredovisning

126

6.7

Möjliga förklaringar till otillräcklig redovisning till riksdagen

126

6.8

Möjliga konsekvenser av otillräcklig återrapportering

127

6.9

Sammanfattande iakttagelser

127

7

Problematisering av ansvarsfördelningen

129

7.1

Riksdagens mål och krav har blivit mer övergripande

129

7.2

Organisationsfrågor

130

7.3

Anslagsstruktur

132

7.4

Materielfrågor

133

7.5

Sammanfattande iakttagelser

135

8

Slutsatser och rekommendationer

137

8.1

Riksrevisionens sammanfattande bedömning

137

8.2

Brister i försvarsförmågan

138

8.3

Målet för Försvarsmakten är otydligt

143

8.4

Oklart om försvarsreformen kan fullföljas

147

8.5

Förbättringsbehov i Försvarsmaktens organisation och interna styrning

151

8.6

Ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten

 

 

bör på sikt justeras

152

8.7

Rekommendationer

154

30

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Sammanfattning

Denna slutrapport i Riksrevisionens granskningsstrategi avseende försvaret grundar sig på och kompletterar de tio granskningsrapporter som publicerats inom strategin mellan 2010 och 2014.

Granskningens bakgrund

Försvaret är ett område av väsentlig betydelse för Sveriges möjligheter att förebygga och hantera kriser och hot. I det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet om försvaret från 2009 har kraven på användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet skärpts väsentligt. Försvarsmakten arbetar med att införa en ny insatsorganisation parallellt med att uppgifterna ska lösas efter bästa förmåga. Det årliga anslaget till Försvarsmakten

är drygt 40 miljarder kronor. Insynen i försvarsområdet försvåras av sekretess och Riksrevisionen har en unik möjlighet att granska detta område.

Syftet med denna slutgranskning är att samlat granska regeringens och myndigheternas genomförande av riksdagens beslut och övriga intentioner om försvaret.

I slutgranskningen används iakttagelser och slutsatser från Riksrevisionens tidigare granskningar inom försvarsområdet. Därutöver har Riksrevisionen samlat ny empiri i två fördjupningsspår: granskning av det nationella försvaret och granskning av styrningen av Försvarsmakten. Fyra granskningsfrågor har formulerats.

ŸŸI vilken mån uppnås riksdagens beslut och intentioner för försvaret?

ŸŸHar regeringen omsatt riksdagens beslut och intentioner på ett bra sätt och i sin styrning gett Försvarsmakten möjligheter att e…ektivt genomföra verksamheten?

ŸŸStyr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med riksdagens och regeringens beslut och intentioner?

ŸŸÄr ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten ändamålsenlig?

Riksdagen har beslutat om Försvarsmaktens ekonomi, mål för det militära försvaret, krav på operativ förmåga samt inriktningen för insatsorganisationens utformning. Därutöver ska hög e…ektivitet och god hushållning med statens medel eftersträvas på försvarsområdet, precis som på andra utgiftsområden.

RIKSREVISIONEN 9

31

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Granskningens resultat

Försvarsområdet kännetecknas av pågående förändringar. Riksrevisionen har noterat flera positiva trender inom både regeringens styrning och Försvarsmaktens hantering av verksamheten. Det återstår dock arbete, och Riksrevisionens övergripande bedömning av Försvarsmaktens förmåga, i förhållande till riksdagens och regeringens krav, är att den är bristfällig idag och kommer att så förbli under de närmaste

åren. Enligt Riksrevisionen bedömning kommer Försvarsmaktens förmåga att lösa alla uppgifter att vara begränsad även med en fullt bemannad och resurssatt

insatsorganisation. Riksrevisionen bedömer vidare att det finns en betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas. Samtidigt som Riksrevisionens granskningar pekar på en bristande försvarsförmåga, konstaterar Riksrevisionen att regeringens styrning av Försvarsmakten är otydlig och ger upphov till ett stort tolkningsutrymme. Det innebär att det är osäkert vad målen för Försvarsmakten är. Riksdagens mål och krav har inte konkretiserats tillräckligt tydligt. Vidare konstaterar Riksrevisionen att det finns

utvecklingsbehov inom Försvarsmaktens verksamhet, bland annat behöver spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband förbättras och synliggöras.

Brister i försvarsförmågan

Riksrevisionen har granskat några viktiga förutsättningar för att skapa förmåga (personal, materiel, planering och övningsverksamhet). Sammantaget visar granskningen att viktiga förutsättningar inte finns på plats i tillräcklig utsträckning, vilket gör att det finns begränsningar i hur Försvarsmakten kan lösa sina uppgifter.

Omfattande personalbrister inom de nya personalkategorierna är gränssättande för Försvarsmaktens tillgänglighet och användbarhet idag och de närmsta åren. Bristande bemanning påverkar också övningsverksamheten negativt, eftersom förband som inte är fullt bemannade inte kan öva fullt ut.

Materielbrister som Försvarsmakten framför samt materielbrister som Riksrevisionen sett pekar på att det finns en påtaglig risk att materielen blir gränssättande för Försvarsmaktens förmåga, särskilt vid höga belastningar eller svårare uppgifter.

Försvarsmaktens operativa planering har utvecklats under senare år, bland annat som en följd av regeringens styrning på området. Fokus mot svårare nationella försvarsuppgifter har ökat. Riksrevisionen bedömer dock att det finns ett antal

utvecklingsområden i försvarsplaneringen. I dagsläget har inte nödvändig planering för att ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer genomförts. Detta trots att militärt stöd bedöms som nödvändigt för att hantera ett begränsat väpnat angrepp mot Sverige. För att hantera ett begränsat väpnat angrepp krävs också stöd från det övriga samhället i flera delar. Försvarsmaktens planering med det övriga samhället

har påbörjats, men behöver utvecklas vidare. Här är regeringens styrning av övriga myndigheter en viktig faktor för att möjliggöra planering.

10 RIKSREVISIONEN

32

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Riksrevisionens samlade bedömning är att Försvarsmakten, vare sig idag eller på några års sikt, kan leva upp till riksdagens och regeringens samlade krav på

insatsverksamheten. Enligt Riksrevisionens bedömning, bland annat utifrån analysen av läget på personalområdet, kan det ifrågasättas om samtliga stridskrafter kan uppfylla beredskapskraven. Och för att skapa god förmåga till nationellt försvar krävs fortsatt utveckling i flera delar. Utökad planering och samverkan tyder dock på att Försvarsmaktens förmåga att ge stöd till det övriga samhället i samband med kriser har ökat. Även med en fullt bemannad och resurssatt insatsorganisation bedömer Riksrevisionen att Försvarsmakten kommer att få svårigheter att hantera alla uppgifter samtidigt under normal beredskap. Vidare visar Försvarsmaktens analyser att en färdig insatsorganisation, som enligt Försvarsmakten kan uppnås först efter anslagstillskott,

kan hantera ett begränsat väpnat angrepp under en begränsad tid och inom ett begränsat område av Sverige.

Målet för Försvarsmakten är otydligt

För att säkerställa att Försvarsmakten gör rätt sak och använder sina resurser på bästa sätt i enlighet med riksdagens intentioner, menar Riksrevisionen att styrningen

behöver konkretiseras och målsättningen för Försvarsmakten bli tydligare. Regeringen har inte prioriterat mellan Försvarsmaktens olika uppgifter, och styrningen lämnar ett stort tolkningsutrymme. Detta ger Försvarsmakten stort handlingsutrymme att inrikta verksamheten på egen hand. Det är i dagens styrning inte tydligt vad som krävs av Försvarsmakten, vilket motstånd och vilken hotbild som är relevant för myndigheten att planera och utforma organisationen mot. Företrädare för Regeringskansliet har också i olika sammanhang påtalat att Försvarsmakten har gjort en alltför ambitiös tolkning av uppgiften. Diskussionen om huruvida myndigheten har planerat för rätt uppgift eller inte borde inte kunna uppstå om uppgiften definierats tydligare.

Otydlig eller vag styrning på en strategisk nivå ökar behovet av informella avstämningar för att förtydliga den formella styrningen. Det förs en omfattande informell dialog mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten, och Riksrevisionen bedömer att dessa delvis är ostrukturerade. Granskningen visar också att det händer att Försvarsmakten uppfattar styrsignaler i den informella dialogen. Allt som myndigheten gör utan regeringsbeslut har myndigheten själv ansvar för, och det är myndighetens ansvar att inte låta sig påverkas. Men det faktum att informella signaler uppfattas som styrning av myndigheten skapar otydlighet och riskerar att urholka möjligheterna att utkräva ansvar.

Det kan finnas en oro hos regeringen att en mer preciserad styrning skulle kunna användas av Försvarsmakten för att argumentera för utökade resursbehov. För att undvika en sådan situation är det viktigt med gott förtroende mellan

departement/regering och myndighet samt tydlighet och transparens i underlag från Försvarsmakten. Dessa båda områden bedömer Riksrevisionen kan förbättras, vilket skulle öka möjligheterna till förbättrad strategisk styrning. Tydligare styrning på en

RIKSREVISIONEN 11

33

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

strategisk nivå skulle, enligt Riksrevisionen, innebära att regeringen kunde minska detaljstyrningen av Försvarsmakten.

Oklart om försvarsreformen kan fullföljas

Riksrevisionen bedömer att analysen bakom nuvarande insatsorganisation var bristfällig samt att de ekonomiska förutsättningarna delvis har förändrats

sedan riksdagen beslutade om Försvarsmaktens mål och insatsorganisationens utformning. För att fullfölja reformen krävs fortsatt omfattande rationaliseringar för att balansera förbandsanslaget, och de omfattande materielbrister som har framförts av Försvarsmakten har ännu inte hanterats av regeringen. Därutöver finns det indikationer på att personalförsörjningen av de nya personalkategorierna står inför utmaningar, som eventuellt förvärras av de kommande rationaliseringarna. Tillsammans med otydligheten kring Försvarsmaktens uppgift bidrar detta till

betydande osäkerheter kring om insatsorganisationen kan färdigställas samt vad denna insatsorganisation kan klara av för uppgifter.

Försvarsmakten arbetar för att förbättra spårbarheten i nedbrytningen av övergripande uppgifter och kopplingen till utformningen av förband. Riksrevisionens bedömning är dock att det återstår arbete innan det går att se en tydlig spårbarhet inom Försvarsmakten. Idag saknas exempelvis fastställda förbandsmålsättningar och produktkalkyler med ekonomiska beräkningar för samtliga förband. Dessutom

har Riksrevisionen sett att det förekommer brister i Försvarsmaktens behovs- och tillgångsredovisning. Det är oklart hur stora dessa brister är, men det innebär en osäkerhet i de arbeten som baseras på den tillgängliga redovisningen.

Regeringen är beroende av Försvarsmaktens redovisning för att kunna utveckla sin styrning. Riksrevisionen bedömer att Försvarsmakten behöver utveckla sin uppföljning och redovisning i flera avseenden, bland annat genom att förbättra redovisningen av sina analyser. Regeringen behöver också säkerställa att myndigheten får tillräckligt med tid på sig för att utarbeta redovisningar på ett tillfredsställande vis.

Myndighetens planeringsverksamhet är omfattande, och enligt Riksrevisionens bedömning borde det gå att rensa bland alla processer och planeringsdokument för att förbättra e-ektiviteten.

I en så stor myndighet som Försvarsmakten, med flera olika verksamhetsdelar, kommer det alltid att finnas risk för samordningsproblem. Inom Försvarsmakten finns olika delkulturer, bland annat i form av stridskrafterna (armé, marin och flyg), som kan skapa starka egenintressen och bidra till samordningsproblem. I januari 2014 omorganiserade Försvarsmakten sitt Högkvarter, bland annat för att komma till rätta med samordningsproblem mellan ledningsstaben, produktionsledningen och insatsledningen. Det är positivt att Försvarsmakten arbetar med frågan, och Riksrevisionen bedömer att myndigheten bör fortsätta sitt arbete för att förbättra samordningen.

12 RIKSREVISIONEN

34

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten bör på sikt justeras

Både riksdagen och regeringen styr Försvarsmakten på en relativt detaljerad nivå. Riksrevisionen menar att det kan finnas anledning att fundera över om den nuvarande ansvarsfördelningen är optimal för att säkerställa e ektivt resursutnyttjande. Detaljeringsgraden i styrningen kräver detaljkunskap för att bli bra, och det ställs stora krav på kunskap om försvarsområdet hos aktörerna på samtliga nivåer. Om styrningen av Försvarsmakten ska utformas som mål- och resultatstyrning menar Riksrevisionen att detaljeringsgraden i styrningen behöver minska. Fokus bör ligga på att utveckla den strategiska styrningen, så att den ger tydlig inriktning för Försvarsmakten.

Riksdagens möjligheter att fatta välgrundade beslut på försvarsområdet påverkas i hög utsträckning av regeringens redovisning till riksdagen. Riksrevisionen bedömer att regeringens redovisning till riksdagen är otillräcklig i vissa delar. Regeringen i sin tur är beroende av god redovisning från Försvarsmakten, och här finns som nämnts också behov av utveckling.

Rekommendationer

Försvarsområdet är ett svårt område att styra; långsiktighet måste kombineras med kortsiktighet och flexibilitet. Dessutom är det ett område som präglas av oförutsägbarhet (på grund av bland annat säkerhetspolitik och omvärldsutveckling). Samtidigt tar det tid att utveckla och förändra verksamheten; förmåga tar tid att bygga upp.

Riksrevisionen har noterat flera positiva trender, som till exempel regeringens styrning avseende försvarsplaneringen och Försvarsmaktens arbete med att förbättra spårbarheten, från uppgift till krav på förband. I granskningen konstaterar Riksrevisionen även ett antal områden som behöver utvecklas för att främja en mer

e ektiv utveckling på försvarsområdet. Riksrevisionen har i tidigare granskningar inom granskningsstrategin avseende försvaret lämnat ett antal rekommendationer. Nedan presenteras Riksrevisionens rekommendationer med anledning av denna avslutande granskning.

RIKSREVISIONEN 13

35

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att

ŸŸKonkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten.

Det kan till exempel handla om att tydliggöra vilka situationer Försvarsmakten ska planera och dimensionera verksamheten mot, liksom att definiera ambitioner beträ ande uthållighet. Det kan också handla om att definiera vilka typer av insatser som ska kunna genomföras. Genom att tydliggöra sådana militärstrategiska frågor bör regeringen kunna säkerställa att det råder samsyn mellan regeringen och Försvarsmakten kring myndighetens huvuduppgift och utgångspunkter för verksamheten. Det kan också handla om att regeringen, tillsammans med Försvarsmakten, utvecklar sätt att hantera mer långsiktig styrning och uppföljning av Försvarsmakten än vad som finns idag. Regeringen kan också fortsätta att aktivt följa upp utvecklingen av försvarsplaneringen.

ŸŸSäkerställ balans mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret.

Det handlar om både ekonomiska och verksamhetsmässiga analyser. Regeringen kan exempelvis se till att relevanta operativa spel genomförs för att pröva sambandet mellan uppgifter och resurser.

ŸŸFortsätta arbetet med att utveckla redovisningen till riksdagen.

ŸŸTydliggöra förutsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer.

Det handlar bland annat om att ge Försvarsmakten styrning och planeringsförutsättningar som möjliggör planering för att ta emot militärt stöd.

ŸŸKontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens uppföljningar, analyser och utvärderingar.

Det handlar till exempel om insatsorganisationsvärderingen och operativa spel samt utvecklingen av ekonomin. Kvalitetssäkringen kan exempelvis göras genom att analyskapaciteten på Försvarsdepartementet utökas, eller genom att extern expertis anlitas. Syftet bör vara att, utifrån av riksdagen fattat inriktningsbeslut, löpande kunna följa reformeringen av Försvarsmakten. Regeringen bör också

se till att Försvarsmakten får rimlig tid på sig för att hantera regeringens förfrågningar om underlag.

ŸŸPå sikt sträva efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten samt överväga att ge ÖB mer organisatorisk frihet.

Detta kan ske genom att regeringen lägger mer fokus på att följa upp Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften i form av generella operativ ramvillkor, operativa ramvillkor och uppgifter till förband och därmed minska behovet av att styra Försvarsmaktens resurser i form av materiel och personal.

14 RIKSREVISIONEN

36

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

ŸŸStrukturera de informella kontakterna med Försvarsmakten för att skapa spårbarhet och tydlighet.

Detta kan göras genom att Regeringskansliet, i samarbete med Försvarsmakten, systematiserar kontakterna för att undvika risk för informell styrning och samtidigt medverka till ökad tydlighet i rollspelet. I en sådan systematik kan ingå att tydligare ange vilka som tar och har kontakt samt om, och i så fall hur, innehållet i sådana kontakter bör dokumenteras.

Riksrevisionen rekommenderar Försvarsmakten att

ŸŸUtveckla sitt arbete med uppföljning, och förbättra kvaliteten i redovisningen till regeringen.

Detta kan exempelvis ske genom att förse regeringen med pedagogiska redovisningar av stridskrafternas tillstånd och utveckling. Genom att utveckla redovisningen till regeringen kan Försvarsmakten säkerställa att regeringen är informerad om Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften.

ŸŸFortsätta arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband.

Detta kan göras genom att fortsätta arbetet med krigsförbandsmålsättningar, -specifikationer och – planer för att synliggöra kedjan mellan uppgift och uppbyggnaden av insatsorganisationen.

ŸŸFörbättra kontrollen över redovisningen av behov och tillgångar av materiel.

RIKSREVISIONEN 15

37

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

16 RIKSREVISIONEN

38

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

1Inledning

1.1Bakgrund och motiv

Riksrevisionens granskningsstrategi avseende försvaret har pågått sedan 2010. Syftet med strategin har varit att samlat granska regeringens och myndigheternas genomförande av riksdagens beslut och övriga intentioner om försvaret. Inom strategin har tio granskningar publicerats.

I tidigare granskningar har Riksrevisionen uppmärksammat problem i olika delar av försvarsverksamheten. Problem har påtalats både i regeringens styrning och i Försvarsmaktens styrning och genomförande av verksamheten. Detta motiverar en övergripande granskning som sammanfattar och analyserar de mest väsentliga problemen och ger rekommendationer som syftar till

ökad e•ektivitet. Utöver att sammanfatta tidigare granskningar har två fördjupningsområden granskats inom ramen för denna avslutande granskning.

1.2Syfte och frågeställningar

Syftet för Riksrevisionens försvarsstrategi och därmed även för denna slutgranskning är att samlat granska regeringens och myndigheternas genomförande av riksdagens beslut och övriga intentioner om försvaret.

Därutöver har fyra granskningsfrågor formulerats för slutgranskningen.

ŸŸI vilken mån uppnås riksdagens beslut och intentioner för försvaret? ŸŸHar regeringen omsatt riksdagens beslut och intentioner på ett bra sätt

och i sin styrning gett Försvarsmakten möjligheter att e•ektivt genomföra verksamheten?

ŸŸStyr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med riksdagens och regeringens beslut och intentioner?

ŸŸÄr ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten ändamålsenlig?

Riksdagen har beslutat om Försvarsmaktens ekonomi, mål för det militära försvaret, krav på operativ förmåga samt inriktningen för insatsorganisationens utformning. Riksdagen har också, genom budgetlagen, angett att regeringen

RIKSREVISIONEN 17

39

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

och förvaltningsmyndigheter under regeringen ska eftersträva hög e ektivitet och god hushållning med statens medel. I avsnittet om granskningens utgångspunkter nedan redogörs utförligare för riksdagens beslut och intentioner.

Den första granskningsfrågan behandlar försvarets resultat. Svaren på de andra tre frågorna är tänkta att bidra till att ge förklaringar till resultatet. Brister i styrningen ses alltså som en möjlig förklaring till brister i resultatet.

1.3Utgångspunkter för granskningen

Försvarsområdet kännetecknas av pågående förändringar och Försvarsmakten har befunnits i omställning sedan 1990-talet.1 Omvärldsfaktorer påverkar starkt hur Sveriges försvar utformas. Styrande för nuvarande inriktning av försvaret är den försvarspolitiska inriktningspropositionen från 2009 utifrån vilken riksdagen har fattat gällande försvarspolitiska inriktningsbeslut. Riksrevisionens granskning tar sin utgångspunkt i detta beslut avseende försvaret.

1.3.1Riksdagens beslut om och intentioner för försvaret

Riksdagens beslut om försvarets inriktning

Riksdagen har beslutat att målet för det militära försvaret från och med 2010 ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att

ŸŸhävda Sveriges suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen

ŸŸförebygga och hantera konflikter och krig

ŸŸskydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.

Vidare har riksdagen beslutat att Försvarsmakten från och med 2010 ska ha en operativ förmåga som möjliggör att Försvarsmakten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra.

Dessutom beslutade riksdagen om inriktningen för insatsorganisationens utformning 2014.2

1Riksrevisionen har granskat omställningen av försvaret närmare i Försvarsmaktens omställning. Riksrevisionen 2014 (RiR 2014:4).

2Prop. 2008/09:140, Bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

18 RIKSREVISIONEN

40

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Riksdagens preciseringar

Utöver ovanstående beslut har riksdagens försvarsutskott i sitt betänkande i samband med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2009 framfört sin

närmare uppfattning om de olika områdena i form av ytterligare preciseringar och konstateranden.

Utskottet påpekar att de generellt hållna målen för det militära försvaret är begränsat användbara för riksdagens insyn och möjlighet att påverka utvecklingen, och dessutom svåra att följa upp.

Utskottet anser, liksom regeringen, att Försvarsmakten ska kunna övervaka vårt territorium, upptäcka och avvisa kränkningar samt hantera incidenter. Försvarsmakten ska tillsammans med andra myndigheter kunna hävda landets territoriella integritet. Försvarsmakten ska kunna vara insatsberedd inom

och utom landet för att kunna verka i olika situationer i både kortvariga och långvariga insatser samt planerad snabberedskap och snabbinsatser. På sikt ska upp till 2000 personer kunna vara insatta internationellt och nationellt. Utskottet håller med regeringen om att förmågan till internationella insatser bör öka. Med avseende på försvarets utformning ser utskottet inga egentliga motsättningar mellan nationell försvarsförmåga och internationell kris- och konflikthantering.

Utskottet framför vidare att det utgår ifrån att regeringen fortsätter att årligen (till exempel i budgetpropositionen) ge riksdagen förnyat underlag för prövning av insatsorganisationen.

Utskottet understryker behovet av att insatsorganisationen ska ha förmåga att verka i hela landet och under dess olika klimatförhållanden. Utskottet tillstyrker även att åtgärder vidtas för att återigen höja beredskapen

för insatsorganisationens förband och konstaterar att de nuvarande beredskapstiderna hamnat på en betänkligt låg nivå.

Utskottet delar regeringens mening att det är insatsorganisationens uppgifter som ska utgöra grunden för personalförsörjningssystemet; den nya insatsorganisationen bygger på att ett nytt personalförsörjningssystem införs.

Vidare delar utskottet också regeringens bedömning att Försvarsmaktens behov av materiel ska bestämmas av kraven på operativ förmåga i olika avseenden. Utskottet vill understryka att försvarsindustrin sedan decennier har en central roll i svensk försvarspolitik. Detta ger Sverige inflytande och har betydelse för vår strävan att integreras i försvars- och säkerhetssamarbeten med andra länder. Utskottet har inga invändningar mot vad regeringen anför om principerna för anska†ning av materiel.

RIKSREVISIONEN 19

41

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

1.3.2Regeringens preciseringar av Försvarsmaktens uppgifter

Med utgångspunkt i de mål som riksdagen beslutat om har regeringen angett att Försvarsmakten ska bidra till målen för vår säkerhet och till målen för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer lösa följande uppgifter (riksdagen har inte haft några invändningar mot detta):

ŸŸförsvara Sverige och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet

ŸŸupptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta

ŸŸmed befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.3

Försvarsmaktens uppgifter och verksamhetsuppgifter anges därutöver dels i förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, dels i

gällande regleringsbrev. Preciseringar av uppgifterna framgår av regeringens anvisning för försvarsplanering. Krav på beredskap, det vill säga krav på hur snabbt Försvarsmakten ska kunna påbörja att lösa sina uppgifter framgår av regeringens inriktningsbeslut för Försvarsmakten, gällande regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut.

Regeringen poängterar i sin proposition att den föreslagna utvecklingen av försvaret bara kan ske i den takt som ekonomin medger. I takt med att resurser frigörs ska, enligt regeringen, det nya mer användbara försvaret skapas, där kostnads- och ambitionshöjningar i operativ verksamhet balanseras mot rationaliseringar och ambitionssänkningar. Inriktningen kan därför komma att justeras vad gäller såväl omställningstakt som förmågekrav, materiel, organisation och verksamhet. Regeringen meddelar i propositionen att den

avser att, vid behov, återkomma till riksdagen med justeringar i dessa avseenden i samband med de årliga budgetpropositionerna eller i en annan proposition.4 Vidare angav regeringen i Inriktningsbeslutet för Försvarsmakten 2010–2014 att de ekonomiska nivåerna i budgetpropositionen för 2009 skulle vara utgångspunkten för den årliga prövningen i respektive års budgetproposition.

3

Prop. 2008/09:140, s. 36 samt Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014.

 

4Prop. 2008/09:140.

20 RIKSREVISIONEN

42

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

1.3.3Utgångspunkter för bedömning av styrning och ansvarsfördelning

I samband med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 20095 gjorde försvarsutskottet, liksom regeringen, bedömningen att styrningen och förvaltningen av myndigheterna inom försvaret bör utvecklas ytterligare i syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig, e•ektiv och rationell förvaltning. Utskottet hänvisade till en rad viktiga utredningar som gjorts inom styrnings- och förvaltningsverksamheten.6

Regeringen framförde i inriktningspropositionen att större fokus borde läggas på strategisk styrning och inriktning av försvaret. Verksamhetsuppföljningen inom myndigheter och Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) ska inte bara fokusera på ekonomiska variabler, utan även analysera vilka e•ekter som uppnås och som är avgörande för regeringens styrning och strategiska inriktning. Exempel på detta är operativ tillgänglighet, användbarhet, interoperabilitet och flexibilitet. När det gäller styrningens utveckling nämns också Styrutredningens ståndpunkt att Regeringskansliets arbetssätt bör förskjutas från rutinmässig detaljstyrning till strategisk styrning.7 Vidare framhöll regeringen i inriktningspropositionen för försvaret att man under

kommande år avsåg att vidta ett antal åtgärder för att utveckla en förbättrad och e•ektivare förvaltning och styrning inom försvarsområdet.8

Riksrevisionen ser regeringens och Försvarsmaktens styrning som viktiga förutsättningar för Försvarsmaktens möjligheter att lösa sina uppgifter och inneha efterfrågad förmåga. Eventuella brister i Försvarsmaktens resultat och förmåga kan således eventuellt förklaras av problem i styrningen. Styrningen bedöms därför ytterst utifrån vilka konsekvenser den får för verksamhetens resultat. Därutöver utgår granskningen från beprövad erfarenhet av vad

som anses som god styrning. Det handlar exempelvis om att mål och krav för en verksamhet bör vara tydligt formulerade, så att de ger vägledning för

myndigheternas arbete. Mål bör beskriva ett önskat tillstånd och helst vara mät- och uppföljningsbara. Mål, krav och uppdrag på en lägre nivå bör vara kopplade till de mer övergripande målen och prioriteringar bör tydliggöras.

Riksrevisionen ser också god transparens och möjlighet till ansvarsutkrävande som viktiga delar av en god styrning. Viktiga förutsättningar för ansvarsutkrävande är att det går att urskilja vem som är ansvarig och att de finns möjlighet att ställa den ansvariga parten till svars. Riksrevisionen menar att för att ansvarsfördelningen mellan riksdag, regering och myndighet ska vara

5Prop. 2008/09:140, Bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

6Förvaltningsstyrningsutredningen, Försvarsförvaltningsutredningen, Styrutredningen, Förvaltningskommittén och Stödutredningen.

7Prop. 2008/09:140 s. 105.

8Prop. 2008/09:140 s. 107.

RIKSREVISIONEN 21

43

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

e ektiv och ändamålsenlig krävs att beslut fattas på en nivå där rätt kompetens för besluten finns.

Angående diskussionen om att överföra resurser för vissa funktioner från Försvarsmaktens Högkvarter till Försvarsdepartementet ansåg utskottet att det ankommer på regeringen att besluta om Regeringskansliets resurser och ansvarsfördelning. Försvarsmakten och Regeringskansliet ska vara organiserade och ha de resurser som man behöver för att kunna lösa sina uppgifter, vilket är ett ansvar för respektive myndighet.9

Försvarsmaktens verksamhet ska bedrivas enligt samma principer och utifrån samma generella förvaltningsregler som gäller för andra statliga myndigheter, exempelvis om att bedriva sin verksamhet e ektivt och med god hushållning med statens medel. Regeringen och förvaltningsmyndigheter under regeringen ska enligt budgetlagen (2011:203) eftersträva hög e ektivitet och iaktta god hushållning i verksamheten.10

1.4Avgränsningar

Granskningen rör regeringen, Regeringskansliet samt Försvarsmakten. Utgångspunkten för granskningen är det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2009, även om en viss tillbakablick sker för att hitta möjliga förklaringsfaktorer i tidigare förhållanden och styrning.

Riksrevisionen har granskat Försvarsmaktens verksamhet i ett antal granskningar samt i denna slutgranskning. Trots detta finns inte möjlighet att ge ett fullständigt svar på den första revisionsfrågan. Riksrevisionens iakttagelser handlar snarare om vilka förutsättningar Försvarsmakten har att lösa sina uppgifter eller inneha de förmågor som riksdagen har beställt.

Den underrättelsetjänst och omvärldsbevakning som ingår i försvarets verksamhet har inte granskats och inte heller Försvarsmaktens forskning och teknikutveckling. Vidare har inte någon närmare granskning av försvarets materielförsörjningsprocess gjorts. Övergripande granskning av materielläget har gjorts, men det sker ingen fördjupning på området. Regeringen tillsatte en utredning av investeringsplanering för försvarsmateriel i maj 2013 som ska redovisas i mars 2014. Inte heller processerna kring personalförsörjningen

9Bet. 2008/09:FöU10.

10Enligt förarbeten till budgetlagen åsyftar uttrycket hög e ektivitet att den statliga verksamheten ska bedrivas så att av riksdagen avsedda mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. Med att god hushållning ska iakttas menas att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt samt skulder ska förvaltas väl (prop. 1995/96:220 s. 19 f.).

22 RIKSREVISIONEN

44

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

har granskats. Däremot har läget på personalområdet granskats övergripande. Regeringen tillsatte nyligen en utredning av Försvarsmaktens personalförsörjning som ska redovisas i november 2014. Logistikverksamheten genomgår större förändringar och har inte granskats av Riksrevisionen inom ramen för denna slutgranskning. Riksrevisionen har inte heller närmare granskat Hemvärnet och de nationella skyddsstyrkorna eller förbandsreserven.

1.5Genomförande

I slutgranskningen används iakttagelser och slutsatser från Riksrevisionens tidigare granskningar på försvarsområdet.11 Därutöver har slutgranskningen inhämtat ny empiri i två fördjupningsspår, granskning av det nationella försvaret och granskning av styrningen av Försvarsmakten (regeringens styrning och myndighetens interna styrning).

Granskningens tyngdpunkt har varit intervjuer och dokumentstudier.

Intervjuer har gjorts med representanter för Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). Dessa representanter har anvisats av Försvarsdepartementet att företräda departementet i samband med Riksrevisionens granskning. Vidare har Försvarsdepartementet lämnat skriftliga svar på Riksrevisionens frågor. Intervjuer har också gjorts i olika delar av Försvarsmakten (högkvarteret samt förband). Generellt gäller att Riksrevisionen har intervjuat personer på centrala positioner i myndigheten, som pekats ut av vår kontaktperson. För att få så bred och generell information som möjligt har Riksrevisionen intervjuat flera personer om samma frågor. Detsamma har dock inte varit fallet i Försvarsdepartementet, eftersom Riksrevisionen där har blivit hänvisad till ett fåtal företrädare för departementet. Därutöver har representanter för Försvarsutskottets kansli intervjuats, liksom före detta myndighetschefer för försvarsmyndigheter.

11Inom Riksrevisionens försvarsprogram har följande granskningsrapporter publicerats: Den nordiska stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga. Riksrevisionen 2010 (RiR 2010:20). Leverans på utsatt tid? En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten. Riksrevisionen 2011 (RiR 2011:13). Svenska bidrag till internationella insatser. Riksrevisionen 2011 (RiR 2011:14).

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser. Riksrevisionen 2011 (RiR 2011:15). Besparingar i försvarets materielförsörjning – regeringens genomförandegrupp 2008. Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:5). Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011. Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:11). Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:18). Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser. Riksrevisionen 2013 (RiR 2013:22). Försvarsmaktens omställning. Riksrevisionen 2014 (RiR 2014:4). Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret. Riksrevisionen 2014 (RiR 2014:7).

RIKSREVISIONEN 23

45

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Dokumentstudier har gjorts av styrdokument från riksdagen och regeringen samt dokument från Försvarsdepartementet, inklusive arbetshandlingar. En genomgång av regeringsbeslut och anmodanden/remisser har gjorts

på Försvarsdepartementet. Vidare har Försvarsmaktens styrdokument och interna processer analyserats, liksom årsredovisningar och andra underlag från myndigheten. Även andra rapporter och utredningar som rör försvarsområdet har använts i granskningen.

Från tidigare försvarsgranskningar inom Riksrevisionen har uppgifter kring Försvarsmaktens personal- och materieltillgångar inhämtats. Dessa uppgifter har legat till grund för övergripande analyser av Försvarsmaktens resursläge.

Försvarsmakten och Försvarsdepartementet har medverkat vid Riksrevisionens sekretessbedömning av rapporten.

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Alexander von Gussich och Maria Peresweto„-Morath. Helena Norman och Pia Brundin har medverkat i delar av granskningen.

1.6Disposition

Efter detta inledande kapitel följer i kapitel 2 en beskrivning av ansvarsfördelningen på försvarsområdet. Därefter presenteras Riksrevisionens iakttagelser om Försvarsmaktens resultat i kapitel 3, det vill säga myndighetens förmåga att lösa sina uppgifter. I kapitel 4 behandlas regeringens styrning

av Försvarsmakten och i kapitel 5 Försvarsmaktens interna styrning och genomförande av verksamheten. Redovisningen till riksdagen behandlas i kapitel 6. Frågan om ansvarsfördelningen mellan riksdag, regering och myndighet problematiseras därefter i kapitel 7. Slutligen presenteras Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer i kapitel 8.

24 RIKSREVISIONEN

46

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

2Ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten

I det följande görs en översiktlig beskrivning av den nuvarande ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten. Detta för att ge läsaren en grundläggande kunskap om försvarsområdet. En problematisering av denna ansvarsfördelning återfinns i kapitel 7, efter att regeringens styrning samt Försvarsmaktens interna styrning och verksamhet har beskrivits i kapitel 4 och 5.

2.1Riksdagens ansvarsområden

Riksdagen styr konstitutionellt genom sin lagstiftningsmakt, finansmakt och kontrollmakt och fattar beslut om statens budget och anslagen samt deras ändamål. Riksdagen fattar beslut om ekonomiska ramar för Försvarsmakten. Dessutom fattar riksdagen beslut om målen för det militära försvaret, Försvarsmaktens övergripande operativa förmåga och inriktningen för insatsorganisationens utformning. Tidigare har dessa beslut gällt under fyraåriga perioder genom så kallade försvarsbeslut. Senast fattades ett försvarspolitiskt inriktningsbeslut 2009, och regeringen har angett att målsättningen är att lägga fram en ny försvarspolitisk inriktningsproposition till riksdagen under 2015. Mellan dessa större beslut finns utrymme för justeringar i samband med budgetprocessen och i samband med särskilda propositioner.

I kapitel 1 presenteras riksdagens beslut om målen för det militära försvaret samt krav på operativ förmåga.

Antalet anslag inom försvarsområdet har på senare år blivit fler. I dagsläget är anslaget till Försvarsmakten uppdelat på fem anslag. Riksdagen beslutar om ekonomiska ramar för försvaret:

1.Förbandsverksamhet och beredskap (23,7 miljarder kronor),

2.Försvarsmaktens insatser internationellt (1,8 miljarder kronor),

3.AnskaŽning av materiel och anläggningar (8,8 miljarder kronor),

4.Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar (6,7 miljarder kronor) och

5.Forskning och teknikutveckling (0.6 miljarder kronor).12

12 Bet. 2013/14:FöU1, rskr. 2013/14:106.

RIKSREVISIONEN 25

47

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Härigenom har riksdagen fått ett utökat inflytande över hur verksamheten ska bedrivas, eftersom endast riksdagen kan överföra medel mellan de olika försvarsanslagen.

Riksdagen beslutar om merparten av grundorganisationens utformning. Med andra ord är det riksdagen som beslutar om placering av förband och utbildningscentrum samt omorganisering av organisationsenheter.

Vad gäller materiel beslutar riksdagen om anska•ning av vissa större materielobjekt. Riksdagen bemyndigar regeringen att besluta om beställning av materiel samt beslutar om investeringsplanen avseende materiel och objektramar av vissa större materielobjekt.

Riksdagen fattar också beslut om internationella insatser.13 Regeringen behöver riksdagens godkännande för att få sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse.14

Därtill har riksdagen beslutat att totalförsvarets personalförsörjning inte längre ska tryggas genom totalförsvarsplikt, utan den militära utbildningen ska baseras på frivillighet. Totalförsvarspliktiga är skyldiga att fullgöra värnplikt eller civilplikt endast om regeringen, med hänsyn till försvarsberedskapen, beslutar det.15 Totalförsvarsplikt gäller för varje svensk medborgare från början av det kalenderår när han eller hon fyller sexton år till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller sjuttio år.16

2.2Områden som regeringen beslutar om

Regeringen ska styra försvaret utifrån de ramar som riksdagen beslutat och ska precisera riksdagens styrning. Regeringen har beslutat att Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar och grunden för detta ska vara förmågan till väpnad strid.17 I kapitel 1 redogörs för uppgifter som regeringen har angett att Försvarsmakten ska lösa.

13Exempel på insatser som riksdagen beslutat om efter förslag från regeringen är att svensk väpnad styrka ställs till förfogande för deltagande i Kosovo (prop. 2009/10:37), samt att Sverige som ramnation leder en av EU:s stridsgrupper i beredskap under det första halvåret av 2015 (prop. 2011/12:84).

1415 kap. Krig och krigsfara, 16 § Regeringsformen.

15Prop. 2009/10:160, bet. 2009/10:FöU8, rskr. 2009/10:269, rskr. 2009/10:270.

161 och 2 §§ lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

17Förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

26 RIKSREVISIONEN

48

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Regeringen har beslutat om mer preciserad styrning i anvisningarna för försvarsplanering 201118, Inriktningsbeslutet för Försvarsmakten 2010–2014, liksom i övriga särskilda regeringsbeslut. I sådana anges bland annat krav om beredskap.

Vad gäller insatser styr regeringen Försvarsmakten i flera avseenden. Försvarsmakten ska ha förmåga att genomföra såväl kortvariga som långvariga insatser mot såväl reguljära som irreguljära styrkor samt kunna genomföra räddnings-, evakuerings-, och förstärkningsinsatser.19 Regeringen har bland annat beslutat att Försvarsmakten ska ge stöd till polisen vid terroristbekämpning om Rikspolisstyrelsen begär det.20

Riksdagen har beslutat att regeringen får, på begäran av Förenta nationerna (FN) eller enligt beslut som fattats av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands.21

Regeringen kan styra Försvarsmakten ekonomiskt genom att exempelvis besluta om att Försvarsmakten inte tilldelas hela sitt anslag, alternativt införa limiter (beloppsgränser) eller dra in eventuellt anslagssparande.

Utformningen av insatsorganisationen styrs detaljerat av regeringen (den huvudsakliga inriktningen beslutas som nämnts ovan av riksdagen), till exempel typförband och antal förband. Regeringen anger antal personer som ska finnas tillgängliga och hur många och hur stora förbandsinsatser som ska kunna göras.22

Regeringen beslutar om Högkvarterets interna organisation; att det där ska finnas en ledningsstab, en enhet för produktion, en enhet för insatser, en enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst, en chefsjurist, en ekonomidirektör,

18Anvisningar för försvarsplaneringen 2011 (Fö/2011/569/MFI).

193 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

20Lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

21Högst 3 000 personer anställda på Försvarsmakten får samtidigt tjänstgöra i väpnad tjänst utomlands i internationella militära insatser. Lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands.

22Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Försvarsmakten.

RIKSREVISIONEN 27

49

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

en säkerhetsinspektion, en generalläkare och en flygsäkerhetsinspektör.23 Regeringen beslutar dessutom om en rad chefstillsättningar.24

I genomförandet av personalförsörjningsreformen har regeringen velat ha mycket detaljerad information under processens gång, enligt Försvarsdepartementet eftersom personalfrågor är en viktig del i reformarbetet. Regeringen har efterfrågat statistik från Försvarsmakten om personal på individnivå, till exempel exakta uppgifter om antalet rekryterade GSS/T inom förbanden.25 Kravet om månatlig statistik om personalläget fördes in i regleringsbrevet för 2013, men har tagits bort i regleringsbrevet för 2014.26 Regeringen har beslutat att huvuddelen av förbanden ska bestå av rekryterad personal och att förbanden över tiden ska vara kompletta i fråga om utbildad personal.27

Tidigare angav regeringen, i regleringsbrevet, vilka materielprojekt Försvarsmakten ska begära regeringens medgivande för.28 I regleringsbrevet för 2014 anger regeringen inga specifika materielprojekt. Försvarsmakten ska framställa om regeringens medgivande för materielanskaŠningar och verksamheter inom anslag 1:3 som:

ŸŸomfattar ekonomiska bindningar över 200 miljoner kronor, ŸŸmedför förändringar av större betydelse för insatsorganisationens

utveckling,

ŸŸbedöms påverka regeringens framtida handlingsfrihet, ŸŸbedöms påverka Sveriges relationer till andra nationer eller ŸŸi övrigt är av särskild betydelse.29

I maj 2013 tillsatte regeringen en utredning som fått till uppgift att föreslå en ändrad process för hur regeringen styr investeringar i försvarsmateriel. I kommittédirektivet till utredningen står det att ”nuvarande ordning för materielplanering medför en risk för att regeringens styrning blir indirekt

2315 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

24Förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, bilaga 2: Utnämning av överbefälhavare, generaldirektör, chef för enheten för underrättelse- och säkerhetstjänst, general och amiral beslutas av regeringen. Efter förslag från Försvarsmakten beslutar regeringen även om anställning som generallöjtnant, viceamiral, chefsjurist, ekonomidirektör och personaldirektör. Vidare beslutar regeringen efter förslag från Försvarsmakten om anställning som chef för ledningsstaben, produktionschef, insatschef, chef för säkerhetsinspektionen samt generalläkare. För internationella befattningar beslutar regeringen om utnämning av försvarsattaché, chef för den svenska delegationen till Neutrala nationernas övervakningskommission i Korea; militär rådgivare vid Sveriges ständiga delegation vid organisationen för säkerhet och samarbete i Europa; samt den till tjänsteanställningen högste militäre tjänstemannen vid Europeiska unionens militära stab.

25Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-11, 2013-05-30, 2013-06-04.

26Regleringsbrev för budgetår 2013 och 2014 avseende Försvarsmakten.

27Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014.

28Exempelvis regleringsbrevet för budgetåret 2013 avseende Försvarsmakten.

29Regleringsbrevet för budgetåret 2014 avseende Försvarsmakten.

28 RIKSREVISIONEN

50

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

på strategisk nivå men omfattande på detaljnivå”.30 Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2014.31 Regeringen har också fattat beslut om principer för materielförsörjningen: om vidmakthållande, nyanska•ning, utveckling (till

exempel att vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör väljas före nyanska•ning om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås).32

Regeringen beslutar också om vissa av Försvarsmaktens planeringsprocesser, bland annat genom beslut om att Försvarsmakten ska ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter. I anvisningar för försvarsplanering specificeras styrningen av planeringen. Försvarsplaneringen ska Försvarsmakten bedriva för att inrikta hur militära medel ska användas för att lösa myndighetens uppgifter i enlighet med regeringens beslut.33 Därutöver har regeringen beslutat att Försvarsmakten ska behandla vissa frågor i perspektivplaneringen.34

2.3Försvarsdepartementet fattar vissa beslut

Vid sidan av regeringsbeslut fattar Försvarsdepartementet vissa beslut som rör Försvarsmakten. Den vanligaste kategorin av sådana beslut är remisser (tidigare benämnt anmodanden) för inhämtande av förklaringar, upplysningar och yttranden.35 Försvarsdepartementet begär här underlag och handlingar, till exempel avseende Försvarsmaktens materielplan, om internationella materiel- och forskningssamarbete, inför Folk och Försvars rikskonferens i Sälen. Remisser förekommer i olika form inom alla politikområden.

2.4Försvarsmaktens ansvarsområden

Med utgångspunkt i de mål som angivits av riksdag och regering ska Försvarsmakten formulera mer preciserade mål, krav och uppgifter för sina olika verksamheter och förband. Försvarsområdet präglas generellt av en omfattande planering. Försvarsmakten beslutar, kort uttryckt, om alla övriga frågor gällande försvaret som inte beslutas av riksdagen eller regeringen.

30Kommittédirektiv Investeringsplanering för försvarsmateriel (Dir. 2013:52).

31Investeringsplanering för försvarsmateriel, dir. 2013:52.

32Prop. 2008/09:140.

33Försvarsplan, huvuddokument med inriktning. (H/S 01‰310:82060).

343 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Försvarsmakten.

35Försvarsdepartementets skriftliga svar på Riksrevisionens frågor 2013-04-08.

RIKSREVISIONEN 29

51

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

30 RIKSREVISIONEN

52

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

3Försvarsmaktens resultat

Detta kapitel innehåller iakttagelser som bidrar till att besvara den första granskningsfrågan: I vilken mån uppnås riksdagens beslut och intentioner för försvaret? I korthet handlar det alltså om huruvida Försvarsmakten har förmåga att, enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet,

försvara Sverige och främja vår säkerhet. Som nämns i kapitel 1 handlar det främst om vilka förutsättningar Försvarsmakten har att skapa den förmåga som behövs. Det finns många faktorer som kan ses som förutsättningar för att skapa operativ förmåga, Riksrevisionen har valt att granska läget för några av de viktigare förutsättningarna: personal, materiel, operativ planering och

övningsverksamhet. Kapitlet inleds med en kort redogörelse av Försvarsmaktens egen bedömning av sin förmåga. Därefter följer en genomgång av läget på de fyra områdena ovan. Slutligen presenteras Riksrevisionens bedömning av läget utifrån de uppgifter som regeringen har ålagt Försvarsmakten.

3.1Försvarsmaktens bedömning av den operativa förmågan

Försvarsmakten redovisar varje år sin bedömning av förmågan i Insatsorganisationsvärderingen. Värderingen lämnas, efter vissa smärre anpassningar, till regeringen som en bilaga till årsredovisningen. Därutöver redovisas Försvarsmaktens samlade operativa förmåga i den öppna delen av årsredovisningen. I årsredovisningen för 2013 anger Försvarsmakten

att myndighetens förmåga är under gradvis utveckling, vilket medför ett antal begränsningar och utmaningar. Försvarsmakten anger att den har förmåga att främja svensk säkerhet genom nationella operationer inom ramen för nuvarande kravbild. Myndigheten har också förmåga att bedriva omvärldsbevakning för att upptäcka och identifiera yttre hot mot Sverige och svenska intressen. Försvarsmakten har förmåga att upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet respektive att värna Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen. Men det finns begränsningar avseende uthållighet vid långvariga påfrestningar. Enligt årsredovisningen har

Försvarsmakten begränsningar i att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett snabbt och allvarligt försämrat omvärldsläge. Brister finns främst inom förmågan att med en kraftsamlad insatsorganisation verka vid högre konfliktnivåer. Vidare anges att Försvarsmakten har begränsningar

RIKSREVISIONEN 31

53

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

i att kunna ta emot militärt stöd, eftersom nödvändig planering inte genomförts.36

Försvarsmaktens bedömning av förmågan utvecklas i den hemliga bilagan till årsredovisningen. Där nyanseras bedömningarna, och begränsningarna och utmaningarna som nämns utvecklas.

3.2Förutsättningar för att skapa förmåga

De förutsättningar som Riksrevisionen har granskat är, som nämnts, personal, materiel, operativ planering och övningsverksamhet.

3.2.1Personalläget inom Försvarsmakten

För att skapa den av riksdag och regering efterfrågade operativa förmågan krävs att Försvarsmakten har tillgång till utbildad och övad personal. Vid intervjuer inom Försvarsmakten lyfts personalförsörjningen fram som en av de största utmaningarna och främsta prioriteringarna inom myndigheten. Det handlar om att rekrytera, behålla och öva personalen.37

Det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet präglades av målet att skapa ett användbart, tillgängligt och flexibelt försvar. Förbanden ska vara omedelbart gripbara, tillgängliga utan föregående återtagning, resurssatta och övade. Kraven förutsatte, enligt regeringen, en i grunden förändrad personalförsörjning där förbanden skulle bemannas med frivillig personal och internationell tjänstgöringsskyldighet skulle införas. Riksdagen delade

regeringens uppfattning och värnplikten lades vilande, och den konstitutionella grunden för kategorierna kontinuerligt och tidvis tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän etablerades.38 Vid sidan av förändringarna för gruppbefäl, soldater och sjömän ersattes även enbefälssystemet med ett tvåbefälssystem under 2008, bestående av kategorierna yrkesoƒcer och specialistoƒcer. Syftet var att på sikt skapa en bättre balans mellan insatsorganisationens behov och oƒcerskåren ålders- och kompetensstruktur.

Brister kopplade till de nya personalkategorierna

Riksrevisionen har granskat behoven och tillgångarna till personal inom Försvarsmakten. Försvarsmaktens bedömning av hur stora behoven av personal är i en färdig insatsorganisation har varierat i budgetunderlagen för åren

36Försvarsmaktens årsredovisning för 2013.

37Intervjuer med ÖB Sverker Göransson, 2013-06-05.

38Lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, lagen (2012:332) om vissa försvarsmaktsanställningar.

32 RIKSREVISIONEN

54

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

2010–2015. Genom att jämföra behoven av personal med tillgångarna på personal skapas en bild av hur de nya personalkategorierna är uppfyllda med tillgänglig personal. I tabell 1 nedan anges graden av bemanning per personalkategori. Den historiska och den planerade tillgången till personal jämförs med behoven enligt Försvarsmaktens budgetunderlag för 2015.

Tabell 1 Graden av bemanning per personalkategori, 2012 till 2024 i procent

 

 

Specialist-

Reserv-

 

 

 

År

O cer

o cer

o cer

GSS/K

GSS/T

Civila

 

 

 

 

 

 

 

2012

141

90

63

72

16

133

2013

140

83

63

87

27

108

2014

119

94

66

87

39

103

2015

113

97

73

89

51

101

2016

107

100

80

90

62

100

 

 

 

 

 

 

 

2017

104

100

87

90

73

100

 

 

 

 

 

 

 

2018

101

100

94

95

82

100

 

 

 

 

 

 

 

2019

100

100

100

100

89

100

 

 

 

 

 

 

 

2020

100

100

100

100

93

100

 

 

 

 

 

 

 

2021

100

100

100

100

97

100

 

 

 

 

 

 

 

2022

100

100

100

100

97

100

 

 

 

 

 

 

 

2023

100

100

100

100

100

100

 

 

 

 

 

 

 

2024

100

100

100

100

100

100

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2012 och 2013, Försvarsmaktens budgetunderlag för 2015. Riksrevisionens bearbetning. GSS/K = kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän och GSS/T = tidvis tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän.

I nuläget finns det omfattande brister framförallt inom kategorin tidvis anställda gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/T), med en grad av bemanning på endast 27 procent mot slutet av 2013. Samtidigt finns det ett visst överskott av o‡cerare och civil personal.

Vad som inte framgår av tabell 1 är att Försvarsmakten under 2012 valde att hantera obalanser inom o‡cerskategorierna genom att föra över cirka 3 500 o‡cerare till befattningar för specialisto‡cerare.39 Beträ‹ande reservo‡cerare är antalet anställda betydligt fler än vad som framgår av tabell 1. Försvarsmakten

39Försvarsmaktens årsredovisning för 2012, bilaga 3.1, Försvarsmaktens årsredovisning för 2013 bilaga 2.

RIKSREVISIONEN 33

55

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

bedömer dock att endast en mindre andel av dessa har en kompetens som kan användas i den nya insatsorganisationen.40

Den större förändringen av bemanningen av civil personal, mellan 2012 och 2013, beror på verksamhetsövergångar från Försvarsmakten till Försvarets materielverk. I samband med dessa verksamhetsövergångar, som innebar att Försvarets materielverk bland annat tog över ansvaret för Försvarsmaktens förrådsverksamhet, verkstäder och upphandlingsenhet, bytte cirka 1 300 civilt anställda arbetsgivare.

Aktuell planering innebär en successiv tillväxt fram till 2023. Omkring 2018/2019 kommer Försvarsmakten, enligt nuvarande planering, att nå den bemanningsnivå som anses nödvändig för att förbanden ska kunna lösa sina uppgifter.41

För att närmare förstå de förmågemässiga konsekvenserna av personalbristerna har Riksrevisionen tagit del av Försvarsmaktens befattningsbeskrivning och uppgifter om bemanning av insatsorganisationens krigsförband ur systemet PRIO. Riksrevisionens analys visar att markstridskrafterna, logistikförbanden och lednings- och underrättelseförbanden har betydande personella brister, framförallt i kategorin tidvis anställda gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/T). Marin- och flygstridskrafterna har över lag ett bättre bemanningsläge, men även här förekommer brister. En närmare beskrivning av graden av bemanning av de nya personalkategorierna, per stridskraft och krigsförband, återfinns i hemlig bilaga till denna rapport.

Brister bland nyckelkompetenser

Riksrevisionen har i tidigare granskningar konstaterat att Försvarsmakten har problem att bemanna vissa nyckelkompetenser, eller specialist- och funktionsbefattningar. I en granskning av bemanningen inom marinens och flygvapnets stående förband noterade Riksrevisionen att bemanningen av vissa nyckelkompetenser var nere på kritiska nivåer, där ett personellt bortfall helt eller delvis inte kan ersättas med befintlig personal.42 I granskningen av

Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser konstaterade Riksrevisionen att det idag finns brister bland specialist- och funktionsbefattningar, i förhållande till behov som bedöms uppstå i samband med internationella insatser.

Bristerna kvarstår enligt granskningen i viss mån även vid en fullt uppfylld insatsorganisation.43

40Försvarsmaktens årsredovisning för 2012 bilaga 3.1.

41Försvarsmaktens strategiska inriktning 2013 del 2 (HKV H/S 23-100:82005) s. 7 och Försvarsmaktens Budgetunderlag för 2015.

42Bemanning av marinens och flygvapnets stående insatsförband, Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:18).

43Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, Riksrevisionen 2013 (RiR 2013:23).

34 RIKSREVISIONEN

56

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

I årsredovisningen för 2013 lyfter Försvarsmakten fram ett flertal kompetensområden där personalsituationen är särskilt ansträngd.44

Osäkert om behoven kommer att uppnås

Försvarsmakten har i ett antal skrivelser till regeringen pekat på problem med att fullfölja reformeringen av Försvarsmakten på längre sikt, vilket får konsekvenser för personalförsörjningen.45 Regeringen har, för att hantera problemet, föreslagit en höjning av förbandsanslaget med 200 miljoner kronor 2014, 300 miljoner kronor 2015, 400 miljoner kronor 2016 och 500 miljoner kronor från och

med 2017.46 Samtidigt har regeringen beslutat om långsiktig minskning av Försvarsmaktens lönekostnader, genom utebliven ökning av lönekostnaderna, om 500 miljoner kronor från 2019, jämfört med planeringen i Försvarsmaktens budgetunderlag för 2014.47 För att hantera regeringens krav gör Försvarsmakten vissa förändringar i organisationen. Förändringarna innebär en reduktion av antalet befattningar för kontinuerligt tjänstgörande personal och ökning av antalet befattningar för tidvis tjänstgörande personal, i förhållande till nuvarande organisation.48 Enligt Försvarsmakten förväntas organisationsförändringarna ge en rad negativa konsekvenser. Bland annat försämrad förmåga att utveckla och vidmakthålla krigsförbanden och en minskning av den förbandsvolym som är omedelbart gripbar för beredskap och insatser.49

Utöver de ekonomiska utmaningarna att personalförsörja förbanden finns det även produktionsmässiga utmaningar. Erfarenheterna från det nya personalförsörjningssystemet är både positiva och negativa. I tabell 2 nedan framgår produktionsmålen och utfallet för 2013 för bemanningen av de nya personalkategorierna enligt budgetunderlagen för 2011–2013 och

årsredovisningen 2013. I tabellen framgår att rekryteringen av kontinuerligt anställda gruppbefäl soldater och sjömän (GSS/K) har överträ’at produktionsmålet, medan rekryteringen av tidvis anställda gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/T) understiger produktionsmålen. I förhållande till planeringen inför den försvarspolitiska inriktningspropositionen ligger rekryteringen till kategorin GSS/T förskjuten cirka 1 år, medan rekryteringen till GSS/K ligger

44I årsredovisningen för 2013 bilaga 2, s. 16 anger Försvarsmakten att personalsituationen är särskilt ansträngd för bland annat helikopterpiloter, teknisk personal, röjdykare, läkare, ubåts-, underrättelse-, sambands-, lednings- och MSE-personal (mission support element; bland annat bildtolkar).

45Förutsättningar för att utveckla och vidmakthålla Försvarsmaktens operativa förmåga efter 2015 (HKV 23Œ383:54582 ) 2012-04-27; Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans

(HKV 23Œ381:53871) 2013-02-28.

46Budgetpropositionen 2014.

47Uppdrag till Försvarsmakten angående personalförsörjning (Fö2013/612/MFI) 2103-03-14.

48Preliminära personalbehov enligt den nya organisationen är inarbetat i budgetunderlag för 2015 och därmed omhändertaget i tabell 1 ovan.

49Försvarsmaktens budgetunderlag för 2015 bilaga 2.

RIKSREVISIONEN 35

57

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

ett år före. Riksrevisionen konstaterar att det för GSS som helhet finns en viss förskjutning i personalförsörjningen, i förhållande till de ursprungliga planerna.

Tabell 2 Produktionsmål och faktiskt utfall 2013, samt produktionsmål 201450

 

Produktionsmål 2014

 

Produktionmål 2013

Utfall

 

 

 

 

 

 

 

Enligt FM underlag

 

 

 

 

Kategori

inför inriktningsprop.

BU11

BU12

BU13

ÅR13

 

 

 

 

 

 

O cer

4€500

6€000

3€750

3€450

4€910

 

 

 

 

 

 

Specialisto cer

3€950

3€250

5€700

5€750

4€267

 

 

 

 

 

 

Reservo cer

8€400

7€700

5€100

900

6€561

 

 

 

 

 

 

GSS/K

4€650

4€500

4€500

4€500

5€391

 

 

 

 

 

 

GSS/T

5€550

6€850

4€600

3€900

2€666

 

 

 

 

 

 

Civila

5€350

5€300

6€100

6€500

5€365

 

 

 

 

 

 

Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2013, Försvarsmaktens budgetunderlag för 2011–2013,

Försvarsmaktens underlag till regeringens försvarspolitiska proposition. Riksrevisionens bearbetning.

Ett annat problem som har konstaterats är att avgångarna i förtid bland GSS/K överstiger planeringsantagandet, som är 10 procent (19 procent avgångar 2012 och 14 procent avgångar 2013). Därutöver har avgångarna under och efter genomförd grundläggande militär utbildning (GMU) varit höga. Under 2013 avbröt cirka 20 procent av de antagna sin utbildning i förtid och 20 procent av de som fullföljde utbildning valde att inte teckna avtal.51 Försvarsmakten har därför börjat planera för ett högre intag till GMU. Ett problem är dock att produktionskapaciteten är begränsad och redan i perioden 2015–2017 bedömer Försvarsmakten att antagningarna till grundläggande militär utbildning överstiger produktionskapaciteten.52 Ett problem som enligt Försvarsmakten förstärks av förändringarna i organisationen som beskrevs i stycket ovan.

Sammantaget konstaterar Riksrevisionen att det har skett en viss försening i rekryteringen av GSS (K och T samlat) i förhållande till de ursprungliga planerna. Det finns ett antal utmaningar som måste hanteras för att personalförsörjningsreformen ska kunna fullföljas.

50I tabellen framgår de produktionsmål som Försvarsmakten har fastställt i respektive budgetunderlag. Därutöver är även de produktionsmål för 2014 medtagna som Försvarsmakten presenterade i sitt underlag till regeringens försvarspolitiska proposition.

51Försvarsmaktens årsredovisning för 2013 bilaga 2.

52Försvarsmakten budgetunderlag för 2015 bilaga 1.

36 RIKSREVISIONEN

58

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Totalförsvarspliktiga är krigsplacerade i insatsorganisationen

Insatsorganisationen befinner sig i en övergångsfas mellan det nya och det gamla personalförsörjningssystemet. Det finns som synes brister i bemanningen av de nya personalkategorierna och därför har

Rekryteringsmyndigheten i uppgift att fylla upp vakanser i insatsorganisationen genom att krigsplacera totalförsvarspliktig personal.

Genom att totalförsvarspliktiga krigsplaceras i insatsorganisationen ska den vara personaluppfylld, enligt Försvarsmakten. Riksrevisionen har inte granskat om så är fallet.

Tillgängligheten av de totalförsvarspliktiga kan dock ifrågasättas enligt Riksrevisionen. Dels krävs det särskilt regeringsbeslut för att använda de totalförsvarspliktiga.53 Dels torde användbarheten av dessa personer variera kraftigt, eftersom de inte utbildas löpande (det görs till exempel inga repetitionsutbildningar). Förbanden kan inte heller övas med den krigsplacerade personalen.

3.2.2Läget på materielområdet

Regeringen anger i inriktningspropositionen att uppsättandet av tillgängliga och användbara förband ska prioriteras, före till exempel materiell förnyelse som inte är nödvändig för att upprätthålla förbandens grundläggande förmåga.

I kapitel 5 problematiserar Riksrevisionen Försvarsmaktens arbete med att skapa synlig spårbarhet mellan övergripande förmågekrav mer specifika krav på förbanden (i exempelvis krigsförbandsspecifikationer). Riksrevisionen konstaterar bland annat att det finns osäkerheter i spårbarheten mellan Försvarsmaktens uppgifter och myndighetens behov av materiel som gör att det är svårt för en utomstående att bedöma huruvida myndigheten prioriterar verksamheten på bästa sätt utifrån förmågekraven. Detta påverkar givetvis möjligheterna för Riksrevisionen att bedöma läget på materielområdet. Bedömningarna avseende materielbehov är således Försvarsmaktens, och Riksrevisionen gör ingen överprövning av dessa bedömningar. Det skulle kunna finnas drivkrafter för Försvarsmakten att förstärka sitt behov, särskilt om myndigheten ser en risk för nedskärningar utifrån de beskrivna behoven. Betydelsen av en tydlig och transparent spårbarhet mellan Försvarsmaktens uppgifter och behov är därför stor.

53 Prop. 2009/10:160, bet. 2009/10:FöU8, rskr. 2009/10:269, rskr. 2009/10:270.

RIKSREVISIONEN 37

59

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Försvarsmakten framför omfattande brister i de materiella tillgångarna

Riksrevisionen har gjort en övergripande analys av de materiella brister som Försvarsmakten för fram i sitt kompletterande underlag till regeringen om långsiktig ekonomisk balans (svar på regeringsbeslut 7). I detta underlag framför Försvarsmakten ett antal materielsystem som inte har kunnat inrymmas i nuvarande planering (se tabell 3). 54 Därutöver lyfter Försvarsmakten fram ett antal materielsystem som strax bortom nuvarande

planeringsperiod (2014–2023) närmare sig sin operativa eller tekniska livslängd. Den samlade uppskattade kostnaden för den materiel som inte ryms i planen uppgår enligt Försvarsmaktens bedömningar till drygt 51 miljarder kronor.55

Tabell 3 Materielsystem som har eller kommer att drabbas av brister, enligt Försvarsmaktens underlag om långsiktig ekonomisk balans, 2013

Materielsystem som inte kunnat planeras in 2014-23

Granatkastare

Bromateriel

Medellångräckviddigt markbaserat luftvärn

Åtgärder ubåtssystem

Omsättning sjömålsbekämpande system

Omsättning taktiskt transportflyg

Omsättning korvettsystem

Omsättning radarsystem

Omsättning fordonsystem

Luftvärnsrobotsystem korvett typ Visby

Underrättelsefunktion

Mängdmateriel

Vidmakthålla befintlig materiel

forts.

54Försvarsmakten har ännu inte fastställt några krigsförbandsmålsättningar, det vill säga beskrivningar av förbanden som tar sin utgångspunkt i myndighetens uppgifter eller krav på operativ förmåga. I sitt kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans anger dock Försvarsmakten att en sådan analys har genomförts. Ur Försvarsmaktens svar på RB7: ”Utgångspunkten har varit att skapa en tydlig spårbarhet från de övergripande uppgifterna från riksdag och regering ned till Försvarsmaktens krigsförband. I försvarsplaneringen har de operativa kraven definierats och ur dessa har förbandstyper, materiel- och personalbehov samt beredskap kunnat härledas. På så sätt har behoven kunnat sättas i relation till uppgifter och en analys av överensstämmelse har kunnat göras. Likaså har krigsförbandens planerade utveckling kunnat jämföras mot krav på operativ förmåga.”.

55Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23™381:53871) 2013-02-28.

38 RIKSREVISIONEN

60

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Exempel på större materielsystem som kräver åtgärd strax efter 2023

Omsättning ubåt typ Gotland

Omsättning flygplanssystem 100

Omsättning signalspaningsflyg

Omsättning stridsfordonssystem

Omsättning stridsvagnssystem

Omsättning minröjningsfartyg

Omsättning amfibiesystemet båtar

Omsättning av ett flertal sensor och radarsystem

Omsättning av pansarvärnssystem

Livstidförlängning av vissa funktioner inom helikoptersystem

Omsättning mängdmateriel

Källa: Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans.

Vissa av de problem som Försvarsmakten för fram i sitt kompletterade underlag om långsiktig ekonomisk balans är kända sedan tidigare. Försvarsmakten lämnade underlag till regeringen inför den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2009, med utgångspunkt i regeringens planeringsanvisning.56 Där föreslog Försvarsmakten reduceringar inom materielområdet för att kunna leva upp till regeringens anvisning.57 Försvarsmakten menade samtidigt att ytterligare materielreduceringar inte var möjliga utifrån myndighetens uppgifter och regeringens krav på förmåga. Ett antal större materielbehov kunde dessutom inte inrymmas i den balanserade planen.58 Dessa brister återkommer i Försvarsmaktens underlag om långsiktig ekonomisk balans. Ett par av de materielsystem som återfinns i tabellen

ovan bedömdes dock inte som brister i Försvarsmaktens underlag inför inriktningspropositionen 2009 – bromateriel samt granatkastare. Försvarsmakten angav att de inte skulle anskaƒas, utifrån regeringens styrning, men inte att det skulle innebära en brist.59 Regeringen hade i regleringsbrevet för 2009 angett

att vissa materielprojekt skulle avbrytas eller reduceras för att åstadkomma besparingar, bland annat bromateriel och granatkastare. I samband med Riksrevisionens granskning av dessa besparingar inom materielförsörjningen

56Planeringsanvisning för Försvarsmaktens underlag för inriktningspropositionen 2009, (Fö2008/3305/MIL) 2008-11-06.

57Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009 (HKV 23–383:51503) 2009-01-30, s 28.

58Luftvärnsrobot till Visbykorvetten, patrullfartyg och stridsstödsfartyg.

59Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009 ( HKV 23–383:51503) 2009-01-30, s 28.

RIKSREVISIONEN 39

61

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

framförde dock Försvarsmakten bland annat att granatkastare, bromateriel och luftvärnsrobotsystem till Visbykorvetten var bristområden.60

För att närmare förstå bakgrunden till de brister i materielsystem som Försvarsmakten för fram har Riksrevision tagit del av ytterligare underlag från Försvarsmakten: rapporter från operativa spel som genomförts 2011–2013 samt särskilt underlag om Försvarsmaktens planering för marinstridskrafterna. I dessa underlag finns analyser som pekar på

flera av de brister som Försvarsmakten framför enligt tabell 3. Det gäller exempelvis behovet av markbaserat medellångräckviddigt luftvärn, granatkastare och bromateriel. De två sistnämnda framfördes alltså inte som brister i Försvarsmaktens underlag 2009, men efter nya analyser har de nu lyfts fram som brister.61 Försvarsmakten framför i sammanhanget att underlagen till inriktningspropositionen inte i första hand baserades på

förmågan till nationellt försvar utan på förmågan till internationella insatser. Försvarsmakten menar att det sedan 2009, har det skett en förskjutning av regeringens krav från internationell insatsförmåga till nationellt försvar mot en kvalificerad motståndare.62 Enligt Försvarsmaktens underlag om planering för marinstridskrafterna framgår också att ett antal större materielsystem inte har kunnat planeras in, och sammantaget menar Försvarsmakten att marinstridskrafternas förmåga gradvis kommer att försämras från 2017.

Riksrevisionen menar att den typ av krigsspel som Försvarsmakten har genomfört är grundläggande för att analysera behovet av bland annat materiella resurser. Genom den återupptagna försvarsplaneringen har förutsättningarna att analysera Försvarsmaktens behov väsentligt förbättrats. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen alltså i denna granskning att det finns brister i

hur Försvarsmakten lyckas tydliggöra spårbarheten mellan förmågekrav och uppbyggnad av förband (se kapitel 5). Därutöver råder det en oklarhet i hur regeringens styrning ska uttolkas, eftersom dessa krav är otydligt formulerade, och därmed är det inte tydligt vilka krav på förmågor som spelen bör utgå ifrån (se kapitel 4). Sammantaget försvårar detta bedömningen av de materielbrister som Försvarsmakten för fram.

60Besparingar i försvarets materielförsörjning – regeringens genomförandegrupp, Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:5).

61Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23„381:53871) 2013-02-28.

62Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast, 2014-03-05.

40 RIKSREVISIONEN

62

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Tillgången till materiel riskerar att bli gränssättande vid insatser

Riksrevisionens granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser visade att tillgångarna till materiel understiger de behov av materiel som följer av riksdagens och regeringens krav på Försvarsmaktens insatsverksamhet, beredskap och utbildning. Av granskningen framgick att cirka en femtedel av den materiel som särskilt behövs i insatser saknas, även efter att beställda och planerade anska ningar fram till 2019, liksom möjligheten till substitut har vägts in.63

3.2.3Försvarsmaktens operativa planering

Här presenteras en övergripande bild av Försvarsmaktens försvarsplanering.

Försvarsmakten ska ha operativ planering för samtliga uppgifter

Försvarsplaneringen omfattar den verksamheten som Försvarsmakten bedriver för att inrikta hur militära medel ska användas i syfte att lösa Försvarsmaktens uppgifter i enlighet med regeringens beslut.64

Försvarsmakten har alltid haft i uppgift att ha en aktuell planering för sina uppgifter. Det har också funnits planering. Planeringen för att försvara landet mot ett väpnat angrepp har dock i praktiken legat nere under en längre

tid. År 2010 fick Försvarsmakten i uppgift av regeringen att utarbeta en ny försvarsplan med tillhörande operativ planering.65 Det är tydligt att ambitionen vad gäller försvarsplaneringen höjdes, både från politiskt och militärt håll. Försvarsplanen 2013, som Riksrevisionen har analyserat, är den första fullständiga försvarsplan som uppfyller regeringens krav sedan anvisningarna om försvarsplanering kom 2011.66

Regeringen har angett att operativa utmaningar på kort sikt, det vill säga de närmaste två-tre åren, ska vara fokus i försvarsplaneringen. Samtidigt poängterar regeringen att försvarsplaneringen även ska omfatta situationer

som i nuläget inte verkar sannolika, för att Försvarsmakten ska kunna hantera även morgondagens utmaningar. Relevanta utmaningar i ett medellångt perspektiv ska studeras, men normalt inte vara föremål för operativ planering. Planeringen ska underlätta hantering av specifika kriser och konflikter samt anpassning av förmåga och beredskap för att skapa handlingsfrihet.67

Försvarsplaneringen ska utmynna i en försvarsplan, men även i underlag för kravställning av förband och system. Försvarsplanen består bland annat av

63Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, Riksrevisionen 2013 (RiR 2013:22).

64Försvarsplan 2013 (H/S 01•310:82606).

65Fö 2010/878/MFI.

66Intervju vid Försvarsmakten, 2013-02-01.

67Regeringens anvisningar för försvarsplanering 2011 (Fö2011/569/MFI).

RIKSREVISIONEN 41

63

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Försvarsmaktens övergripande operativa planering. Operativ planering kan omfatta planering från militärstrategisk nivå till förbandsnivå. Den består av:

ŸŸKrisplanering, det vill säga planering för att hantera pågående eller nära förestående verkliga utmaningar och hot.

ŸŸFörberedande planering som ska omfatta:

Grundoperationsplanering, vilket omfattar planering för höjning av beredskap, mobilisering och utgångsgruppering.

Omfallsplanering, vilket omfattar planering mot olika scenarier inom alla konfliktnivåer och kan syfta till att identifiera behov av vissa förmågor.68

Försvarsplanen innehåller dessutom en styrkeplan som är uppbyggd för att tydliggöra kraven på operativ förmåga för åren 2014–2019. Styrkeplanen är, enligt Riksrevisionens bedömning, det dokument i försvarsplanen som ger en bild av relationen mellan Försvarsmaktens uppgifter och insatsorganisationens förband och framstår därför som en central del i försvarsplaneringen.

Grundoperationsplanen och mobiliseringsplanläggningen är inte färdigutvecklade

Grundoperationsplanen ska omfatta en fullständig planering för att höja beredskapen, mobilisera, samt för utgångsgruppering och uppgifter i syfte att kunna hantera vissa prioriterade omfall.69

Enligt Riksrevisionens bedömning innehåller grundoperationsplanen de delar som den ska i stora drag. Riksrevisionens bedömning är dock att det ännu inte rör sig om fullständig planering i alla delar. Exempelvis bedömer Riksrevisionen att det återstår arbete med mobiliseringsplanläggningen. Enligt årsredovisningen för 2012 är mobiliseringsplanering genomförd vid samtliga förband, och

enligt årsredovisningen för 2013 har mobiliseringsplanläggningen påbörjats och genomförts på förbandsnivå.70 Sammantaget bedömer Riksrevisionen att mobiliseringsplanläggning ännu inte har slutförts på högre nivå.

68Militärstrategisk doktrin (MSD 2012) M7739-354023.

69Regeringens anvisningar för försvarsplanering 2011, Fö2011/569/MFI samt Militärstrategisk doktrin (MSD 2012) M7739-354023.

70Försvarsmaktens årsredovisning för 2012, s. 33. Försvarsmaktens årsredovisning för 2013, s. 32.

42 RIKSREVISIONEN

64

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Omfallsplanering mot olika scenarier

Omfallsplaneringen ska ske mot olika scenarier inom alla konfliktnivåer samt i varierande grad utvecklas från koncept till fullständiga operationsplaner.71

Det finns omfallsplaner (eller dylikt) i någon form för Försvarsmaktens alla uppgifter. Riksrevisionens granskning av uthålliga insatser visar dock att det saknas planering för ett scenario som omfattar samtliga de krav som

regeringen och riksdagen ställer på insatsverksamheten, till exempel planering för att samtidigt ha fyra insatser över tiden med cirka 2000 personer insatta.72 Ju fler omfall/planeringscenarier det görs, desto bättre blir planeringen och förutsättningarna för att hantera uppkomna situationer.73 Försvarsmakten pekar också i myndighetens strategiska inriktning (FMSI) på behovet av fortsatt arbete. Bland annat ska underlag för nya omfall utarbetas och resultaten kvalitetssäkras genom känslighetsanalys.74

Försvarsmakten har inte genomfört nödvändig planering för att kunna ge och ta emot militärt stöd

Försvarsmakten ska som nämnts ha aktuell operativ planering för alla sina uppgifter enligt styrningen från regeringen.75 I årsredovisningen för 2012 anger Försvarsmakten att den samlade förmågan att kunna ta emot militärt stöd har begränsningar eftersom militärstrategisk och operativ planering inte genomförts.76 I årsredovisningen för 2013 anges att Försvarsmakten har

begränsningar i att kunna ta emot militärt stöd eftersom erforderlig planering inte har genomförts.77 Riksrevisionen konstaterar även detta i sin granskning.78

Den formella styrningen från regeringen anger att Försvarsmakten ska planera för denna uppgift. Granskningen ger indikationer på att denna uppgift också har styrts informellt. Enligt mötesanteckningar har Försvarsdepartementet och Försvarsmakten diskuterat frågor som påverkar Försvarsmakten operativa planering.79 En närmare redogörelse av detta framgår av hemlig bilaga.

71Militärstrategisk doktrin (MSD 2012) M7739-354023.

72Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, Riksrevisionen 2013 (RiR 2013:23).

73Intervjuer med företrädare för Försvarsmakten 2013-05-02 och Försvarsdepartementet 2013-05-07 och 2013-08-19.

74Försvarsmaktens strategiska inriktning 2013 del 1 (HKV 23Œ100:59776), s. 14.

75Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

76Försvarsmaktens årsredovisning för 2012.

77Försvarsmaktens årsredovisning för 2013.

78Försvarsplan 2013 (H/S 01Œ310:82606).

79Försvarsdepartementets mötesanteckningar från chefsdialog och handläggarmöten med Försvarsmakten avseende försvarsplanering. Riksrevisionen har tagit del av dessa på Försvarsdepartementet.

RIKSREVISIONEN 43

65

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Försvarsmakten konstaterar i sin perspektivplanering att det fordras militärt stöd för att klara ett begränsat väpnat angrepp mot Sverige.80

Förberedd prioritering av skyddsobjekt är viktigt

Prioritering av skyddsobjekt framhålls som viktigt i olika sammanhang. Det behövs förberedd prioritering av vilka objekt som ska skyddas. Detta gäller både Försvarsmaktens egna skyddsobjekt och det övriga samhällets skyddsobjekt. Läget för denna planering framgår av hemlig bilaga.

Försvarsplanen behöver fortsätta att utvecklas

Arbetet med försvarsplanen har som nämnts fått ökat fokus sedan 2011 och är ett arbete under utveckling. Sammantaget är Riksrevisionens intryck av

Försvarsplanen att delar av den inte är tillräckligt genomarbetade. Ovanstående områden är exempel på delar av försvarsplanen som behöver utvecklas ytterligare enligt Riksrevisionens bedömning. Som nämns på föregående

sida pekar Försvarsmakten själv på behovet av fortsatt arbete när det gäller exempelvis omfallsplaneringen.

Utöver att vissa områden behöver utvecklas vidare finns vissa pedagogiska problem med Försvarsplanen. Den innehåller exempelvis flertalet upprepningar som försvårar strukturen.

3.2.4 Försvarsmaktens övningsverksamhet

Produktionschefen är den som ansvarar för ledning och samordning av Försvarsmaktens övningsverksamhet. Planeringen av övningsverksamheten sker i dialog mellan produktionsstaben, insatsstaben och förbanden.

Med utgångspunkt i framförallt dokumenten FMSI och FMUP utformar Produktionschefen Försvarsmaktens övningsprogram och Insatschefen utformar plan för beredskapsövningar (och -kontroller). Andra viktiga ingångsvärden för planeringen av övningsverksamheten är Försvarsmaktens Beredskaps- och Insatsorder samt gemensamma internationella övningsprogram för exempelvis Nato och NORDEFCO.81 Övningsprogrammet fastställs i verksamhetsuppdragen (VU). Förbandscheferna har ansvar för att öva sina förband på olika nivåer.82

Försvarsmakten arbetar med att förbättra spårbarheten mellan krav på förmåga och val av övningar.83 Riksrevisionen har dock inte kunnat få en tydlig

80Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien 2013.

81Verksamhetsuppdrag för 2012, uppslag 4.1.

82Intervju vid Försvarsmakten, 2013-09-27.

83Intervju vid Försvarsmakten, 2013-09-27.

44 RIKSREVISIONEN

66

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

bild av hur spårbarheten ser ut och hur planeringen av övningar fungerar. Försvarsmakten har också pekat på behovet av att upprätta en tydlig struktur som klarlägger sambandet mellan de krigsförband som ska produceras och de övningar som krävs för att producera förbanden.84

Enligt Försvarsmaktens årsredovisning för 2012 har förbanden påbörjat krigsförbandsövningar och införande av koncept för krigsförbandsövningar. Ett flertal internationella och nationella övningar har genomförts med deltagande förband från armén, marinen och flygvapnet, samt lednings- och underrättelseförband och logistikförband. Övningarna anges ha bidragit till utvecklingen av både de enskilda krigsförbandens förmåga, förmågan att verka i större förband och förmågan för högre ledningsnivåer att leda verksamhet.85 En genomgång av Försvarsmaktens årsredovisningar för åren 2010–2012 ger en bild av vilka viktigare/större övningar som har genomförts. Med undantag för en nedgång under 201186 har övningsverksamheten ökat de senaste åren, både antalet övningar per stridskraft (armé, marin och flyg) och antalet övningar med inslag av flera stridskrafter.87 På armésidan har förmågan att leda och uppträda på brigad- och bataljonsnivå inte övats under ett antal år. Eftersom många förband ännu inte är tillräckligt bemannade går dessa inte att öva i tillräcklig utsträckning.88

Övningar för att utveckla och vidmakthålla förmågan till ledning och insats inom väpnad strid och territoriell integritet genomförs i större nationella samordnade övningar.89 Regeringen har angett att Försvarsmakten från och med 2012 ska genomföra övningar med förband ur flera typer av stridskrafter.90 I regleringsbrevet för 2014 anges att Försvarsmakten ska genomföra en större övning med förband från alla stridskrafter, rekryterade och organiserade

i enlighet med reformens målsättningar, där en stridsgrupp med frivillig personal ingår bland de deltagande förbanden.91

Den högsta nivån på övning är den så kallade Försvarsmaktsövningen (FMÖ) som övar hela försvarsmakten, på alla relevanta nivåer. Denna nivå har inte övats sedan 1990-talet, och nu strävar Försvarsmakten efter att på sikt genomföra Försvarsmaktsövningar. Det finns även så kallade

84Försvarsmakten utvecklingsplan 2014–2023 del 2 (HKV 23 320:53821) s. 33.

85Försvarsmaktens årsredovisning för 2012, s. 33.

86Det berodde enligt Försvarsmakten på en medveten minskning av övningar för att inte överskrida anslaget. Enligt Försvarsmaktens årsredovisning ledde neddragningen till begränsad måluppfyllelse för produktionen under 2011.

87Försvarsmaktens årsredovisningar för 2010, 2011 och 2012.

88Intervju vid Försvarsmakten 2013-09-09.

89Verksamhetsuppdrag för 2012, uppslag 4.1.

90Regleringsbrev avseende Försvarsmakten för budgetår 2012 och 2013.

91Regleringsbrev avseende Försvarsmakten för budgetår 2014.

RIKSREVISIONEN 45

67

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Försvarsmaktsgemensamma övningar (FMGÖ) som inkluderar alla stridskrafter, men till skillnad från Försvarsmaktsövning inkluderas inte alla nivåer utan det är framförallt den operativa ledningen som övas.

Under första halvåret 2013 genomfördes den första försvarsmaktsgemensamma övningen på många år. Det var i praktiken en marinövning som expanderades till att bli en mer komplex samövning där även flyg- och arméförband deltog. Marinen bildade därmed kärnan i övningen, och flyg samt delar av armén deltog. Arméns bidrag i förhållande till stridskraftens storlek var begränsat.92

Enligt Försvarsmaktens övningsprogram kommer antalet samövningar med två eller flera stridskrafter att fortsätta öka framöver. Så kallade

försvarsmaktsgemensamma övningar planeras för varje år som Riksrevisionen har studerat i övningsprogrammet (2014–2016).93

3.3Försvarsmaktens uppgifter

Nedan kommenteras läget avseende Försvarsmaktens uppgifter enligt instruktionen.

3.3.1Internationella insatser

Av Försvarsmaktens instruktion och regleringsbrev framgår att Försvarsmakten med myndighetens tillgängliga resurser ska kunna påbörja en insats omedelbart efter beslut, kunna genomföra kortvariga insatser samt

uthålligt kunna delta i långvariga insatser och (på sikt) över tiden kunna hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt. Försvarsmakten ska även kontinuerligt kunna delta i upp till fyra förbandsinsatser, varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgrupps storlek, samt kunna genomföra strid i hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer. Dessutom bör Försvarsmakten ha förmåga

att periodvis upprätthålla en planerad snabbinsatsberedskap motsvarande ramnationsansvaret i EU:s stridsgruppskoncept.

Försvarsmakten anger i sin årsredovisning för 2013 att myndigheten har förmåga att främja svensk säkerhet genom internationella operationer, men det finns begränsningar avseende tillgängligheten relativt de målsättningar som ska uppnås på sikt.94

92Försvarsmaktens delårsrapport 2013 samt intervju vid Försvarsmakten 2013-09-27.

93Utdrag ur Försvarsmaktens övningsprogram, 2013-09-10.

94Försvarsmaktens årsredovisning för 2013, s 31.

46 RIKSREVISIONEN

68

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Genomförda och pågående insatser bidrar till förmågan

De insatser som Försvarsmakten genomför årligen, internationella och nationella, bidrar till att förbättra den operativa förmågan. Enligt

Försvarsmaktens årsredovisning för 2012 har cirka 40 procent av myndighetens personal genomfört internationella insatser. Detta har bidragit till ökad förmåga att planera, leda och genomföra insatser. Försvarsmakten poängterar dock att erfarenheterna från de internationella insatserna inte är av den storlek och karaktär att de ökar krigsdugligheten i lösandet av uppgifterna som innebär hög konfliktnivå och samordnad strid, framförallt vad gäller markstridskrafterna. Det gäller till exempel strid i större förband samt samordningen mellan stridskrafter.95

EU:s snabbinsatsförmåga

EU har särskilda stridsgrupper i beredskap som ska kunna inleda en insats i krisområden inom tio dagar efter beslut av EU:s ministerråd. Stridsgruppen ska kunna sättas in snabbt för att verka under kort tid (30–120 dagar) och ska kunna klara allt från humanitära till fredsframtvingande insatser. Under första halvåret under 2008 respektive 2011 var Sverige ramnationsansvarig för att organisera och producera en stridsgrupp. Under första halvåret 2015 planerar Sverige att återigen vara ramnationsansvarig för en stridsgrupp. Riksrevisionen har tidigare granskat produktionen av de två första stridsgrupperna.96

Granskningen av den första nordiska stridsgruppen (Nordic Battlegroup 2008, NBG08) pekade på omfattande problem. Utformningen av stridsgruppen blev försenad och personalförsörjningen, materielförsörjningen och samövningen av förbandet var både sen och bristfällig. Försvarsmakten lyckades ändå producera en multinationell stridsgrupp och ställa den i beredskap på utsatt tid. Riksrevisionen ifrågasatte dock om förbandet skulle ha klarat svårare taktiska uppgifter som kräver samordnad strid. Därutöver konstaterade Riksrevisionen att kostnaderna fyrdubblades i förhållande till de inledande bedömningarna.97

Granskningen av den andra nordiska stridsgruppen (NBG11) visade att Försvarsmakten hade tillvaratagit erfarenheter från NBG08, men att vissa brister kvarstod. Riksrevisionen konstaterade att samordningen inom högkvarteret var svag, vilket medförde att Försvarsmakten inte lyckades få fram styrande dokument för förbandet i tid. Detta fick följde“ekter för bland annat materielförsörjningen till förbanden samt utbildning och övning.98

95Försvarsmaktens årsredovisning för 2012, s. 53.

96Den Nordiska Stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga, Riksrevisionen 2010 (RiR 2010:20). Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011, Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:11).

97Den Nordiska Stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga, Riksrevisionen 2010 (RiR 2010:20).

98Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011, Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:11).

RIKSREVISIONEN 47

69

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

För närvarande pågår uppbyggnaden av NBG15. Riksrevisionen bedömer att Försvarsmakten har förbättrat arbetet i flera avseenden, jämfört med hur man arbetade med NBG08 och NBG11.99

Förmåga till uthålliga (internationella) insatser

Riksrevisionen har granskat Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser.100 Utgångspunkten för granskningen var ambitionen att Försvarsmakten uthålligt ska ha förmågan att kunna delta i långvariga insatser och på sikt kunna hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta över tiden nationellt och internationellt, och kontinuerligt kunna delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonstridsgruppsstorlek.

Den övergripande slutsatsen i granskningen var att Försvarsmakten vare sig idag eller de närmaste åren kommer att kunna nå upp till riksdagens och regeringens krav på insatsverksamhet. Inte heller när insatsorganisationen är uppfylld finns det enligt granskningen möjlighet att fullt ut leva upp till

samtliga krav som ställts på insatsverksamheten och samtidigt hantera normal beredskap och utbildningsuppgifter.101 Detta beror enligt granskningen på att det inte finns tillräckligt med personal och materiel för att samtidigt klara de uppgifter Försvarsmakten har vad avser insatser, beredskap och utveckling. Granskningen fann också att antalet tillgängliga och planerade markoperativa bataljoner samt antalet stöd- och funktionsförband är gränssättande på ett sätt som gör att målen inte heller på sikt kan uppnås.102

I sammanhanget har Försvarsmakten framfört att myndigheten i grunden är dimensionerad för att producera krigsförband i insatsorganisationen och att hålla dessa i den beredskap regeringen angett. Försvarsmakten har inte beräknat behov av materiel utgående från att samtliga uppgifter avseende insatser och beredskap ska kunna genomföras parallellt med förbandsproduktion.103

99Försvarsmaktens svar på Riksrevisionens frågor, 2014-01-14.

100Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, Riksrevisionen 2013 (RiR 2013:22).

101I granskningens sattes ett antal ”paket” för internationella insatser samman, baserade på tidigare insatser som Försvarsmakten har genomfört. Dessa paket speglar kravet om att hålla 2 000 personer insatta över tid. Därutöver adderades behov för att upprätthålla nationell beredskap samt behov för att utveckla och vidmakthålla insatsorganisationen.

102Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, Riksrevisionen 2013 (RiR 2013:22).

103Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast, 2014-03-13.

48 RIKSREVISIONEN

70

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

3.3.2Territoriell integritet och beredskap

Försvarsmakten ska kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet.104 Genom förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripande vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet m.m. (IKFN-förordningen) får Försvarsmakten

omfattande befogenheter att hävda den territoriella integriteten utan att något regeringsbeslut behöver fattas.

För att lösa uppgiften territoriell integritet måste Försvarsmakten ställa delar av insatsorganisationen i beredskap. I regeringens inriktningsbeslut till Försvarsmakten fastställs den övergripande inriktningen för Försvarsmaktens beredskap, och där framgår att delar av insatsorganisationen normalt bör vara omedelbart tillgänglig för insatser, incidentberedskap med mera.105 I särskilt regeringsbeslut regleras beredskapskraven närmare.106 Tidigare reglerades beredskapskraven i anvisningarna för försvarsplanering, och jämfört med dessa har kraven på beredskap förändrats.107

För att hantera beredskapen har Försvarsmakten vad myndigheten kallar ett antal stående uppgifter. Samtliga försvarsgrenar avsätter resurser för detta, men flyg- och marinstridskrafterna har ett huvudansvar för att lösa de stående

uppgifterna och upprätthålla den nationella beredskapen. Enligt Riksrevisionens bedömning, bland annat utifrån analysen av läget på personalområdet, kan det ifrågasättas om samtliga stridskrafter kan uppfylla beredskapskraven.108

Som framgår i avsnittet om personalläget är bemanningen inom marin- och flygstridskrafterna generellt bättre än för övriga förbandstyper. Detta gäller i synnerhet de stående insatsförbanden. Riksrevisionens granskning av de stående förbanden inom marinen och flygvapnet visade dock att snävt satta personalramar i kombination med strukturell obemanning, gav upphov till

bristande tillgänglighet och därmed begränsningar i det operativa e‘ektuttaget i form av sjödygn och flygtimmar. Den otillräckliga bemanningen orsakades av vakanser, bemanningsuppdrag, utbildning och naturlig frånvaro i form

av sjukdom, ledighet och dylikt. Riksrevisionen rekommenderade därför Försvarsmakten att se över sina personalramar för de stående förbanden.

104Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

105Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014 (Fö2009/1354/MIL) 2010-01-14.

106Fö 2014/28/MFI, 2014-01-09.

107Fö 2014/28/MFI, 2014-01-09.

108Försvarsmaktens utvecklingsplan 2014–2023 (FMUP 14) (H/S 23‹320:80595) samt Fö 2014/28/MFI, 2014-01-09.

RIKSREVISIONEN 49

71

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

I Försvarsmaktens kommentar till och i regeringens skrivelse med anledning av Riksrevisionens granskning framgår att de snävt satta personalramarna är en följd av en medveten prioritering utifrån myndighetens situation i övrigt.109 Riksrevisionen konstaterar att befattningsramarna på granskande förband inte har förändrats mellan 2012 och 2013.110

3.3.3Stöd till samhället vid kriser

Riksdagen har beslutat att Försvarsmakten ska kunna skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter, och regeringen har i instruktionen angett att myndigheten ska kunna lämna stöd till civil

verksamhet med befintlig förmåga och resurser. Dessutom ska Försvarsmakten kunna stödja polisen111, delta i räddningsinsats112 och stödja andra myndigheter och det övriga samhället113.

Varje år ger Försvarsmakten stöd till samhället vid många tillfällen. Huvuddelen av antalet insatser rör stöd till polisen med ammunitionsröjning samt eftersök av försvunna personer.114

Riksrevisionen granskade 2010 Försvarsmaktens stöd till samhället för att se om Försvarsmakten är en eƒektiv och ändamålsenlig resurs för

samhället i samband med fredstida kriser.115 Granskningen inkluderade inte Försvarsmaktens stöd till polisen.

Försvarsmakten är en viktig, men otydlig resurs för samhället

Riksrevisionens tidigare granskning visade att Försvarsmakten är en viktig, men otydlig, resurs för samhället i samband med kriser, och att förutsättningarna för att Försvarsmakten ska komma samhället till nytta

behöver förbättras. Granskningen visade att kommuner och länsstyrelser hade otillräcklig kunskap om vad Försvarsmakten kan erbjuda för stöd i händelse av en allvarlig kris. För att uppnå ett eƒektivt merutnyttjande av samhällets resurser är det viktigt att andra aktörer har god kunskap om Försvarsmaktens möjligheter att bistå samhället i samband med kriser. Riksrevisionen såg en risk att bristande kunskap om Försvarsmaktens förmåga att bistå vid kriser

109Skrivelse 2012/13:97, Riksrevisionens rapport om bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband

110Försvarsmaktens budgetunderlag för 2013 och 2014.

111Lag (2006:343) och förordning (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

112Lag (2003:778) och förordning (2003:789) om skydd mot olyckor.

113Förordning (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

114Försvarsmaktens årsredovisning för 2012 och 2013.

115Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser, Riksrevisionen 2011 (RiR 2011:15).

50 RIKSREVISIONEN

72

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

kunde innebära både en övertro om vad myndigheten kan hjälpa till med och en risk att det övriga samhället helt räknar bort Försvarsmakten som stödresurs vid kriser. I båda fallen skapas svagheter i samhällets krisberedskap.

Ökad samverkan och planering

Försvarsmakten har inrättat fyra regionala staber (syd, mitt, väst och nord) som bland annat har i uppgift att samverka med det övriga samhället i regionerna. De fyra staberna leds av chefen för respektive militärregion (tillika garnisonschef i egen garnison) som, i samverkan med övriga garnisonschefer inom regionen, är ansvarig för samverkan med regionala och lokala aktörer.116 Riksrevisionen har fått uppgifter som tyder på att samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället har ökat efter inrättandet

av de regionala staberna. Därutöver har Försvarsmakten upprättat nya operationsplaner som syftar till att identifiera vilka förberedande åtgärder och vilken beredskap och planläggning på operativ och taktisk nivå som krävs för att ge stöd vid olika typer av händelser.117

Försvarsmakten anger i årsredovisningarna för 2012 och 2013 att myndighetens förmåga att lämna stöd till civil verksamhet har ökat, som en följd av ökad samverkan, planläggning och övning.118 Riksrevisionen bedömer detta som en rimlig bedömning. Hur mycket den faktiska förmågan har ökat är dock svårt att värdera.

Den ökade graden av samverkan bör på sikt kunna leda till att det övriga samhället får en tydligare bild av vad Försvarsmakten kan bidra med för stöd vid kriser, vilket i sin tur förbättrar möjligheterna till planering. Samtidigt är det viktigt att de civila myndigheterna och framförallt kommunerna blir tydliga i sina behov.

3.3.4Nationella insatser vid högre konfliktnivå – nationellt försvar

Försvarsmakten ska kunna försvara Sverige och främja vår säkerhet genom insatser nationellt. Försvarsmakten ska enskilt och tillsammans med andra kunna försvara Sverige mot ett väpnat angrepp från statliga och icke-statliga aktörer var det än kommer ifrån. Hela Sverige ska kunna försvaras. Förmågan till väpnad strid mot en kvalificerad motståndare bör upprätthållas och vara dimensionerande för utformningen av insatsorganisationen. Försvarsmakten bör, efter begränsad förberedelsetid kunna kraftsamla för att enskilt och tillsammans med andra möta ett allvarligt militärt hot. Försvarsmakten ska vid beslut om höjd beredskap kunna använda hela insatsorganisationen för att möta ett militärt hot mot Sverige och svenska intressen. För att vidmakthålla

116Beredskaps- och insatsorder (FM BerInsO) 2013, bilaga W (H/S 01ƒ610:82570).

117Nu finns planerna: OPLAN FM stöd vid kärnteknisk olycka och OPLAN FM stöd vid dammhaveri.

118Försvarsmaktens årsredovisningar för 2012 och 2013.

RIKSREVISIONEN 51

73

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

förmågan att kraftsamla vid en allvarlig konflikt som hotar Sverige bör Försvarsmakten ha förmåga att leda förband på brigadnivå.119

Ökat fokus på nationell försvarsförmåga

Inom ramen för granskningen har företrädare för både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten angett att fokus på det nationella försvaret har ökat på senare år. Under tidsperioden från 2011 har allt mer av försvarsplaneringen inriktats mot det nationella försvaret och det väpnade anfallet.

Övningar med fokus på det nationella har ökat. Riksrevisionens analys av genomförd och planerad övningsverksamhet visar att övningsverksamheten utvecklas tydligt mot mer och större samövningar, vilket är en viktig del i att skapa nationell försvarsförmåga.120

Ett annat tecken på ett ökat nationella fokus är prioriteringen av dimensionerande typsituationer i Försvarsmaktens strategiska inriktning 2013. Målet är tydligt inställt för att på sikt kunna hantera ett begränsat väpnat angrepp.121

Fortsatt utveckling är nödvändig för att skapa god förmåga

Som nämnts har försvarsplaneringen ökat fokus på nationellt försvar och den hittills genomförda planeringen har förbättrat förutsättningarna. I takt med att Försvarsmaktens planering utvecklas, inom ramen för försvarsreformen, synliggörs brister i planeringen och förmågan. Främst rör bristerna materiell modernitet, samövning och dimensionering av vissa funktioner. Sammantaget kan sägas att begränsningarna finns i förmågan att möta händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge.122

Läget för de fyra faktorer (personal, materiel, planering och övning) som Riksrevisionen har granskat är sådant att det leder till begränsningar i uppbyggnaden av förmåga till nationellt försvar. Planeringen avseende personal, materiel och övningar tyder, enligt Riksrevisionens bedömning, på att läget vad gäller förmågan att försvara landet successivt förbättras, men att den fortsatt kommer att vara låg under flera år framöver.

119Prop. 2008/09:140, förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014, Fö2009/1354/MIL.

120Försvarsmaktens årsredovisningar 2010–2012, Försvarsmaktens övningsprogram samt intervju vid Försvarsmakten 2013-09-27.

121Försvarsmaktens strategiska inriktning 2013.

122Intervju med företrädare för Försvarsmakten 2013-06-05 samt Försvarsmaktens årsredovisningar för 2012 och 2013.

52 RIKSREVISIONEN

74

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Riksrevisionen konstaterar att planeringen och spelverksamheten är i ett utvecklingsstadium och behöver förbättras ytterligare. Detta är resurskrävande och tar tid. Planeringen och samverkan tillsammans med det övriga samhället behöver utvecklas ytterligare. Vid ett begränsat väpnat angrepp mot Sverige skulle Försvarsmakten ha stort behov av stöd från det övriga samhället (myndigheter, kommuner och näringsliv). I en krigssituation är det viktigt att säkerställa flöden – transportkapacitet, kommunikation och infrastruktur. Det behövs framförallt stöd från det övriga samhället med transporter, reparationer, förnödenheter och sjukvård. Fungerande planering och förberedelser är

därför avgörande. Planeringen på alla nivåer (civilt och militärt) kan med nuvarande förändringstakt, enligt Försvarsmakten, förväntas vara fullständig först 2018/2019.123 En stor osäkerhet rör hur sjukvården skulle fungera i en krigssituation. Det skapas snabbt ett stort behov av fungerande sjukvård, även i en situation som inte är fullskaligt krig, och sjukvårdens kapacitet skulle snabbt bli överbelastad. Försvarsmakten har inte tillgång till egen sjukvård (exempelvis fältsjukhus) på samma sätt som tidigare och är i stor utsträckning beroende

av den civila sjukvården.124 Som framgår i avsnittet om operativ planering ovan har Försvarsmakten inte genomfört nödvändig planering för att ta emot

militärt stöd från andra länder eller organisationer. Försvarsmakten konstaterar i sin perspektivplanering att det behövs militärt stöd för att klara ett begränsat väpnat angrepp mot Sverige.125

Riksrevisionen bedömer att det för samtliga stridskrafter, men framförallt för markstridskrafterna, logistikförbanden och ledningsförbanden finns betydande personella brister bland de nya personalkategorierna, vilket påverkar förmågan negativt. Insatsorganisationens behov av frivillig personal ser ut att nå den bemanningsnivå som anses nödvändig för att förbanden ska kunna lösa sina uppgifter först 2018/2019. Därmed fördröjs bland annat möjligheten att öva insatsorganisationen. Inom armén innebär det bland annat svårigheter att genomföra förbandsövningar; det går inte att träna vare sig o’cerskår eller soldater tillfredsställande med för liten trupp. På logistikområdet innebär

den bristande personaluppfyllnaden att organisationen inte är färdig. Försörjningsenheten är inte krigsplacerad, vilket bland annat innebär att den inte är anpassad för krigssituationer.126 Det finns nationella stödenheter, men dessa är anpassade efter internationella insatser och inte nationella.127

123Patrik Ahlgren, Försvarsmakten, Folk och Försvar 2013-10-09 samt Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast, 2014-03-05.

124Patrik Ahlgren, Försvarsmakten, Folk och Försvar 2013-10-09.

125Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien 2013.

126Försörjningsenheten är en del av Försvarsmaktens logistik (FMLOG) som i dagsläget inte är ett krigsförband. Därav följer att försörjningsenheten inte är krigsplacerad.

127Intervju vid Försvarsmakten 2013-06-10.

RIKSREVISIONEN 53

75

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

För att kunna kraftsamla och leda förband på brigadnivå krävs samövning, samverkan och planering. Vid intervjuer inom Försvarsmakten framförs att det finns en klar ambition att samöva och samverka mer, men att utvecklingsbehovet fortfarande är stort.128 Riksrevisionen bedömer att planeringen behöver fortsätta att utvecklas mot fler och mer komplexa samövningar. Övningsplaneringen ger en positiv bild med ökat fokus på komplexare samövningar, men det förutsätter att övningsverksamheten genomförs enligt plan, det kan finnas risk att planerade övningar inte

genomförs i full utsträckning. Både 2011 och 2013 genomfördes reduceringar i övningsverksamheten bland annat för att skapa balans i ekonomin. Försvarsmakten behöver också utveckla övningsverksamheten tillsammans med andra (länder, myndigheter och andra civila aktörer). Så länge det inte

genomförs Försvarsmaktsgemensamma övningar samt Försvarsmaktsövningar i större utsträckning skapas inte tillräcklig förmåga till nationellt försvar. Den första Försvarsmaktsgemensamma övningen på många år genomfördes under 2013, men armén deltog i begränsad utsträckning.

Företrädare för armén lyfter fram bra ledarskap som en annan viktig faktor för att bygga upp nödvändig förmåga. Det behöver enligt dem fokuseras på

oˆcerskåren, och det är viktigt med så kallad konceptuell förmåga, det vill säga att oˆcerskåren vet hur bataljoner och brigader ser ut och fungerar. Detta är kunskap som i stor utsträckning har gått förlorad och som tar tid att bygga upp.129

Försvarsmakten analyserar vad en färdig insatsorganisation klarar

Sedan 2011 har Försvarsmakten genomfört en rad krigsspel kopplade till de olika omfallen och krisfallen. Spelen ger en bild av vad Försvarsmakten klarar av med en färdig insatsorganisation. Vidare tydliggör spelen kunskapsluckor och brister som finns i organisationen.

Genom spelrapporterna framgår bland annat en bild av hur en färdig insatsorganisation skulle kunna klara av att hantera ett begränsat väpnat angrepp. I spelrapporterna beskrivs motståndaren och hur ett angrepp mot Sverige skulle kunna gå till. Av sekretesskäl kan Riksrevisionen inte närmare gå in på hur förmågan skulle se ut för en färdig insatsorganisation.

I Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans bedömde Försvarsmakten att en färdig insatsorganisation (benämnd som en operativt relevant), som kan uppnås efter anslagstillskott, kan möta en kvalificerad motståndare under en begränsad tid och inom ett begränsat

128Intervjuer vid Försvarsmakten.

129Intervju med representanter för armén 2013-09-09.

54 RIKSREVISIONEN

76

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

område samt under förutsättning att krigsförbanden ges en materiell teknikutveckling i likhet med motståndarens.130

ÖB uttalade under 2012 att en färdig insatsorganisation kan försvara Sverige mot ett angrepp mot ett begränsat mål i ungefär en vecka på egen hand, och därefter är motståndskraften inte så stor.131 Huruvida detta är en brist i förhållande till regeringens krav på Försvarsmakten är enligt Riksrevisionen oklart.

3.4Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmaktens resultat

ŸŸPersonalbristerna inom de nya personalkategorierna begränsar Försvarsmaktens tillgänglighet och förmåga idag och under de närmaste åren. Läget är mest besvärande inom logistikförbanden, markstridskrafterna och delar av lednings- och underrättelseförbanden.

ŸŸÄven de bäst bemannade krigsförbanden, exempelvis stridsflygdivisionerna och sjöstridsflottiljerna riskerar att drabbas av problem på grund av brister i nyckelkompetenser och specialistfunktioner.

ŸŸFörsvarsmakten har anmält omfattande materiella brister i sitt kompletterande underlag till regeringen om långsiktig ekonomisk balans. Dessutom har Riksrevisionen i tidigare granskning bedömt att tillgångarna till materiel understiger de behov av materiel som följer av riksdagens och regeringens krav på Försvarsmaktens insatsverksamhet, beredskap och utbildning.

ŸŸFörsvarsplaneringen ska genomföras mot alla Försvarsmaktens uppgifter. Riksrevisionen bedömer att delar av Försvarsplanen behöver utvecklas vidare. Försvarsmakten har till exempel inte genomfört nödvändig planering för att ta emot militär stöd. Planering och förberedelse för att ta emot stöd från annan part behövs för att klara ett begränsat väpnat angrepp. Försvarsmakten pekar också på behovet av fortsatt arbete, bland annat behov av nya omfall.

ŸŸDet är ökat fokus på samövningar med flera stridskrafter. Den första Försvarsmaktsgemensamma övningen på många år genomfördes 2013 och nya planeras för 2014–2016. Arméförband har svårt att öva i tillräcklig utsträckning på grund av bristande bemanning.

ŸŸRiksrevisionen bedömer att Försvarsmakten vare sig idag eller på några års sikt kommer att leva upp till riksdagens och regeringens krav på

insatsverksamheten, under normal beredskap. Riksrevisionen bedömer även att kraven inte kommer att uppfyllas när insatsorganisation är fullt införd.

ŸŸEnligt Riksrevisionens bedömning kan det ifrågasättas om samtliga stridskrafter kan uppfylla beredskapskraven.

130Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23•381:53871 ) s. 38.

131Intervju i Svenska Dagbladet, 2012-12-30.

RIKSREVISIONEN 55

77

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

ŸŸSamverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället tycks ha ökat efter inrättandet av de regionala staberna. Därutöver har Försvarsmakten upprättat nya operationsplaner för stöd till samhället.

ŸŸDet finns ett ökat fokus på nationell försvarsförmåga, men en fortsatt utveckling är nödvändig för att möta ett försämrat omvärldsläge.

ŸŸPlanering avseende personal, materiel och övning tyder, enligt Riksrevisionen bedömning, på att förmågan att försvara landet successivt förbättras, men att den fortsatt kommer att vara låg under flera år framöver.

ŸŸFörsvarsmaktens analyser pekar på begränsningar i tid och rum även för en färdig insatsorganisation. Huruvida detta är en brist i förhållande till regeringens krav på Försvarsmakten är enligt Riksrevisionen oklart.

56 RIKSREVISIONEN

78

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

4Regeringens styrning

I detta kapitel presenteras iakttagelser som ska bidra till att besvara den andra granskningsfrågan: Har regeringen omsatt riksdagens beslut och intentioner på ett bra sätt och i sin styrning gett Försvarsmakten möjligheter att e ektivt genomföra verksamheten?

I avsnitten nedan tar Riksrevisionen upp olika aspekter av regeringens (och Försvarsdepartementets) styrning av Försvarsmakten som på olika sätt kan ha en inverkan på Försvarsmaktens genomförande av riksdagens och regeringens beslut. Några av de negativa aspekter av regeringens styrning, som tas upp i intervjuer med Försvarsmakten, är att regeringen styr detaljerat, att det finns en obalans mellan ekonomi och uppgift samt att det finns höga förväntningar på Försvarsmakten att göra väldigt mycket samtidigt. Stora och snabba förändringar genomförs samtidigt som verksamheten förväntas pågå som vanligt, vilket skapar en ”förändringstrött” organisation.

4.1Övergripande beskrivning av regeringens styrning

Regeringen anger den strategiska inriktningen för försvarspolitiken i särskilda försvarspolitiska propositioner som riksdagen tar ställning till. Den försvarspolitiska inriktningen för perioden 2010–2014 föreslog regeringen i inriktningspropositionen 2008/09:140 Ett användbart försvar, som godkändes av riksdagen 2009.132 Utifrån detta styr regeringen Försvarsmakten genom förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, de årliga regleringsbreven, inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014 samt särskilda regeringsbeslut varav anvisningarna för försvarsplanering 2011133

är av central betydelse. Därutöver har regeringen beslutat om ytterligare förordningar som styr Försvarsmakten i särskilda frågor, bland annat: förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen), förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet

samt förordningen (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

132Prop. 2008/09:140, Bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

133Anvisningar för försvarsplanering 2011 (Fö/2011/569/MFI).

RIKSREVISIONEN 57

79

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

4.1.1Verktygen för styrning skiljer sig inte från andra områden

Företrädare för Försvarsdepartementet menar att det inte är någon större skillnad i styrningen av försvaret jämfört med andra politikområden, men att all statlig förvaltning inom olika områden skiljer ut sig på något sätt.

Regeringens styrning ska alltid vara anpassad till den aktuella verksamheten. Styrningen av försvaret har enligt dem kommit att likna styrningen av andra politikområden alltmer de senaste åren.134 Även de övriga nordiska ländernas försvarsmakter har under 2000-talet i allt större utsträckning börjat styras som övriga förvaltningsområden. Man bedömer inte längre försvaret som ett politikområde som kräver särskild styrning.135

Försvarsmakten följer den normala, årliga processen mellan regering och myndighet. Försvarsmakten lämnar budgetunderlag till regeringen på våren för följande år, med utgångspunkt i den av regering och riksdag beslutade inriktningen för Försvarsmakten. Regeringen lämnar en budgetproposition till riksdagen för beslut under hösten, och den kommer att gälla för nästa år. I slutet av året kommer också regeringens regleringsbrev för myndigheten, som ska gälla för följande år. Parallellt med den formella processen sker löpande dialog mellan Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) och myndigheten.

4.1.2… men försvarsområdet är speciellt

Det finns några sätt varpå försvarsområdet särskiljer sig från många andra politikområden, och som möjligtvis motiverar en annan slags styrning. Försvarsområdet är stort med ett årligt anslag på drygt 40 miljarder kronor. Försvarsmakten förfogar också över våldsinstrument. Dessutom är försvaret en komplex verksamhet och området omgärdas av sekretess, vilket bland annat skapar svårighet med transparensen. Försvarsmakten är också en myndighet som delvis präglas av svårmätta resultat. Eftersom delar av verksamheten står i beredskap och inte genomför insatser måste bedömningen av verksamhetens resultat delvis utgå från förmågan att genomföra insatser, snarare än ett verksamhetsutfall i form av genomförda insatser.

Speciellt för styrningen av försvarsområdet är förekomsten av försvarsberedningen och försvarspolitiska inriktningsbeslut (tidigare försvarsbeslut) ungefär vart fjärde år. Inför de beslut som fastställs med några års mellanrum tillsätts

en Försvarsberedning, som arbetar som beredningsorgan åt regeringen. Försvarsberedningen ska bland annat följa den försvars- och säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och redovisa sin syn på dessa, inför regeringens förslag till riksdagen i långsiktiga försvars- och säkerhetspolitiska frågor.

134Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, 2013-05-06.

135SOU 2005:92, Bilaga 3, s 300.

58 RIKSREVISIONEN

80

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Försvarsberedningen är en arbetsgrupp i Försvarsdepartementet som tillsätts av departementet och regeringen. Ledamöterna i försvarsberedningen består av riksdagsledamöter inom försvarsområdet, medan beredningens sekretariat består av departementstjänstemän. Genom sin utformning skapar försvarsberedningen förutsättningar för parlamentarisk samsyn

i försvarspolitiken. Försvarsberedningens sekretariat är placerat vid Försvarsdepartementet. Liknande lösningar finns även i andra länder, exempelvis Danmark.

Utmärkande är också att det är riksdagen som beslutar om Försvarsmaktens grundorganisation, med bland annat lokalisering av myndighetens verksamhetsställen samt att riksdagen beslutar om vissa större materielobjekt.

4.2Den strategiska styrningen av Försvarsmakten behöver utvecklas

Försvarsmaktens verksamhet kräver långsiktig strategisk styrning, samtidigt som det inom vissa områden finns behov av flexibilitet och snabbhet i styrningen, till exempel vid säkerhetspolitiska förändringar och internationella insatser.

Styrningen av Försvarsmakten har förbättrats i flera viktiga avseenden under de senaste åren. De senaste anvisningarna för försvarsplanering, som är ett hemligt regeringsbeslut och kom i mars 2011, har tydliggjort styrningen och vad

syftet med verksamheten är.136 De har bland annat satt press på Försvarsmaktens arbete med försvarsplanering och uppskattas också av Försvarsmakten.

Företrädare för Försvarsdepartementet anser att styrningen av Försvarsmakten fungerar bättre nu än tidigare, bland annat genom att strukturen för styrningen förbättrats och att detaljstyrningen minskat.137 Det framhålls att det skett en uppstramning för att göra styrningen mer genomtänkt. Man har försökt renodla innehållet i instruktionen respektive regleringsbrevet så att mer långsiktig styrning återfinns i instruktionen och mer begränsad, årlig styrning finns i regleringsbrevet.

4.2.1Trots förbättringar – ostrukturerad styrning

Regeringen styr olika områden i olika dokument: instruktion, inriktningsbeslut, regleringsbrev och anvisningar för försvarsplanering. Det är, enligt Riksrevisionen, svårt att se och tydligt utläsa vilka målen och kraven för Försvarsmakten är. Till exempel styrs den övergripande operativa förmågan

136Anvisningar för försvarsplanering 2011 (Fö/2011/569/MFI).

137Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-05-06.

RIKSREVISIONEN 59

81

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

huvudsakligen i instruktionen, men även i två punkter i inriktningsbeslutet samt i anvisningarna för försvarsplanering. Utveckling av insatsorganisationen styrs huvudsakligen i inriktningsbeslutet och till viss del i regleringsbrevet. Försvarsmaktens insatser styrs i instruktionen och regleringsbrev, vilket även gäller för stöd till samhället, om än i mindre grad.138 Insatser styrs även genom särskilda regeringsbeslut.

I nämnda dokument finns inte något som tydligt utger sig för att vara mål. I instruktionen redovisas Försvarsmaktens ansvar och uppgifter. I

inriktningsbeslutet benämns inget som mål. I regleringsbrevet finns rubriken ”Mål och återrapporteringskrav”, men från och med 2010 är de uttryckliga målformuleringarna borttagna och texten innehåller framför allt åtgärdskrav.139

Även om det saknas tydliga och mätbara mål för Försvarsmakten finns sammantaget en mängd mål/krav/uppdrag på Försvarsmakten. Regeringen prioriterar dock inte mellan dessa utan allt framstår som lika viktigt. Företrädare för Försvarsdepartementet ser det som Försvarsmaktens uppgift att prioritera mellan sina olika uppdrag.

I samtal med både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten betonas inriktningspropositionens betydelse. Företrädare för Försvarsdepartementet hänvisar till den försvarspolitiska inriktningspropositionen och betonar

att all styrning måste ställas mot och tolkas utifrån denna för att man ska förstå riksdagens och regeringens intentioner rätt.140 Rent formellt är en proposition inte styrande, men i anvisningarna för försvarsplanering (som är formellt styrande) står att Försvarsmakten ska utgå från propositionen. Och Regeringskansliet beskriver i ett PM om styrning av statliga myndigheter,

propositioner som ”beslut med en styrande verkan”.141 Det är dock oklart huruvida allt som står i den omfattande propositionen, eller bara vissa delar, ska gälla.

138PM över Riksrevisionens analys av styrdokument.

139Se Ekonomistyrningsverkets definition av mål och åtgärdskrav i t.ex. ESV 2004:14, ESV 2006:7, s. 12–13. ESV menar att mål ”beskriver ett önskat resultat eller tillstånd vid en viss framtida tidpunkt”. Ett mål ses som något man ska uppnå, något som är skilt från vad myndigheten ska göra – vilket istället bör betraktas som åtgärdskrav. ESV poängterar också att specifika åtgärdskrav är detaljstyrning, dvs. motsatsen till mål- och resultatstyrning.

140Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-08-19.

141Regeringskansliets PM 2013-09-16 ”Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter”.

60 RIKSREVISIONEN

82

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

4.2.2 Regeringen har inte konkretiserat vad som krävs av Försvarsmakten

I avsnitt 1.3.2 presenterades regeringens preciseringar av Försvarsmaktens uppgifter.

Den försvarspolitiska inriktningspropositionen är bred

Den försvarspolitiska inriktningspropositionen är till sitt innehåll delvis svårtolkad, eftersom den beskriver många olika aspekter. I propositionen anges bland annat som skäl till regeringens bedömning av Försvarsmaktens uppgifter att ”Försvarsmakten bör enskilt och tillsammans med andra kunna försvara Sverige mot väpnat angrepp från statliga och icke-statliga aktörer var det än kommer ifrån. Väpnat angrepp kan utgöras av ett militärt angrepp på Sverige från annan stat liksom av internationell storskalig terrorism. Hela Sverige

ska försvaras”.142 Samtidigt framgår det att regeringen gör bedömningen att ”ett enskilt angrepp mot Sverige bedöms som osannolikt under överskådlig tid”.143 Detta sågs som motivering till att personalförsörjningssystemet inte längre behöver utformas för att kunna bemanna en, i förhållande till landets befolkning, stor insatsorganisation. Ett personalförsörjningssystem som baseras på totalförsvarsplikt ansågs inte längre kostnadseƒektivt i och med de nya kraven på insatsorganisationen.144

Sammantaget konstaterar Riksrevisionen att den försvarspolitiska inriktningspropositionen ställer krav på att Försvarsmakten ska kunna hantera ett begränsat väpnat angrepp, men att utformningen av insatsorganisationen bygger på att det inte ska ske något angrepp. Lösningen på detta tycks vara

att det ska skapas förmåga att ta emot militärt stöd från annat land och/eller organisation samt tillförandet av en förbandsreserv.

Regeringen har inte definierat centrala begrepp och styrningen lämnar tolkningsutrymme

Regeringen gör vissa preciseringar i sin styrning av Försvarsmakten. Regeringen har dock inte definierat vad som avses med vissa centrala begrepp. Detta tillsammans med avsaknad av prioriteringar skapar otydligheter i styrningen.

Det lämnas stort tolkningsutrymme i instruktionen avseende kraven på Försvarsmakten vad gäller exempelvis myndighetens uppgifter och

verksamhetsuppgifter, vilket innebär att Försvarsmakten måste göra svåra bedömningar. Till exempel har regeringen inte definierat vad som avses med operativ förmåga. Det går att se instruktionens uppgifter som mål/krav för

142Prop. 2008/09:140 s. 37.

143Prop. 2008/09:140 s. 29.

144Prop. 2008/09:140 s. 77, 78.

RIKSREVISIONEN 61

83

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

att uppnå operativ förmåga, och krav som rör operativ förmåga finns även i anvisningarna för försvarsplanering.

Det är oklart vad det innebär att Försvarsmakten ska försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt.

I Riksrevisionens granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser framkom att det finns olika tolkningar av begreppet insatser.145 En verksamhetsuppgift i instruktionen är att Försvarsmakten ska ha förmåga att genomföra såväl kortvariga som långvariga insatser mot såväl reguljära som

irreguljära styrkor. Ska detta bedömas och redovisas som en eller fyra förmågor? Vad innebär kortvarig respektive långvarig insats? Och vad innebär att kunna påbörja en insats omedelbart efter beslut, som en annan verksamhetsuppgift anger? Vidare är det inte tydligt vad relationen mellan uppgifterna och verksamhetsuppgifterna är.146

I vissa avseenden styrs dock Försvarsmaktens insatsverksamhet tydligt i regleringsbrevet; det anges vilka insatser som ska göras under året och i vilken omfattning.147

Regeringens styrning av stödet till samhället har varit otydlig. I instruktionen lyfts det fram som ett övergripande ansvar/uppgift att Försvarsmakten med befintlig förmåga och resurser ska kunna lämna stöd till civil verksamhet. Detta konkretiseras dock inte i instruktionens verksamhetsuppgifter och inte heller i regleringsbrevet. I Riksrevisionens granskning av Försvarsmaktens stöd

till samhället 2011 framkom bland annat att Försvarsmaktens uppgift att ge stöd till samhället vid kriser är otydligt formulerad, och det råder oklarheter kring hur uppgiften ska tolkas och hanteras. Det har inneburit otydlighet för såväl Försvarsmakten som för samhällets krishantering.148 Den övergripande uppgiftsbeskrivningen när det gäller Försvarsmaktens stöd till samhället

är oförändrad, däremot har regeringen förtydligat styrningen vad gäller samverkan med andra myndigheter.149

Ytterligare en oklarhet i styrningen gäller regeringens mål/krav i regleringsbrevet om utveckling av insatsorganisationen. I samtliga regleringsbrev från 2010 har det angetts att Försvarsmakten på några års sikt ska ha förmåga att över tiden kunna hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta nationellt och internationellt samt kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgrupps storlek. Det är oklart dels

145Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser. Riksrevisionen 2013 (RiR 2013:22).

146PM över Riksrevisionens analys av styrdokument.

147Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Försvarsmakten.

148Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser, Riksrevisionen 2011 (RiR 2011:15).

149Regleringsbrev för budgetår 2014 avseende Försvarsmakten.

62 RIKSREVISIONEN

84

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

vad över tiden innebär, dels när detta krav ska uppnås eftersom det ska uppnås på några års sikt. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen påpekar regeringen att Försvarsmaktens förslag till inriktning innebär att förmågan till kontinuerliga insatser vid utgången av 2014 uppgår till cirka 1 700 personer, och att förmågan att hålla 2 000 personer kontinuerligt insatta uppnås först 2019.150

Det finns andra krav avseende utvecklingen av insatsorganisationen som är tydligare. I inriktningsbeslutet för Försvarsmakten specificeras i en tabell hur insatsorganisationen och förbandsreserven ska utvecklas senast till utgången av 2014. Även kraven på beredskap är tidssatta i inriktningsbeslutet. I de hemliga anvisningarna för försvarsplanering gör regeringen ytterligare preciseringar av styrningen.

Andra otydligheter i regeringens styrning av Försvarsmakten har framkommit i Riksrevisionens tidigare granskningar av försvaret, det handlar om otydligheter på olika områden och nivåer i styrningen.151

Ekonomin avgörande för målet

En annan otydlighet kopplad till tolkningen av Försvarsmaktens uppgift är regeringens styrning att utvecklingen mot ett mer tillgängligt försvar bara kan ske i den takt ekonomin tillåter. Detta förbehåll framhålls av företrädare för Försvarsdepartementet som en viktig aspekt när Försvarsmaktens verksamhet och resultat ska bedömas. Att uppfyllnaden av insatsorganisation 2014 bara kan ske i den takt som ekonomin tillåter, innebär att eventuella förseningar är tillåtna. I praktiken tycks denna styrning ha fått till konsekvens att det är oklart när Försvarsmakten ska ha en viss förmåga. Det uppstår därmed problem ur ett normperspektiv; om målet är rörligt och avhängigt ekonomin finns inget att mäta mot.

En otydlighet som försvårar uppföljningen av det försvarspolitiska inriktningsbeslutet ytterligare är att regeringen i tillhörande proposition bedömde att samtliga förband inte skulle vara fullt operativa 2014, främst beroende på bristande personaluppfyllnad. Det angavs ingen målsättning för när förbanden bedömdes vara fullt operativa.152 Därmed är kraven på

150Prop. 2008/09:140.

151I granskningen av besparingarna i materielförsörjningen (RiR 2012:5) framkom otydligheter kring de besparingar som regeringen beslutade om; det framgick inte av styrningen med hur mycket de olika materielprojekten skulle reduceras med eller om det fanns några tidsbegränsningar kopplade till förändringarna. I Riksrevisionens granskning av svenska bidrag till internationella insatser (RiR 2011:14) framkom att regeringen har betonat samverkan mellan svenska aktörer som viktig, men har inte konkretiserat vad som avses med samverkan i olika sammanhang. Det finns inte ändamålsenlig struktur för samverkan eller samsyn kring hur arbetet ska bedrivas. Regeringens styrning ger även delvis motstridiga signaler om civil-militär samverkan i fråga om när och hur det är lämpligt att samverka.

152Prop. 2008/09:140, s. 13.

RIKSREVISIONEN 63

85

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

när förbanden ska uppnå sin förmåga och personaluppfyllnad otydliga. I budgetpropositionen för 2014 framgår dock att den övergripande inriktningen bör vara att samtliga krigsförband inklusive hemvärnet är uppfyllda med frivillig personal senast 2019.153

Riksrevisionen kan konstatera att regeringen i sin inriktningsproposition anger att den vid behov ska återkomma till riksdagen med eventuella justeringar i termer av såväl omställningstakt som förmågekrav, materiel, organisation och verksamhet.

I budgetpropositionen har regeringen årligen beskrivit sin bedömning av läget avseende utvecklingen av insatsorganisationen för riksdagen. Regeringen angav i budgetpropositionen för 2013 att försvarsomställningen kan ske

inom oförändrade ekonomiska ramar, såväl för 2013 som under resten av mandatperioden, dock under förutsättning att resurser frigörs genom

förändringar och rationaliseringar på olika områden.154 I budgetpropositionen för 2014 anges övergripande att genomförandet av försvarsreformen och införandet av insatsorganisation 2014 fortsätter i enlighet med riksdagens beslut 2009 och regeringens inriktningsbeslut för perioden 2010–2014. Vidare anges att den successiva uppbyggnaden av insatsorganisationen och dess beredskap i stort sett har följt målen för verksamheten, med undantag för rekrytering av tidvis tjänstgörande soldater.155

Sammantaget tolkar Riksrevisionen regeringens information till riksdagen som att målen och kraven i stort ligger fast så som de presenterades för riksdagen i inriktningspropositionen 2009.

Regeringen och Försvarsmakten har gjort olika tolkningar av uppgiften

Som framgår ovan har regeringen inte varit tydlig i viktiga frågor, utan lämnat stort tolkningsutrymme för Försvarsmakten. Detta leder, enligt Riksrevisionen, till att det kan bli oklart för Försvarsmakten vad regeringen har tänkt och menat. Det är i dagens styrning inte tydligt vad som krävs av Försvarsmakten, vilket motstånd och vilken hotbild som är relevant för myndigheten att planera utifrån. Krav på operativ förmåga måste ställas i relation till omvärlden, till en aktuell hotbild. Vid intervjuer inom Försvarsmakten har det framförts att styrningen behöver bli tydligare vad gäller exempelvis uthållighet samt uttolkningen av vår omvärld.156 Riksrevisionens bedömning är att regeringens strategiska styrning innehåller relativt breda formuleringar som ger utrymme för tolkningar.

153Budgetpropositionen för 2014 s. 55.

154Prop. 2012/13:1.

155Prop. 2013/14:1. s. 28, 29.

156Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-30, 2013-06-04. Intervju med före detta myndighetschef för försvarsmyndighet 2013-01-28.

64 RIKSREVISIONEN

86

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Under 2013 har det pågått en diskussion om huruvida Försvarsmakten har planerat utifrån rätt tolkning av myndighetens uppgift eller inte. Företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har gett uttryck för att regering och myndighet gör olika uttolkning av styrningen i framförallt instruktionen och anvisningarna för försvarsplanering.157

Diskussionen gäller frågan om vad som ska utgöra grund för Försvarsmaktens dimensionering för att försvara landet mot militära hot. Det vill säga vilka

hot och scenarier Försvarsmakten ska klara av och därmed planera sin förmågeutveckling mot.158 Kortfattat pekar diskussionerna på att regeringen/ Försvarsdepartementet anser att Försvarsmakten har gjort en alltför ambitiös tolkning av vad myndigheten ska kunna klara av när det gäller försvaret av Sverige. Företrädare för Försvarsdepartementet har talat om att det uppstått en ”glidning” i Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften.159 Försvarsmakten i sin tur menar att den tolkning myndigheten har gjort är den enda rimliga utifrån den styrning som getts.160

Denna diskussion om att Försvarsmakten kan ha övertolkat uppdraget och ”glidit” i tolkningen visar på en otydlighet i den övergripande kravställningen och i den löpande dialogen om uppgiften eller att regeringen ändrat sig efterhand eller att Försvarsmakten har övertolkat uppdraget. Att den här typen av missförstånd kan uppstå visar hur som helst på brister i regeringens styrning av Försvarsmakten och i kommunikationen mellan regeringen/

Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Om dialogen och styrningen hade varit tillräckligt tydlig hade den inte gett utrymme för olika tolkningar.

För att analysera bakgrunden till den uppkomna diskussionen har Riksrevisionen tagit del av relevanta styrdokument, intervjuat berörda personer samt läst anteckningar från möten mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.

Centralt i diskussionen har varit frågan om Försvarsmakten ska dimensioneras mot begränsat väpnat angrepp eller väpnad strid mot en kvalificerad

157Bland annat vid Riksrevisionens intervjuer med representanter för Försvarsmakten och Försvarsdepartementet bland annat 2013-05-02 och 2013-06-05.

158Bakgrunden till denna meningsskiljaktighet är bland annat en skrivelse som Försvarsmakten lämnade till regeringen i april 2012. Där framfördes att det är svårt att fullfölja försvarsreformen och upprätthålla den operativa förmåga som krävs om inte ytterligare medel anslås (HKV- beteckning 23:383:54582). Regeringen gav därefter, i oktober 2012, Försvarsmakten i uppdrag att redovisa kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (det så kallade Regeringsbeslut 7 – RB7). Försvarsmakten skulle närmare analysera frågan och bedöma operativa konsekvenser av en oförändrad ekonomisk ram (Fö 2012/1794/MFI). I Försvarsmaktens svar till regeringen framgår att det måste göras operativa begränsningar i förhållande till myndighetens uppgifter, om det inte tillförs mera medel. Som grund för sin analys hänvisade Försvarsmakten till den pågående försvarsplaneringen (HKV-beteckning 23 381:53871).

159Föredrag av Michael Moore vid Folk och Försvar 2013-03-15 samt Riksrevisionens intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet i samband med granskningen.

160Intervjuer med företrädare för Försvarsmakten bland annat 2013-05-02 och 2013-06-05.

RIKSREVISIONEN 65

87

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

motståndare samt vad skillnaden mellan dessa begrepp är. Företrädare för Försvarsdepartementet har framhållit att förmågan till väpnad strid bör utgöra grunden för att upprätthålla och utveckla ett försvar och menar att Försvarsmakten istället har utgått från begränsat väpnat angrepp i sin planering, vilket enligt Försvarsdepartementet innebär en överambition.161

Regeringens styrning innehåller sammantaget skrivningar som tillåter olika tolkningar.162 Företrädare för Försvarsmakten poängterar att den styrning som getts i anvisningarna för försvarsplanering och den inriktning som anges i inriktningspropositionen är en tydlig ambitionshöjning jämfört med tidigare styrning.163 Vidare framförs att begränsat väpnat angrepp som Försvarsmakten tar utgångspunkt i är en lägre nivå än väpnad strid mot en kvalificerad motståndare som inriktningspropositionen (och regeringen) utgår från.164

Denna meningsskiljaktighet om uttolkningen av uppgift har alltså framkommit cirka fyra år efter inriktningsbeslutet. En förklaring som ges till detta är att det var först i och med att Försvarsmakten lämnade svar på regeringens uppdrag till Försvarsmakten att redovisa kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (det så kallade regeringsbeslut 7 – RB7) som kostnaden för den planerade insatsorganisationen blev tydlig.165 Regeringsbeslut 7 innebar att regeringen

gav Försvarsmakten i uppdrag att redovisa konsekvenserna som oförändrad anslagsnivå skulle ha för myndighetens möjligheter att utföra sina uppgifter och upprätthålla operativ förmåga i enlighet med riksdagen och regeringens beslut. Försvarsmakten skulle även redovisa vilka konkreta åtgärder som myndigheten bedömer som nödvändiga för att hantera en oförändrad anslagsnivå.166

Med tanke på den omfattande dialog som äger rum mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten borde skillnaden i tolkning rimligtvis kunnat uppmärksammas tidigare. I anteckningarna från de löpande dialogerna mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten (chefsdialoger och handläggardialoger) har Riksrevisionen inte kunnat se tecken på denna bristande samsyn.

161Michael Moore, Folk och Försvar 2013-03-15 samt intervju med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-08-19.

162Anvisningar för försvarsplaneringen 2011 (Fö/2011/569/MFI).

163I sammanhanget hänvisas bland annat till regeringens formuleringar i planeringsanvisningar inför inriktningspropositionen 2009-01-30.

164Intervju med ÖB Sverker Göransson 2013-06-05.

165Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV-beteckning 23 381:53871) och intervju vid Försvarsmakten 2013-03-05.

166Uppdrag att redovisa kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (Fö 2012/1794/MFI).

66 RIKSREVISIONEN

88

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Osäkerhet kring om det råder långsiktig balans mellan uppgift och resurs

Vad Försvarsmakten ska dimensionera sin verksamhet mot påverkar också synen på om det är långsiktig balans mellan myndighetens uppgifter och resurser. Försvarsmakten har i olika skrivelser påpekat att myndigheten inte kan fullfölja försvarsreformen och bygga upp en färdig insatsorganisation om inte mer resurser tillförs.167 I Riksrevisionens intervjuer vid Försvarsmakten framförs också av många att det finns ett gap mellan uppgift och resurs. Obalansen mellan uppgift och resurs bidrar enligt Försvarsmakten till att styrningen blir otydlig.168

Med utgångpunkt i anvisning från regeringen lämnade Försvarsmakten underlag inför det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2009. Svårare nationella uppgifter var inte dimensionerade vid utformningen av insatsorganisationen utan fokus låg istället på territoriell integritet och internationella insatser.169 Den insatsorganisation som riksdagen sedan beslutade om 2009 analyserades exempelvis inte mot ett begränsat väpnat angrepp. För att hantera en försämrad säkerhetpolitisk situation menade Försvarsmakten att den långsiktiga handlingsfriheten kunde säkerställas genom att behålla förmågebredden. I enlighet med regeringens anvisning kostnadsberäknades insatsorganisationen bara för perioden 2010–2014, och därmed kostnadsberäknades inte en fullt bemannad och utrustad insatsorganisation. För att hantera ambitionshöjningar i utformningen av

insatsorganisationen förutsattes att ambitionssänkningar och rationaliseringar skulle göras inom produktion, ledning, materiel- och logistikförsörjning

samt forskning och utveckling. Även reduceringar av grundorganisationen och insatsorganisationen, med tillhörande personalavvecklingar, föreslogs av Försvarsmakten inför inriktningsbeslutet 2009.170 Inom materielområdet bedömde Försvarsmakten att situationen var kritisk inom vissa områden och att ytterligare reduceringar skulle påverka förmågebredden negativt.171

167Försvarsmaktens budgetunderlag för 2013, Förutsättningar för att utveckla och vidmakthålla Försvarsmaktens operativa förmåga efter 2015 (HKV-beteckning 23:383:54582), Förutsättningar för att utveckla och vidmakthålla Försvarsmaktens operativa förmåga efter 2015 (HKV-beteckning 23 383:54582) 2012-04-27, Försvarsmaktens budgetunderlag för 2014, Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV-beteckning 23 381:5387), och Perspektivplanering 2013.

168Intervju med ÖB Sverker Göransson, 2013-06-05.

169Försvarsmakten föreslog följande prioritering i utvecklingen av förmågor:1) grundläggande behov för territoriell integritet, regional säkerhet och internationella insatser, 2) vidmakthållande av insatsorganisationen och grundläggande förmåga till väpnad strid, 3) utveckling av befintlig förmåga, 4) utveckling av ny förmåga. Källa: Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009 (HKV 23 383:51503) 2009-01-30.

170Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009 (HKV 23 383:51503) 2009-01-30, s. 7, 68.

171Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009 (HKV 23 383:51503) 2009-01-30, s. 17, 28.

RIKSREVISIONEN 67

89

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Utöver att Försvarsmakten uppfattar en högre målsättning nu, konstaterar Riksrevisionen att det har skett förändringar efter det försvarspolitiska inriktningsbeslutet som påverkar förutsättningarna att fullfölja försvarsbeslutet. I Riksrevisionens granskning av de ekonomiska förutsättningar för Försvarsmaktens omställning konstateras att antagna rationaliseringar och ambitionssänkningar som antogs inför det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2009 delvis har genomförts, men vissa har uteblivit eller förskjutits. Förändringar av insatsorganisationen och besparingar inom forskning och utveckling har i allt väsentligt genomförts. Rationaliseringar av logistik- och materielförsörjningen har varit lägre än planerat och är försenade, och större förändringar av grundorganisationen har uteblivit. Någon närmare ekonomisk beräkning av uteblivna och försenade åtgärder har inte varit möjlig att genomföra. Samtidigt har den totala anslagsnivån mellan 2009 och 2014, om justeringar för pris och löneomräkningen beaktas, i stort varit konstant.172

Inom ramen för denna granskning har företrädare för Försvarsmakten också framfört att regeringen under senare år har fattat beslut som påverkar förutsättningarna att nå de mål som beslutades 2009. Exempel på regeringsbeslut (och i vissa fall riksdagsbeslut) som företrädare för Försvarsmakten hävdar försvårar möjligheterna att nå målen är: uteblivna

förändringar i grundorganisationen, uppgradering av JAS och anskaˆning av Helikopter 16 samt nu senast beslut om att Försvarsmakten ska bistå polisen med helikoptrar. Försvarsmakten vänder sig inte emot ovanstående beslut

i sak, men menar att det blir problem när förändringarna inte kopplas till konsekvenser för Försvarsmaktens verksamhet och ekonomi.173

För att hantera tillkommande uppdrag och uteblivna rationaliseringar har det varit nödvändigt att tillföra förbandsanslaget ytterligare medel, delvis på bekostnad av övriga försvarsanslag. Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder och lämnat uppdrag till Försvarsmakten, bland annat krav på långsiktigt sänkta kostnader för löner i och med det så kallade regeringsbeslut 5 (RB5).174 Samtidigt har regeringen föreslagit en förstärkning av förbandsanslaget och omfördelningar av anslagsmedel från anslag 1:2, Försvarsmaktens insatser internationellt (tidigare benämnt fredsfrämjande förbandsinsatser), till anslag 1:1, förbandsverksamhet och beredskap.175

172Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret. Riksrevisionen 2014 (RiR 2014:7).

173Intervju vid Försvarsmakten 2013-09-04.

174Uppdrag till Försvarsmakten angående personalförsörjning (Fö2013/612/MFI). Från och med 2019 ska Försvarsmaktens totala årliga lönekostnad vara 500 miljoner kronor lägre jämfört med den planering som myndigheten redovisat i budgetunderlaget för 2014.

175Budgetproposition för 2014. Förbandsanslaget ska stärkas med 200 miljoner kronor 2014, 300 miljoner kronor 2015, 400 miljoner kronor 2016 samt med 500 miljoner kronor från och med 2017. Därutöver förs 300 miljoner kronor över från anslag 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt till anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap.

68 RIKSREVISIONEN

90

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Enligt Försvarsmaktens beräkningar krävs rationaliseringar i storleksordningen 1 500 miljoner kronor fram till 2019 för att balansera förbandsanslaget framöver, efter beaktande av regeringens anslagsförstärkning och omfördelning i senaste budgetpropositionen.176 För att hantera regeringens krav på långsiktigt minskade kostnader för löner gör Försvarsmakten vissa organisationsförändringar. Som nämnts i kapitel 3, i avsnittet om personalläget, menar Försvarsmakten att dessa förändringar förväntas ge negativa konsekvenser på verksamheten.177 På materielområdet har operativa studier kopplade till försvarsplaneringen visat på nya materielbehov samtidigt som tidigare kända brister åter har lyfts fram. Försvarsmakten har också påtalat

ett omfattande materielomsättningsbehov, och en stor del av dessa behov har inte kunnat planeras in. Enligt Försvarsmakten saknas i storleksordningen 50 miljarder kronor under den närmaste tioårsperioden för att skapa en planering i ekonomisk och verksamhetsmässig balans.178

Sammantaget konstaterar Riksrevisionen att Försvarsmaktens analyser pekar på en betydande obalans mellan uppgift och resurs, även om planerade rationaliseringar genomförs. Efter det försvarspolitiska inriktningsbeslutet har det skett förändringar som kan orsaka obalans mellan uppgift och resurs. Det råder dock en osäkerhet kring läget, och avgörande för resursbehovet är bland annat uttolkningen av uppgiften och ambitionsnivån i denna.

4.2.3Möjliga förklaringar till otydligheter i den strategiska styrningen

En möjlig delförklaring till otydligheter i regeringens styrning av Försvarsmakten är att försvarsområdet för närvarande genomgår en stor omställning. Regeringen (och Försvarsmakten) befinner sig i en

inlärningsprocess där förbättringar i styrningen och i graden av tydlighet kan förväntas öka efterhand.

Det svenska statsskicket med fristående statliga myndigheter och små departement medför att departementen riskerar att hamna i ett kunskapsmässigt underläge gentemot de statliga myndigheterna. Ett

departement kan aldrig ha samma sakkompetens som expertmyndigheten, och kunskap i militära frågor kan därmed aldrig förväntas vara lika hög på Försvarsdepartementet som på Försvarsmakten.

En jämförelse kan göras med Norge, där mycket av den strategiska kompetensen 2003 flyttades över från myndigheten till departementet. Syftet

176Fördelningen av dessa rationaliseringar är: sänkta lönekostnader 500 miljoner kronor, omdaning försvarslogistiken cirka 600 miljoner kronor och övriga rationaliseringar cirka 400 miljoner kronor.

177Försvarsmaktens budgetunderlag för 2015.

178Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV-beteckning 23 381:53871).

RIKSREVISIONEN 69

91

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

var dels att tydliggöra kopplingen mellan politiska och militära bedömningar, dels att e ektivisera styrningen av försvaret.179 I Norge finns alltså den samlade strategiska nivån på departementet, medan det i Sverige finns en politisk strategisk nivå och en militärstrategisk nivå fördelade på departementet och Försvarsmakten.180 Berörda personer i Norge uppges dock vara kritiska till den norska ordningen, som enligt dem har lett till ökad otydlighet, detaljstyrning och krävt mer resurser och personal. En återgång till tidigare system diskuteras nu i Norge.181 En annan jämförelse kan göras med det finska systemet, där det finska departementet i likhet med det svenska är relativt litet, delvis som en följd av samma system med fristående statliga myndigheter.

Det är relativt hög personalomsättning på Försvarsdepartementet. År 2012 var personalomsättning 27 procent (den var dock lägre tidigare, med ett genomsnitt för åren 2009–2012 på 15,5 procent).182 Hög personalomsättning kan riskera att medföra kunskapstapp på Försvarsdepartementet. Personalomsättningen kan även tillföra ny och viktig kunskap till departementet. I intervjuer vid Försvarsmakten har det dock framförts som ett

problem att personal på Försvarsdepartementet byts ofta och man uppfattar att det ofta innebär att kunskap som byggts upp går förlorad.183

Företrädare för Försvarsdepartementet uppger att det inom Regeringskansliet kontinuerligt pågår kompetensutveckling, och att det alltid finns utrymme för förbättringar. För ett par år sedan rekryterades sex personer till Försvarsdepartementet för att arbeta med styrning. Sedan dess har dock Regeringskansliet fått sparkrav, vilket gjort att e ekten av dessa tjänster

inte blivit så stor som det var tänkt.184 Under perioden 2011–2014 pågår ett utvecklingsprogram inom Regeringskansliet som syftar till att förbättra kompetensen och förmågan när det gäller styrningsfrågor.185

179SOU 2005:92, Bilaga 3, s 302. Det norska försvarsdepartementet har sammanlagt drygt 300

anställda och är indelat i fyra avdelningar, vilka arbetar både för försvarschefen och för den politiska ledningen. (Fakta om Forsvaret 2013 s 13).

180Exempelvis finns motsvarande Försvarsmaktens Ledningsavdelning och Materiel produktionsledning på departementsnivå, och departementet fastställer motsvarande verksamhetsuppdrag, materieluppdrag och lämnar också färdig budget på detaljnivå.

181Intervju vid Försvarsmakten 2013-11-15, svar på skriftlig fråga till Försvarsmakten via e-post 2013-11-21

182Skriftligt svar till Riksrevisionen från Försvarsdepartementet. Uppgiften bygger på ”den lägsta av summorna externt och internt avslutade eller externt och internt rekryterade, i procent av genomsnittligt antal anställda under kalenderåret. Kommittéanställda ingår ej. Av Regeringskansliets årsbok för 2012 s. 90 framgår att personalomsättningen är högre än på andra departement. ”Den externa personalrörligheten bland departementsanställda (exklusive kommittéanställda) var 11 procent under 2012, och den interna rörligheten, mellan departementen, var 5 procent. Utöver detta byter tjänstemännen arbete inom respektive departement.” Ett genomsnitt av detta är 8 procent.

183Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-04-19, 2013-05-30, 2013-06-04. Intervju med före detta myndighetschef för försvarsmyndighet 2013-01-09.

184Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-05-07.

185Regeringskansliets årsbok 2012, s 55, Regeringskansliets PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter 2013-09-16, s. 3.

70 RIKSREVISIONEN

92

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

En annan möjlig delförklaring till de brister som finns i styrningen kan vara att regeringen och Försvarsdepartementet inte alltid välkomnar uppgifter om problem eller förslag till förändringar av styrningen på området. En indikation på detta syns i hanteringen av Riksrevisionens tidigare granskningar inom försvarsområdet. Konstitutionsutskottet har betonat vikten av att regeringen är tydlig och utförlig i sina skrivelser med anledning av Riksrevisionens granskningar.186 Riksrevisionen noterar att regeringen i några fall har avfärdat våra rekommendationer i sina skrivelser. Men senare har riksdagen lämnat tillkännagivanden till regeringen med uppmaning om att vidta vissa åtgärder i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Tre exempel på när detta

har inträ-at är granskningarna om Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser (RiR 2011:15), Besparingar i försvarets materielförsörjning –

Regeringens genomförandegrupp 2008 (RiR 2012:5) samt Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband (RiR 2012:18). I intervjuer vid Försvarsmakten har det också påpekats att det finns en ovilja inom departementet att få veta att saker inte fungerar, att uppgifter om problem och

behov inom myndigheten inte är välkomna.187 Detta kan tolkas som en ovilja att se och uppmärksamma problem i verksamheten och styrningen.

Otydlighet i styrningen kan också förklaras av att tydligare krav på Försvarsmakten skulle kunna riskera att myndigheten utnyttjar tydligheten till att hävda ytterligare resursbehov för att nå kraven. För att undvika kostnadsutveckling som inte går att hantera kan regeringen därför vara medvetet otydlig i sin styrning.

4.2.4 Möjliga konsekvenser och risker med otydligheter i styrningen

Riksdagens mål och krav för Försvarsmakten är allmänt hållna, vilket försvårar möjligheten att säga vad som är rätt tolkning. Otydligheter i regeringens styrning får till konsekvens att regeringen/Försvarsdepartementet och Försvarsmakten hamnar i situationer där de har olika bild av uppdraget – vad som ska göras och klaras av. Det finns då en risk att regeringens omfattande styrning i praktiken inte får en styrande e-ekt, eftersom Försvarsmakten själv uttolkar vad den bör göra.

Om inte uppgifterna till Försvarsmakten är tydligt definierade blir även Försvarsmaktens återrapportering otydlig. Otydligheten i regeringens styrning och målformulering ställer höga krav på Försvarsmakten att själv urskilja användbara mål och vilka indikatorer och resultatmått- och nivåer som är lämpliga att använda för att bedöma måluppfyllelse och resultat.

186Bet. 2009/10:KU17.

187Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-18, 2013-05-02.

RIKSREVISIONEN 71

93

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

En konsekvens av många krav/uppgifter utan inbördes prioritering är att de inte får en styrande e ekt och att styrningen därmed försvagas.188 Det skapas också en risk att Försvarsmaktens återrapportering misstolkas eller inte innehåller det som efterfrågats.

Ytterligare en tänkbar konsekvens av otydlig styrning är att det riskerar att bli liten e ekt för pengarna. Otydligheter riskerar att göra myndigheten passiv. Brist på prioriteringar och på di erentiering av krav på förmågor förstärker denna kostnadsdrivande e ekt.189

4.3Regeringens styrning och uppföljning är omfattande och sker på en detaljerad nivå

På en strategisk nivå menar Riksrevisionen således att styrningen av Försvarsmakten behöver konkretiseras mer, och det finns behov av att precisera vad Försvarsmaktens uppgift är. Samtidigt kan Riksrevisionen konstatera att regeringen styr Försvarsmakten detaljerat på en lägre nivå, i sakfrågor. Det sker en mycket omfattande informationsinhämtning genom uppdrag och återrapporteringskrav. Detta är också något som de allra flesta vi intervjuat tar upp som kännetecknande för regeringens styrning.190 Tidigare utredningar har också visat detta.191

Det går att diskutera huruvida krav på återrapportering, information och underlag ska ses som styrning eller inte. När uppgiftsinhämtningen blir mycket omfattande blir den också styrande på så sätt att det i hög grad påverkar

Försvarsmaktens arbete. Regeringskansliet har uttryckt att styrning kan definieras som ”alla de åtgärder som vidtas för att nå ett mål”, vilket enligt Regeringskansliet inbegriper både inriktning och uppföljning av myndigheternas arbete.192

I kapitel 2 beskrivs ansvarsfördelningen inom försvarsområdet, och där framgår att både riksdag och regering styr Försvarsmakten relativt detaljerat i många frågor. Exempel på områden som regeringen styr i relativt hög detaljeringsgrad är utformningen av insatsorganisationen, materielförsörjningen, högkvarterets

188För liknande resonemang, se till exempel SOU 2005:92 Styrningen av försvaret Betänkande av Försvarsstyrningsutredningen, s. 14. Försvarets styrning – styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet. Statskontoret 2005 (Statskontoret 2005:109), s. 18.

189Verksamhetslogik i förbandsproduktion (FOI 2007). Peter Nordlund, Leif Hedberg, Helge Löfstedt, s. 8, 12, 33–34.

190Intervju vid Försvarsutskottets kansli 2013-01-25, Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-11, 2012- 12-18, 2013-01-09, 2013-03-05, 2013-05-17, 2013-05-30, 2013-06-04, 2013-06-18, 2013-06-19, 2013- 09-09. Intervju med f.d. myndighetschef vid försvarsmyndighet 2013-01-09.

191Till exempel Riksdagens och regeringens styrning av försvaret. Statskontoret 2005. (Statskontoret 2005:7), s. 10–11, 75–76. Styrningen av försvaret: Betänkande av Försvarsstyrningsutredningen (SOU 2005:92), s. 126–127.

192Regeringskansliets PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter 2013-09-16, s. 6.

72 RIKSREVISIONEN

94

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

interna organisation och genomförandet av personalförsörjningsreformen som regeringen vill ha mycket detaljerad information om under processens gång.

4.3.1Krav och uppdrag i regleringsbrevet

Försvarsmakten får som nämnts ett omfattande och detaljerat regleringsbrev med en mängd åtgärdskrav, återrapporteringskrav och uppdrag. Regleringsbrevet har minskat i omfång de senaste åren, men är fortfarande svåröverskådligt. Det är uppbyggt kring rubrikerna ”mål och återrapporteringskrav”, ”organisationsstyrning” och ”uppdrag”. Vid sidan av återrapporteringskraven finns en mängd redovisningskrav inne i texten som är av liknande karaktär som återrapporteringskraven. De var uppåt 50 stycken i regleringsbrevet för 2013. De handlar ofta om att just redovisa eller beskriva åtgärder, bedömningar och behov. Det är därmed ingen större skillnad mellan återrapporteringskraven och många av de övriga kraven. De allra flesta uppdrag i regleringsbrevet är också av karaktären ”redovisa”. Till detta finns också många åtgärdskrav, där Försvarsmakten ska samverka, redogöra för, ta fram, eller att något ska finnas, utvecklas, öka.193

Återrapporteringskraven i regleringsbreven kan alltså vara omfattande och hanteringen av dessa binder betydande arbetskraft på myndigheten. Försvarsmaktens regleringsbrev beskrivs ofta som ovanligt detaljerat i

jämförelse med andra politikområden.194 Riksrevisionen noterar att det inte alltid är tydligt vad informationen ska användas till. Försvarsmakten har framfört funderingar kring värdet med vissa återrapporteringskrav. Ofta följer, enligt företrädare för Försvarsmakten, inte någon konkret styrning av återrapporteringen.195 Statskontoret beskrev 2005 att regeringen inte använder den ganska omfattande redovisningen från Försvarsmakten för en mer aktiv styrning av produktivitet och kvalitet i kärnverksamheten.196

Försvarsmakten har en omfattande verksamhet, vilket delvis kan motivera mängden återrapporteringskrav. Men den ökade friheten i hur myndigheter kan välja att redovisa i årsredovisningen har enligt Riksrevisionens årliga revision inte fått mycket genomslag för Försvarsmakten.197

193PM över Riksrevisionens analys av styrdokument.

194Uppgifter från Riksrevisionens årliga revision 2013-09-12 samt PM över Riksrevisionens analys av styrdokument. Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-18, 2013-04-19, 2013-06-18, 2013-06-19.

195Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-06-04, 2013-06-24 samt med ÖB Sverker Göransson, 2013- 06-05.

196Styrningen av försvaret: Betänkande av Försvarsstyrningsutredningen (SOU 2005:92) s. 126. Riksdagens och regeringens styrning av försvaret, Statskontoret 2005 (Statskontoret 2005:7), s. 22,76. Försvarets styrning – styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet, Statskontoret 2005 (Statskontoret 2005:109), s. 18.

197Uppgifter från Riksrevisionens årliga revision 2013-09-12.

RIKSREVISIONEN 73

95

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

4.3.2Separata regeringsuppdrag

Utöver krav i regleringsbrevet kommer många separata och detaljerade regeringsuppdrag löpande till Försvarsmakten. Till regeringsuppdrag räknas här de regeringsbeslut som är benämnda som uppdrag till Försvarsmakten (samtliga dessa är öppna handlingar och hemliga regeringsbeslut är därför inte med här). Majoriteten av regeringsbesluten är inte av uppdragskaraktär, och det kan finnas fler regeringsbeslut som bör betraktas som uppdrag. Till detta kommer också hemliga regeringsuppdrag. Omfattningen av dessa har Riksrevisionen inte på ett enkelt sätt kunnat få fram.198 De senaste fem åren har regeringen i genomsnitt lämnat cirka sju öppna regeringsuppdrag per år till Försvarsmakten, vid sidan av de uppdrag som ges i regleringsbrevet. År 2012 gavs nio regeringsuppdrag till Försvarsmakten. Lika många eller fler regeringsuppdrag lämnas under 2013.199 200

Regeringsuppdragen kan delas in i två undergrupper: krav på åtgärder respektive krav på redovisning. Majoriteten är åtgärdskrav, varav de vanligast förekommande är att Försvarsmakten ska lämna bidrag eller ge stöd till internationella insatser. Exempel på regeringsuppdrag som är redovisningskrav är att Försvarsmakten ska redovisa överväganden och åtgärder avseende tidsbegränsade anställningar som GSS, lämna beskrivning och analys av säkerhets- och försvarspolitiskt viktiga förändringar samt bedöma konsekvenser och lämna kompletterande redovisning avseende vissa materielsystem. Regeringsuppdragen som här räknas som redovisningskrav kan också innebära krav om att genomföra viss verksamhet och redovisa resultatet.201

De så kallade regeringsbeslut 7 (RB7)202 och regeringsbeslut 5 (RB5)203 är två exempel på regeringsuppdrag av redovisningskaraktär som ofta tas upp i intervjuer som exempel på regeringens detaljstyrning.204

Uppdraget i RB7 är ett exempel på omfattande och detaljerad informationsinhämtning genom ett regeringsuppdrag. Regeringen gav Försvarsmakten i uppdrag att redovisa konkreta åtgärder som myndigheten bedömer som nödvändiga att vidta, med utgångspunkt från oförändrade

198Dokumentgenomgång vid Försvarsdepartementet samt Försvarsdepartementets svar på Riksrevisionens frågor 2013-06-10.

199Fram till och med 2013-11-04 (då Riksrevisionens genomgång utfördes) hade nio regeringsbeslut lämnats till Försvarsmakten.

200Dokumentgenomgång vid Försvarsdepartementet.

201Dokumentgenomgång vid Försvarsdepartementet.

202Uppdrag att redovisa kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans

(Fö 2012/1794/MFI).

203Uppdrag till Försvarsmakten angående personalförsörjning (Fö2013/612/MFI).

204Intervju vid Försvarsutskottets kansli 2013-01-25 samt intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-21, 2013-05-17, 2013-06-18.

74 RIKSREVISIONEN

96

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

anslagsramar i enlighet med budgetproposition för 2013, för att kunna utföra myndighetens uppgifter och upprätthålla operativ förmåga i enlighet med riksdag och regerings beslut. Redovisningen skulle inkludera en beskrivning av vilka konsekvenser oförändrade anslag har för verksamheten. Försvarsmakten skulle vidare överväga möjligheterna att minska kostnaderna för en rad olika verksamheter. Redovisningen skulle bland annat innehålla det planerade personella och materiella innehållet och statusen i insatsförbanden för 2014 och 2019, samt de bedömningar och prioriteringar som ligger till grund för det. Kostnader per krigsförband fördelat på olika områden skulle redovisas samt personalkostnader totalt och uppdelat på lägsta kostnadsslagsnivå samt för en rad olika personalkategorier. Även kostnader för anska-ning och vidmakthållande av materiel och anläggningar som planeras 2013–2019 skulle redovisas, samt de bedömningar som ligger till grund för detta.205

Kort efter att Försvarsmakten lämnat svar på RB7, där myndigheten pekade på behov av mer resurser för att nå insatsorganisation 2014, lämnade regeringen ett nytt uppdrag, RB5. Detta uppdrag innebar att Försvarsmakten skulle redovisa en planering där myndighetens lönekostnader är 500 miljoner kronor lägre från 2019, jämfört med planeringen i budgetunderlaget för 2014. Att regeringen pekar ut att det är just lönekostnaderna som ska minska, istället för att ge Försvarsmakten i uppdrag att minska personalkostnader eller kostnader generellt, framhåller många inom Försvarsmakten som exempel

på detaljstyrning.206 Det nya uppdraget kom mindre än en månad efter att Försvarsmakten lämnat svar på RB7. Det torde ha varit svårt för regeringen och Försvarsdepartementet att ha hunnit göra en grundlig analys av det omfattande underlag Försvarsmakten lämnat.

4.3.3Remisser och anmodanden från Försvarsdepartementet

Försvarsdepartementet lämnar också många remisser till Försvarsmakten (tidigare benämndes de anmodanden, men bytte 2012 namn till remiss). De är förfrågningar om information och underlag och har liknande karaktär som

återrapporteringskrav. Dessa beslutas av Försvarsdepartementet och är därmed inte regeringens beslut och begäran om uppgifter. Sedan 2009 har i genomsnitt cirka 14 sådana lämnats till Försvarsmakten per år (varav en tredjedel hemliga).

Försvarsmakten har ofta relativt kort tid på sig att svara på dessa remisser/ anmodanden. I mer än hälften av de remisser och anmodanden Riksrevisionen tagit del av förväntas svar inom en vecka (vilket är betydligt mindre än för regeringsuppdragen). Omfattningen varierar och en mindre andel av dem är

205Uppdrag att redovisa kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (Fö 2012/1794/MFI).

206Uppdrag till Försvarsmakten angående personalförsörjning (Fö2013/612/MFI) samt intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-17, 2013-06-18.

RIKSREVISIONEN 75

97

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

mycket omfattande. I några av de senaste remisserna under 2012 och 2013 har Försvarsdepartementet till exempel efterfrågat:

ŸŸdetaljerade kostnadsberäkningar för deltagande i insats, ŸŸkompletterande underlag med anledning av Försvarsmaktens förslag om

anslagsförändring,

ŸŸden senaste statistiken på personalförsörjningsområdet, ŸŸbedömning av svenska bidrag i en viss insats, ŸŸbedömning av det säkerhetspolitiska läget,

ŸŸredovisning av förslag till eller syn på internationella samarbeten ŸŸredovisning avseende vissa materielsystem,

ŸŸövningsbehov,

ŸŸunderlag inför Folk och Försvars rikskonferens i Sälen, ŸŸunderlag om Försvarsmaktens materielplan,

ŸŸredovisning av det internationella materiel- och forskningssamarbetet.207

4.3.4 Omfattningen av krav och detaljeringsgradsgraden över tid

Företrädare för Försvarsdepartementet påpekar att detaljeringsgraden i styrningen har minskat, till exempel påpekas att det numera är färre återrapporteringskrav i regleringsbrevet. De menar att regleringsbrevet

kontrolleras mer idag än tidigare, för att ta ställning till om allt verkligen behövs.208 Inom Försvarsmakten uppfattar flera som Riksrevisionen intervjuat däremot att den totala omfattningen av begäran om underlag har ökat på senare år.209 Detta kan möjligen förklaras av att de övriga uppdrag som Försvarsmakten får från regeringen (separata regeringsuppdrag) och från Försvarsdepartementet (remisser/anmodanden) inte har minskat under den senaste femårsperioden. I diagrammet nedan illustreras den samlade mängden regeringsuppdrag och remisser/anmodanden som Försvarsmakten har fått under perioden 2009–2013.

207Exempel från förteckning av remisser och anmodanden 2009-01-01 till och med 2013-11-04. Skriftligt svar till Riksrevisionen från Försvarsdepartementet samt utdrag ur Regeringskansliets diarium 2013-06-14 samt 2013-11-04. Även hemliga remisser och anmodanden ingår.

208Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-05-06.

209Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-11, 2013-06-04, 2013-06-24.

76 RIKSREVISIONEN

98

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Diagram 1 Antal regeringsuppdrag och remisser/anmodanden till Försvarsmakten år 2009–2013210

35

30

25

20

15

10

 

 

 

 

5

 

 

 

 

0

 

 

 

 

2009

2010

2011

2012

2013

 

Regeringsuppdrag (öppna)

 

Remisser/anmodanden (öppna)

 

 

Remisser/anmodanden (hemliga)

Uppskattat tillägg för den del av året som inte omfattas av granskningen

Källa: Riksrevisionens dokumentgenomgång på Försvarsdepartementet.

Bearbetning Riksrevisionen.

Som synes har totalmängden ökat marginellt. En bedömning av förändringen av omfattningen på krav i regleringsbreven låter sig inte göras på ett enkelt sätt. Uppskattningsvis har de legat på ungefär samma nivå de senaste fem åren.

Däremot skedde en minskning av regleringsbrevets omfattning för fem år sedan.

4.3.5Möjliga förklaringar till omfattande och detaljerad styrning

Det kan naturligtvis finnas relevanta skäl till att regeringen styr på den detaljeringsnivå som den gör. Försvarsdepartementet pekar på framförallt två saker som förklaringar till detaljeringsgraden och omfattningen i styrningen. För det första Försvarsmaktens storlek; det som påstås vara detaljstyrning

från regeringens sida kan gälla åtskilliga miljarder. För det andra genomgår Försvarsmakten nu en av de största reformerna i förvaltningen, samtidigt som verksamheten förväntas pågå som vanligt, vilket motiverar en viss detaljeringsgrad i styrningen. Det är viktigt att kunna följa en sådan reform noga.211 Att Försvarsmakten är en verksamhet som är komplex och med få mätbara resultat kan till viss del också förklara behovet av att detaljstyra.

210Hemliga regeringsuppdrag ingår inte i diagrammet. Detta eftersom de inte registreras under benämningen uppdrag utan finns bland de hemliga regeringsbesluten, varav Riksrevisionen endast tagit del av en delmängd. En tillförlitlig uppskattning av antal hemliga regeringsbeslut av uppdragskaraktär har därför inte låtit sig göras.

211Intervju vid Försvarsdepartementet 2012-12-19, intervju med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-05-06, Försvarsdepartementets skriftliga svar på Riksrevisionens frågor 2013-04-08.

RIKSREVISIONEN 77

99

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Försvarsmaktens förfogande över våldsinstrument kan också motivera mer detaljerad styrning.

Att riksdagen styr försvarsområdet på en relativt detaljerad nivå kan också tänkas påverka regeringens styrsätt till att bli mer detaljerat.

En teori är att regeringens otydlighet i de strategiska frågorna medför ett behov av att styra detaljerat och omfattande i andra delar.

Inom både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten framförs synpunkter om att den detaljerade styrningen ibland behövs. Till exempel anses

den ha förbättrat försvarsplaneringen. Vid omfattande förändringar kan Försvarsmakten behöva hjälp med genomförandet, och att regeringen följer förändringsarbetet kan då utgöra ett stöd.

Att Försvarsmakten har ett kunskapsövertag gentemot Försvarsdepartementet kan föranleda att Försvarsdepartementet upplever ett behov av att samla in mycket information för att försäkra sig om att styrningen blir relevant.

Ytterligare en trolig förklaring är att underlagen från Försvarsmakten ibland är otillräckliga, så att Försvarsdepartementet måste ställa fler frågor för att förstå och få kompletterande underlag.212 Delar av den information som efterfrågas i till exempel RB7 skulle kunna vara sådan som kan förväntas

av budgetunderlaget. Riksrevisionen kan konstatera att det förekommer otydligheter i Försvarsmaktens redovisning till regeringen, vilket kan försvåra styrningen och öka behovet av informationsinhämtning (mer om detta i avsnitt 5.6). En annan orsak till detaljstyrning skulle kunna vara att Försvarsmakten inte gör det den blivit ålagd att göra.

Den detaljerade styrningen ses av många som ett uttryck för bristande förtroende för Försvarsmaktens förmåga att sköta sin verksamhet. Detta är den förklaring till detaljstyrningen som oftast påtalats vid Riksrevisionens intervjuer.213 Om regeringen inte helt litar på myndigheten vill den ha djupare underlag för att kunna fatta beslut. Riksrevisionens intryck är också att det finns en misstro mellan regeringen/Försvarsdepartementet och Försvarsmakten, och att

detta troligtvis är en viktig förklaring till varför styrningen blir så detaljerad. Företrädare för både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten pekar dock på att relationen mellan Försvarsdepartementet/regeringen och Försvarsmakten har blivit bättre under senare år.214 Tillvägagångssättet i samband med den

så kallade Genomförandegruppen 2008 – att Försvarsmakten hade en

212Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-05-22.

213Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-04-19, 2013-06-04, 2013-08-29, 2013-09-06. Intervju med f.d. företrädare för Försvarsmakten 2013-01-09. Uppgifter från Riksrevisionens årliga revision 2013-09-12.

214Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-03-05, 2013-06-04 samt intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet, 2013-05-06 och 2013-05-07.

78 RIKSREVISIONEN

100

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

undanskymd roll i arbetet med att ta fram besparingarna på materielområdet

– visade på bristande förtroende för myndigheten. Regeringens inställning till Försvarsmakten anses av flera ha påverkats av tidigare problem att hantera ekonomin och historien med de ”svarta hålen” i ekonomin. I budgetpropositionen för 2014 anger regeringen dock att den i huvudsak bedömer att Försvarsmakten genomför sin verksamhet med gott resultat.215

Riksrevisionen har dock sett indikationer på att det fortfarande finns ömsesidigt bristande förtroende mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.216 Riksrevisionen kan också se indikationer på att Försvarsmakten inte alltid litar på regeringens och Försvarsdepartementets militära kompetens och förmåga att förstå verksamheten och dess förutsättningar.217 Detta påverkar kommunikationen mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet och vilken information som utbyts.

4.3.6Möjliga konsekvenser av och risker med detaljerad och omfattande styrning

Försvarsmakten får lägga mycket tid och energi på att förse Regeringskansliet med underlag, istället för att till exempel ägna tiden åt att genomdriva reformen eller kvalitetssäkra verksamheten.218 Att begäran om uppgifter och underlag

– genom såväl regeringsuppdrag, remisser och informella förfrågningar – kommer relativt ofta och utspritt under året och svar förväntas på ganska kort tid, påverkar också Försvarsmaktens möjligheter att planera sin verksamhet. Det riskerar även att försvåra för myndigheten att själv eˆektivisera sin verksamhet.

Ju mer detaljerad och omfattande styrningen är, desto mer tid och resurser måste även regeringen och Försvarsdepartementet lägga på styrningen av försvaret. Detaljstyrningen gör också att regeringen riskerar att fokusera för mycket på detaljer och för lite på viktiga, strategiska frågor. Ett fokus på detaljer istället för de strategiska kärnfrågorna får till konsekvens att Försvarsmakten får ett stort handlingsutrymme vad gäller själva kärnverksamheten, men utsätts samtidigt för mycket detaljerad styrning och uppföljningskrav på mindre sakfrågor. Detta kan också sättas i relation till att regeringen angett att större fokus bör läggas på strategisk styrning och inriktning av försvaret219,

215Budgetproposition 2014.

216Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-11, 2013-05-30, 2013-09-06. Intervju vid Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) 2013-04-09.

217Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-04-19, 2013-06-04, 2013-08-29, 2013-09-06. Uppgifter från Riksrevisionens årliga revision 2013-09-12. Intervju med före detta myndighetschef för försvarsmyndighet 2013-01-09.

218Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-30, 2013-06-04. Intervju med före detta myndighetschef för försvarsmyndighet 2013-01-09.

219Prop. 2008/09:140 s. 105.

RIKSREVISIONEN 79

101

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

liksom generella förvaltningspolitiska ambitioner om långsiktig, strategisk och verksamhetsanpassad styrning.220

Omfattande och detaljerad informationsinhämtning kan bidra till ökad kunskap inom Försvarsdepartementet (och regeringen), vilket också kan bidra till förbättrad styrning. En risk med att inhämta mycket detaljerad information är dock att rollspelet mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet blir otydligt. Det kan bli oklart vem som visste vad och när, vilket gör att gränserna för ansvar kan suddas ut.

Vissa rationaliseringar inom Försvarsmakten kan försvåras av regeringens (och riksdagens) detaljstyrning. Riksdagen fattar beslut om grundorganisationen och regeringen beslutar om Högkvarterets utformning och utser en lång

rad befattningshavare på Högkvarteret. Försvarsmakten är därmed unik inom statsförvaltningen i att inte ha organisatorisk frihet. Både riksdagen och regeringen har fattat beslut som går emot Försvarsmaktens förslag på förändringar i grundorganisationen. Riksdagens beslut om SWEDEC hösten 2012 är ett exempel på när en rationalisering av grundorganisationen, som både Försvarsmakten och regeringen förespråkade, uteblev.221

4.4Omfattande informell dialog

Regeringskansliet har gett ut ett PM om informella kontakter. Den har delvis uppkommit efter önskemål om klargörande av förutsättningarna för hur tjänstemännen inom Regeringskansliet ska använda sig av informella kontakter. Med informella kontakter avses kontakter som tas inom ramen för regeringens formella styrning. De syftar oftast till att ”utbyta information och kunskap, men ibland även till att förtydliga regeringens styrning”.222

4.4.1Mycket informell dialog på olika nivåer

Det förekommer mycket informell dialog mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.223 En årlig myndighetsdialog genomförs, med en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet. Beredning av olika frågor med informationsutbyte i sakfrågor sker, för varje område, ungefär en gång per kvartal: om insatsorganisation, personal, materiel, grundorganisation

220Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

221Bet. 2012/13:FöU1, rskr. 2012/13:93.

222Intervju vid Försvarsdepartementet 2012-12-19 samt intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-11, 2103-05-17. Intervju med f.d. företrädare för Försvarsmakten 2013-01-09. SOU 1997:57, SOU 2007:75, prop. 2009/10:175, bet. 1986/87:KU29, bet. 2012/13:KU10, Regeringskansliets PM 2013- 09-16 Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter.

223Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-05-06 och 2013-05-07. Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-11, 2013-05-17, 2013-05-27. Försvarets styrning – styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet, Statskontoret 2005 (Statskontoret 2005:109), s. 74–75.

80 RIKSREVISIONEN

102

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

och försvarsplanering. Därutöver förekommer löpande kontakter på olika nivåer mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Dessa är enligt företrädare för Försvarsdepartementet främst inriktade på ömsesidigt utbyte av information.224 De löpande kontakterna sker via telefon, e-post och möten på chefs- och handläggarnivå med representanter för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.225

I de informella kontakterna efterfrågas ibland detaljerade uppgifter som föranleder arbete inom Försvarsmakten med att ta fram information och underlag.

4.4.2 Kontakterna mellan departement och myndighet är ostrukturerade

Det saknas tydliga kanaler för kontakterna mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten, och de informella dialogerna mellan handläggare på Försvarsdepartementet och Försvarsmakten dokumenteras sällan.226

Regeringskansliet skriver i sin PM om informella kontakter att informell dialog ska vara just informell och därför inte är möjlig att reglera och formalisera.227 Konstitutionsutskottet har dock i ett betänkande betonat vikten av att oƒentlighetsprincipen inte urholkas genom att viktig information förmedlas via muntliga icke-oƒentliga kanaler.228

Enligt Regeringskansliets PM om informella kontakter sker kontakterna mellan företrädare för myndigheten respektive regeringen eller Regeringskansliet. Det är enligt denna PM myndighetschefen som ansvarar för hur kontaktvägarna

in i myndigheten ska se ut och för hur olika signaler från riksdagen, regeringen och Regeringskansliet ska värderas.229 Detta förutsätter att alla förfrågningar kommer via myndighetschefen eller att denne har kontroll på alla förfrågningar. På Försvarsmakten är det tänkt att ledningsstaben ska ta emot

informationsförfrågningar från Försvarsdepartementet, vilket den också ofta gör. Men förfrågningarna sker även direkt till enheterna Insats och Produktion och ibland långt ner på handläggarnivå. De kan komma via e-post från tjänstemän på Försvarsdepartementet direkt till handläggare på Försvarsmakten. Det är ingen på Försvarsmakten som känner till alla förfrågningar som görs eller vilken information som lämnas ut. Att förfrågningar om uppgifter och underlag

224Försvarsdepartementets skriftliga svar på Riksrevisionens frågor, 2013-04-08.

225Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, 2013-05-06 och 2013-05-07 samt intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-11, 2013-03-05, 2013-06-04.

226Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, 2013-05-07 och 2013-08-26 samt intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-11, 2103-05-17, 2013-05-21, 2013-06-04.

227Regeringskansliets PM 2013-09-16 Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter.

228Bet. (1986/87:KU29) om ledningen av den statliga förvaltningen.

229Regeringskansliets PM 2013-09-16 Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter.

RIKSREVISIONEN 81

103

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

kommer från olika håll inom Försvarsdepartementet och till olika delar av Försvarsmakten är enligt flera personer på Försvarsmakten ett problem.230

Försvarsdepartementets användande av remisser (anmodanden) är ett sätt att försöka styra upp de informella förfrågningarna.231 Dessa utgörs av beslut som fattas på departementsnivå, och kan därför inte anses vara regeringens styrning i formell mening. Användandet av remisser framstår därför som formaliserad informell styrning.

Företrädare för Försvarsdepartementet har angett att man låter bli att föra anteckningar vid informella möten med Försvarsmakten för att undvika att dialogen ska uppfattas som styrning, och att det inte förs anteckningar vid till exempel myndighetsdialogen eller de löpande chefsmötena.232 Riksrevisionen har tagit del av anteckningar från möten om försvarsplanering mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet på dels handläggarnivå, dels chefsnivå. I dessa anteckningar anges, i motsats till vad som framförts ovan, att det är praxis att föra anteckningar vid handläggardialoger, och att man därför även för anteckningar i chefsdialogen om försvarsplaneringen. Vidare anges att minnesanteckningarna ska justeras och godkännas av deltagarna vid mötena.233

4.4.3 I teorin görs åtskillnad mellan informell dialog och styrning

I intervjuer har skillnaden mellan informell styrning och informella kontakter betonats som viktig. Informella kontakter används mycket och ses som nödvändiga för att förtydliga uppdrag och som rent informationsutbyte. Informell styrning ses däremot, av företrädare för både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten, som något som bör undvikas.234

På Försvarsdepartementet anstränger man sig för att vara försiktig och är mån om att se till att myndighetsledningen på Försvarsmakten inte uppfattar saker som sagts på möten som informell styrning. Företrädare för Försvarsdepartementet menar också att Försvarsmakten har ansvaret för att ta in regeringens styrning, se om den är koherent och begriplig och säga till om det är för långtgående styrning, eller om informella kontakter har uppfattats som styrning.235

230Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-03-05, 2013-05-30, 2013-06-04.

231Intervju vid Försvarsdepartementet 2012-12-19, intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet, 2013-05-06 och 2013-05-07 samt intervjuer vid Försvarsmakten 2013-03-05, 2013-06-04.

232Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-05-07.

233Försvarsdepartementets mötesanteckningar från chefsdialog med Försvarsmakten avseende försvarsplanering, 2010-10-07 och 2011-06-10. Riksrevisionen har tagit del av dessa på Försvarsdepartementet.

234Intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-05-06 och 2013-05-07 samt intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-18, 2013-03-05.

235Intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet, 2013-05-06 och 2013-05-07.

82 RIKSREVISIONEN

104

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

4.4.4 I praktiken finns en gråzon mellan informell dialog och styrning

Även om Försvarsdepartementet/regeringen strävar efter att undvika informell styrning kan sådant som förmedlas i informella kontakter ändå uppfattas som styrning av Försvarsmakten. I praktiken är åtskillnaden mellan dialog och styrning inte lika tydlig som i teorin.

Flera personer på ledande positioner på Högkvarteret uppfattar att det finns inslag av styrförsök/styrsignaler från Försvarsdepartementet i den informella dialogen. De menar att det i de omfattande informella kontakterna skapas otydlighet; det kan bli otydligt vem som har sagt vad och vad man ska

lyssna på. Försvarsdepartementet försöker vara tydlig och kan i samband med dialog kommentera att det som sägs inte ska uppfattas som styrning. Men, enligt uppgifter från högre tjänstemän inom Försvarsmakten, sänder

Försvarsdepartementet direkt eller indirekt signaler om vad som är eller inte är en framkomlig väg för Försvarsmakten.236

Riksrevisionen konstaterar att det i de löpande kontakterna mellan handläggare på Försvarsdepartementet och Försvarsmakten kan bli otydligt om det som sägs är styrning eller inte och i så fall vem som styr. ÖB anser dock inte att informell styrning är något stort problem i relationen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.237

Indikationer på att informella styrsignaler förekommer

Det finns flera indikationer på ”informella styrsignaler” eller försök till att styra informellt i dialogen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.

I tidigare avsnitt har beskrivits att regeringen och Försvarsmakten har gjort olika uttolkningar av Försvarsmaktens uppgift och vad myndigheten ska dimensioneras mot. Uttalanden om detta har inte gjorts formellt, utan denna synpunkt har förmedlats informellt (samtidigt som den formella styrningen varit otydlig). Trots det har denna diskussion om glidningen fått stor påverkan på Försvarsmaktens arbete.

I kapitel 3 redogörs för Försvarsmaktens uppgift att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer. Hanteringen av denna uppgift ger indikationer på att styrning har skett informellt. Vid sidan av den formella styrningen har regeringen/Försvarsdepartementet, enligt mötesanteckningar från chefsdialog och handläggarmöten om försvarsplaneringen, diskuterat frågor som påverkar Försvarsmaktens operativa planering. Avgöranden i viktiga frågor som påverkar hur Försvarsmakten arbetar med den operativa

236Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-11, 2013-05-27, 2013-05-30, 2013-06-04.

237Intervju med ÖB 2013-06-05.

RIKSREVISIONEN 83

105

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

planeringen har avhandlats på dessa möten.238 Närmare redogörelse för detta lämnas i hemlig bilaga till denna rapport.

I vissa regeringsbeslut till Försvarsmakten anges att frågan eller uppdraget ska lösas i samråd/samverkan med Regeringskansliet. Till exempel anges i regeringens anvisningar för försvarsplanering att försvarsplaneringen ska bedrivas i nära samverkan mellan Försvarsmakten och Regeringskansliet. Och i RB7 skriver regeringen att Försvarsmakten under genomförandet av uppdraget ska samverka med Regeringskansliet (Försvarsdepartementet).

Detta är formuleringar som indikerar att Försvarsmakten måste stämma av med Försvarsdepartementet hur uppdrag ska lösas, vilket riskerar att leda till styrsignaler i dialogen.

Försvarsdepartementet har skrivit så kallade tanke-PM, till exempel inför Försvarsmaktens svar på RB7. Dessa tanke-PM lämnades också över till utvalda personer på Försvarsmakten för synpunkter.239 Företrädare för Försvarsdepartementet beskriver tanke-PM som ett sätt för departementet att formulera sina tankar och ett led i beredningen av regeringens ställningstagande till Försvarsmaktens underlag. Att dessa PM också har lämnats till personer på Försvarsmakten förklaras med att man ville ha deras synpunkter och faktagranskning av innehållet, och det ska inte uppfattas som uttryck för informell styrning.240 Dessa tanke-PM saknar sidhuvud, avsändare och datum och är således helt informella. Innehållet ifrågasätter bland annat Försvarsmaktens tidigare underlag, analyser och bedömningar, och det ges i

vissa fall alternativa förslag. Även om de inte var tänkta som styrning har dessa tanke-PM uppfattats som styrförsök inom Försvarsmakten.241

Riksrevisionens tidigare granskning om regeringens genomförandegrupp visade på hög grad av informell styrning som inte kan spåras. Viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten kommunicerades informellt och dokumenterades inte.242

238Försvarsdepartementets mötesanteckningar från chefsdialog och handläggarmöten med Försvarsmakten avseende försvarsplanering. Riksrevisionen har tagit del av dessa på Försvarsdepartementet.

239Arbetshandling (Tanke-PM) om Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov och kostnadsutveckling, Arbetshandling (Tanke-PM) om möjliga vägar till minskade personalkostnader, Arbetshandling (Tanke-PM) om försvarsmaktens möjligheter att möta produktivitetsavdraget i gällande modell för pris- och löneomräkning, Arbetshandling (Tanke-PM) Försvarets långsiktiga ekonomi – PM om oŽcersutbildningen. Försvarsdepartementet.

240Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-08-19 samt Försvarsdepartementets svar på Riksrevisionens frågor 2013-09-26.

241Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-11, 2013-05-30.

242Besparingar i försvarets materielförsörjning – regeringens genomförandegrupp, Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:5).

84 RIKSREVISIONEN

106

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Riksrevisionens granskning av Nordic battlegroup 08 (NBG08) visade att regeringens styrning i det fallet skedde via anmodansförfrågningar och till viss del via en arbetsgrupp inom regeringskansliet. Exakt vilken roll och betydelse den informella arbetsgruppen hade är inte helt klarlagt. Arbetsgruppen upphörde dock i ett tidigt skede av planeringen av Nordic Battlegroup 11 (NBG11).243

En annan aspekt på den informella dialogen är att mängden informella informationsförfrågningar spelar roll. Blir förfrågningarna tillräckligt många och omfattande får de en påverkan på myndighetens planering av verksamheten och är i den meningen styrande.

Försvarsmakten har ansvar att motverka informell styrning

Hur mycket styrning det förekommer i de informella kontakterna är en tolkningsfråga. Men Riksrevisionen kan konstatera att många på

Försvarsmakten uppfattar att det förekommer, och därmed får kontakterna konsekvenser. Försvarsdepartementet utsätter därmed Försvarsmaktens ledning och handläggare för svåra situationer och bedömningar.

Enskilda personer måste själva ta ställning till om de ska gå med på vad Försvarsdepartementet föreslår informellt.244

Riksrevisionen vill betona att Försvarsmakten har ett ansvar att hantera eventuella informella styrsignaler och inte låta sig påverkas av dessa. I Regeringskansliets PM om informella kontakter står att ”det är myndighetens ledning som bär

det fulla ansvaret för genomförande av myndighetens verksamhet och därmed för beslut som myndigheten fattar med anledning av en informell kontakt”.245 Myndighetschefen kan alltid kräva ett formellt beslut om han eller hon anser att det informella skapar otydlighet eller strider mot redan fattade beslut.246 Även företrädare för Försvarsdepartementet framhåller i intervjuer att Försvarsmakten måste säga till om något uppfattats som informell styrning.247

4.4.5 Möjliga förklaringar till utbredd informell dialog

Huvudsyftet med den informella dialogen mellan departement och myndighet är utbyte av information och kunskap. Försvarsdepartementet behöver ibland mer detaljerad information för att kunna bereda en fråga och vänder sig då till Försvarsmakten.

243Den nordiska stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga, Riksrevisionen 2010 (RiR 2010:20). Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011, Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:11).

244Intervju vid Försvarsmakten 2012-12-18.

245Regeringskansliets PM 2013-09-16 Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter, s.11.

246Intervjuer med före detta myndighetschefer för försvarsmyndigheter.

247Intervju vid Försvarsdepartementet 2013-08-19.

RIKSREVISIONEN 85

107

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

En möjlig förklaring till den omfattande informella dialogen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten kan vara att otydligheter i regeringens formella styrning skapar behov av kontinuerlig informell avstämning för att förtydliga vad styrningen innebär. Otydligheter i den strategiska styrningen gör att vissa frågor istället måste hanteras informellt, och därmed undslipper regeringen ansvaret för dessa frågor.

En annan trolig orsak till att delar av den informella dialogen lätt uppfattas och tolkas som styrning har att göra med Försvarsmaktens organisationskultur och skillnader i kultur mellan Regeringskansliet och myndigheten. Av tradition finns inom Försvarsmakten en följsamhet och respekt för hierarkier, man lyder överordnade. Detta påverkar troligtvis hur den informella dialogen tolkas och tas emot på Försvarsmakten.248

Den stora mängden informella kontakter kan också förklaras av att regeringen och Försvarsdepartementet inte vill ha viss information skriftligt, på grund av sekretess. Mycket muntlig dialog för att undvika sekretessbelagda dokument och allmänna handlingar ökar risken för att styrningen sker informellt.

4.4.6 Möjliga konsekvenser av den omfattande informella dialogen

En tanke med informella kontakter är att myndigheten kan få klarlägganden om regeringens intentioner.249 Men om viktig information förmedlas och inhämtas informellt, utan tydliga kontaktvägar, och inte dokumenteras kan det bli otydligt om synpunkter/förfrågningar kommer från regeringen, ministern eller från enskilda tjänstemän på departementet. En konsekvens av omfattande informell dialog innehållande sådant som kan tolkas som styrning är att det uppstår otydligheter. Det blir otydligt om det är styrning eller inte, samt otydligt vad regeringen vet och inte vet. Därmed blir det också oklart vem som har ansvaret. Försvarsmakten blir ansvarig för sådant som regeringen/Försvarsdepartementet begärt informellt; allt som myndigheten gör utan regeringsbeslut blir dess eget ansvar.250

Ännu en konsekvens av den omfattande informella dialogen blir att de underlag Försvarsmakten lämnar till Försvarsdepartementet/regeringen inte med säkerhet visar Försvarsmaktens egentliga åsikt. Formellt är det som uttrycks i underlag från Försvarsmakten givetvis myndighetens uppfattning. Men den

248Intervju vid Försvarsmakten 2013-05-30 samt intervju vid Försvarsdepartementet 2013-08-26. Intervju med före detta myndighetschef för försvarsmyndighet.

249Regeringskansliets PM 2013-09-16 Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter.

250Statskontoret har tidigare (2005) beskrivit den informella dialogen mellan regering, departement och Försvarsmakten som ”komplicerad och känslig”, att allt myndigheten utför utan regeringsbeslut görs på dess eget ansvar. (Riksdagens och regeringens styrning av försvaret, (Statskontoret 2005:7).

86 RIKSREVISIONEN

108

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

bakomliggande analysen kan, om myndigheten låtit sig påverkas av informella signaler, vara svår att spåra till Försvarsmaktens egna bedömningar.251

Ytterligare en konsekvens av att viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten ibland kommuniceras informellt och inte dokumenteras, är att det försvårar insyn, uppföljning och ansvarsutkrävande. Riksdagens behov av information riskerar att inte tillgodoses.252 Utan dokumentation minskar transparensen. Försvarsstyrningsutredningen ansåg 2005 att riksdagens

ansvarsutkrävande försvåras när det är oklart vad som är regeringens och vad som är Försvarsmaktens ansvar. Den pekade på att det är angeläget att departementet axlar det samlade ledningsansvaret för försvarsområdet mer målmedvetet.253

En positiv konsekvens av informell dialog mellan myndighet och departement/ regering är att det skapar flexibilitet. Inom försvarsområdet kan detta vara särskilt viktigt, till exempel när det handlar om att förbereda insatser.

4.5Sammanfattande iakttagelser om regeringens styrning av Försvarsmakten

4.5.1Den strategiska styrningen behöver utvecklas

ŸŸRegeringens styrning har förbättrats i viktiga delar, men den är fortfarande delvis ofokuserad och omfattande. Regleringsbrevet är omfattande och svåröverskådligt. Regeringen gör inga prioriteringar mellan alla krav som ställs på Försvarsmakten.

ŸŸDen övergripande strategiska styrningen konkretiseras inte, och regeringen har därmed inte tydliggjort vad som krävs av Försvarsmakten. Det har uppstått en diskrepans mellan regeringens avsikt och Försvarsmaktens tolkning av uppgiften, vilket får stora konsekvenser för Försvarsmaktens planering och på synen på balansen mellan uppgift och resurs.

ŸŸAtt styrningen är otydlig kan till viss del förklaras av att försvarsområdet genomgår en stor omställning. En möjlig förklaring är att kunskapsunderläge i militära frågor hos departementet och regeringen skulle kunna försvåra möjligheterna att formulera den strategiska styrningen. Regeringen kan eventuellt se en risk med att tydligare formulerade uppgifter kan utnyttjas av Försvarsmakten för att hävda behov av mer resurser.

ŸŸEn risk med otydlig styrning på den övergripande strategiska nivån är att Försvarsmakten tolkar och gör annat än riksdagens och regeringens

251Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-11, 2013-05-30, 2013-06-04.

252Riksdagens och regeringens styrning av försvaret Statskontoret 2005 (Statskontoret 2005:7) s. 90. Se även Besparingar i försvarets materielförsörjning – regeringens genomförandegrupp Riksrevisionen 2012

(RiR 2012:5).

253Styrningen av försvaret: Betänkande av Försvarsstyrningsutredningen (SOU 2005:92) s. 148.

RIKSREVISIONEN 87

109

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

intentioner. Det ställer också höga krav på Försvarsmakten att själv sätta mål, uppföljningsmått och prioritera. Styrningen riskerar att få begränsad e•ekt om den är för otydlig.

4.5.2Regeringen styr på en detaljerad nivå

ŸŸRegeringen styr Försvarsmakten detaljerat på en lägre nivå, framför allt genom omfattande informationsinhämtning. Försvarsmakten får en mängd krav på åtgärder och information, många separata och detaljerade regeringsuppdrag samt remisser/anmodanden (som är departementsbeslut).

ŸŸExempel på områden som styrs detaljerat är materielförsörjningen och genomförandet av personalförsörjningsreformen. Även utformningen av insatsorganisationen och Högkvarterets interna organisation styrs detaljerat av regeringen.

ŸŸFaktorer som kan förklara detaljstyrningen är Försvarsmaktens storlek och att Försvarsmakten genomgår en stor reform. En annan förklaring till detaljstyrningen kan vara att regeringen och Försvarsdepartementet har

bristande förtroende för Försvarsmakten. Brister i Försvarsmaktens underlag till regeringen kan bidra till att öka detaljstyrningen. Det finns också tillfällen då den detaljerade styrningen behövs och utgör ett stöd för Försvarsmakten.

ŸŸEn konsekvens av detaljstyrningen är att Försvarsmakten får lägga mycket tid på att förse Regeringskansliet med underlag. Det finns risk att rollspelet mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet blir otydligt.

4.5.3Omfattande informell dialog med inslag av styrsignaler

ŸŸDet förekommer omfattande informell dialog mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten, vilket är ett viktigt komplement till den formella styrningen.

ŸŸDe informella kontakterna är ostrukturerade, och ingen på Försvarsmakten har en samlad bild av vilken information som efterfrågas och lämnas ut.

ŸŸInformell dialog anses nödvändigt, medan informell styrning bör undvikas. I teorin är skillnaden enkel, men i praktiken finns en gråzon mellan informell dialog och styrning. Försvarsdepartementet strävar efter att Försvarsmakten inte uppfattar vad som sägs på möten som styrning, men det händer att sådant som förmedlas i informella dialoger uppfattas som styrning av Försvarsmakten.

ŸŸStyrningen av Försvarsmaktens uppgift att ge och ta militärt stöd visar på inslag av informell styrning. Användandet av så kallade tanke-PM syftade till att inhämta Försvarsmaktens synpunkter, men tolkades delvis av myndigheten som informella styrförsök. Användandet av remisser (anmodanden), som är departementsbeslut och inte regeringsbeslut, kan ses som ett slags formaliserad informell styrning.

88 RIKSREVISIONEN

110

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

ŸŸEn förklaring till att Försvarsmakten uppfattar vad som sägs i den informella dialogen som styrning kan vara att Försvarsmakten av tradition är en hierarkisk organisation där man lyder överordnade. Ytterligare

en förklaring kan vara att otydlighet i den strategiska styrningen skapar behov av kontinuerlig informell avstämning.

ŸŸEn konsekvens av omfattande informell dialog är att det kan bli otydligt vad regeringen vet och inte vet samt vem som har ansvaret. Allt som Försvarsmakten gör utan regeringsbeslut sker dock på dess eget ansvar. En annan konsekvens är att insyn, uppföljning och ansvarsutkrävande kan försvåras – i förlängningen så att transparensen till riksdagen minskar.

RIKSREVISIONEN 89

111

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

90 RIKSREVISIONEN

112

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

5Försvarsmaktens styrning och genomförande av verksamheten

I följande kapitel presenteras iakttagelser som ska bidra till att besvara den tredje granskningsfrågan: Styr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med riksdagens beslut och intentioner?

5.1Övergripande beskrivning av Försvarsmaktens organisation och styrsystem

Försvarsmaktens verksamhet kan sägas bestå av två kärnprocesser. Den ena handlar om att skapa operativ förmåga (produktion) och den andra om att använda denna förmåga under insats (insats). Operativ förmåga skapas genom att krigsförband byggs upp, det vill säga organisatoriska enheter med personal förses med materiel och utbildas för militära uppgifter.

Försvarsmaktens grundorganisation består av Försvarsmaktens samtliga organisationsenheter, det vill säga förband, skolor och centrum. Organisationsenheternas stabsdelar och produktionsdelar utgör sammantaget Försvarsmaktens basorganisation, medan förbandsdelarna (krigsförband och Hemvärnet med nationella skyddsstyrkor) sammantaget utgör Försvarsmaktens insatsorganisation.254

Försvarsmaktens högkvarter består av ledningsstaben, produktionsledningen, insatsledningen, militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, juridiska staben, personalstaben samt informationsstaben. Ledningsstaben verkar för bland annat strategisk planering, ekonomistyrning, planering, ledning och uppföljning. Chefen för ledningsstaben är även chef för högkvarteret.255

Försvarsmaktens uppgifter från regering och riksdag ska omsättas av myndigheten. Det sker genom den centrala planerings- och uppföljningsprocessen, bestående av delprocesserna inrikta, planera, genomföra och följa upp, vilka utmynnar i några centrala dokument.

2545 kap. 5§ Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (ArbO). FSF 2012:1, Försvarsmaktens utvecklingsplan för 2014 (FMUP 14), s.7.

2555 kap. 2–3§§ Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (ArbO). FSF 2012:1.

RIKSREVISIONEN 91

113

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

ÖB inriktar verksamheten genom Försvarsmaktens strategiska inriktning (FMSI).

FMSI syftar till att ge en tydlig strategisk inriktning grundad på operativa behov. Den innehåller en lägesbild, uttolkning av regeringens styrning och övergripande beslut utifrån detta, verksamhetsidé, vision, värdegrund samt strategiska utvecklingsmål.256 Planera resulterar, efter avvägningsprocessen, i Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP) och budgetunderlaget (BU).

Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP) är Försvarsmaktens verksamhetsplan och kommer att byta namn till FMVP under 2014. FMUP har ett tioårigt perspektiv, med fokus på de inledande tre åren. I FMUP 2013 beskrivs bland annat de ekonomiska förutsättningarna, kvantitativa mål

för Insatsorganisation 2014 (IO14) och plan för verksamhetsgrenar samt spårbarhetsmodellen med deluppgifter, försvarsuppgifter och insatsförmågor.257

Genomföra resulterar i Överbefälhavarens uppdrag (ÖBU). ÖBU utarbetas bland annat utifrån FMUP, och är riktat till chefer direkt underställda ÖB. Den är ettårig och beskriver också fem fokusområden, som avser prioriterad verksamhet för året.258 Följa upp resulterar i Försvarsmaktens årsredovisning.

Planeringsdokument ur den centrala planerings- och uppföljningsprocessen bryts ned till Verksamhetsuppdrag (VU) med styrning till förbanden samt Materielplanen259 som går till Försvarets materielverk (FMV).

Avvägningsprocessen som nämns ovan innebär en prioritering där kravbilden i bland annat FMSI – men även FMV:s bedömningar av omsättningsbehov när materiel inte längre bedöms kunna vara i drift260 – ställs mot tillgängliga resurser. Prioriteringarna resulterar i ett så kallat avvägningsbeslut, som kommer i december varje år.

De ovan beskrivna processerna ingår i den så kallade Försvarsmaktsplaneringen, inte att förväxla med Försvarsplaneringen som syftar till att inrikta hur militära medel ska användas för att lösa Försvarsmaktens uppgifter i enlighet med regeringens beslut. Planeringen ska utgå från myndighetens befintliga resurser.261 Riksrevisionen har beskrivit försvarsplaneringen i kapitel 3, som en av flera förutsättningar för att skapa operativ förmåga. Här i kapitel 5 är fokus på försvarsmaktsplaneringen.

256Försvarsmaktens strategiska inriktning 2012 (FMSI 12), Försvarsmaktens strategiska inriktning (FMSI 13), Centrala planerings- och uppföljningsprocessen (CPU).

257Försvarsmaktens utvecklingsplan 2014 (FMUP 14), Centrala planerings- och uppföljningsprocessen (CPU).

258Överbefälhavarens uppdrag 2013 (ÖB U 2013), Centrala planerings- och uppföljningsprocessen (CPU).

259Med anledning av omdaningen av försvarslogistiken kommer materielplanen att även omfatta beställning av logistik och kommande år benämnas Försvarslogistikplan.

260Till exempel FMV:s bedömning av ”End-of-life” för materielsystem.

261Försvarsplanering, Huvuddokument med inriktning (H/S 01œ310:82060).

92 RIKSREVISIONEN

114

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

5.2Utmaningar i Försvarsmaktens planering

Som behandlas i kapitel 4 menar Riksrevisionen att regeringens styrning varit otydlig i strategiskt viktiga delar. Det komplicerar Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften och har påverkat Försvarsmaktens nedbrytning av regeringens mål och krav. Utifrån regeringens styrning i instruktion, inriktningsbeslut, regleringsbrev och anvisningar för försvarsplanering har Försvarsmakten utvecklat sin strategiska inriktning i FMSI. Utöver regeringens styrning är Försvarsmaktens insatsorganisationsvärdering och försvarsplanering viktiga ingångsvärden i FMSI.

5.2.1Svårare nationella uppgifter dimensionerar Försvarsmaktens långsiktiga utveckling

Försvarsmakten ska enligt den försvarspolitiska inriktningspropositionen och myndighetens instruktion inneha ett flertal förmågor (verksamhetsuppgifter).262 Efter riksdagens beslut om försvarets inriktning

2009, inriktade Försvarsmakten i praktiken sin verksamhet mot internationella insatser.263 Försvarsmakten fastställde, mot slutet av 2010, preliminära förbandsmålsättningar (så kallade PTOEM264) för samtliga krigsförband, vars innehåll tog sin utgångspunkt i kravet på modularitet, flexibilitet och tillfälligt sammansatta stridsgrupper.265

I och med regeringens anvisningar för försvarsplaneringen kom delvis andra delar att prägla utvecklingen av Försvarsmakten. Förmågan till väpnad strid mot en kvalificerad motståndare blev central och utgör numera den dimensionerande grunden för förbandsutvecklingen.266 Försvarsmakten menar att

Fullföljandet av försvarsreformen kräver att insatsorganisationen inte enbart dimensioneras mot vad som på kort sikt är sannolikt utan successivt utvecklas för att klara ett begränsat väpnat angrepp.267

Försvarsmakten har vidare i operativa studier kommit fram till att de förmågor som krävs för att lösa de mest krävande uppgifterna också kan användas för andra (enklare) uppgifter.268 Försvarsmaktens planering på medellång sikt (5 år)

2623 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Försvarsmakten.

263Produktionen inriktades mot krav på användbarhet och tillgänglighet och förmågan att med behovssammansatta modulärt uppbyggda.

264Preliminär taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning.

265Intervju vid Försvarsmakten 2014-02-06.

266Försvarsmaktens strategiska inriktning FMSI 2013 del 1 (HKV 23 100:59776), s. 8.

267Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23 381:53871), s. 1.

268Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23 381:53871), bilaga 1 s. 10.

RIKSREVISIONEN 93

115

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

har därför inriktats mot förmågan att i försvarsmaktsgemensamma operationer hantera ett begränsat väpnat angrepp.269

Riksrevisionen konstaterar att Försvarsmakten inom en och samma försvarsbeslutsperiod har genomfört en relativt omfattande ändring av inriktningen på verksamheten, med utgångspunkt i regeringens styrning.

5.2.2Stegvis tillväxt med operativ balans i varje steg

Enligt regeringens styrning ska Försvarsmakten prioritera iståndsättandet av hela förband.270 Användbarhet och tillgänglighet ska prioriteras före till exempel materiell förnyelse.271 Försvarsmakten har därför planerat för en

styrketillväxt av insatsorganisationen som innebär en stegvis tillväxt av operativt tillgängliga krigsförband, med en operativ balans mellan stridskrafterna vid varje givet tillfälle.272 Insatsorganisationen ska ha förmåga att över tiden lösa nationella beredskapsuppgifter och internationella insatser samtidigt och på sikt ha förmågan att lösa svårare nationella försvarsuppgifter (begränsat väpnat angrepp).273

Som berörts i avsnitt 4.2.2 uppfattar Försvarsmakten att det på sikt är obalans mellan uppgift och resurser. Detta tillsammans med tydligare inriktning

mot svårare nationella uppgifter och det rådande tillståndet med stora brister bland de nya personalkategorierna innebär en utmaning för Försvarsmaktens planering. För att hantera den långsiktiga ekonomiska obalansen och samtidigt följa principen om operativ balans mellan de olika stridskrafterna över tiden har Försvarsmakten satt upp ett delmål för insatsorganisationens tillväxt år 2017. I delmålet ingår endast en delmängd av insatsorganisationens krigsförband. Dessa krigsförband är prioriterade medan övriga krigsförband iståndsätts (utifrån en utarbetad prioritetsordning) i den takt ekonomin medger.274 Konkret innebär det att produktionen av vissa ännu ej tillgängliga förband prioriteras, medan andra redan tillgängliga förband prioriteras ned.

269Försvarsmaktens strategiska inriktning FMSI 2013 del 1 (HKV 23 100:59776), s.13; Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23 381:53871), bilaga 1 s. 7, 11.

270Regleringsbrev för budgetåren 2010 till 2014 för Försvarsmakten.

271Prop. 2008/09:140 s 51; I Försvarsmaktens regleringsbrev för 2010 fick myndigheten därför i uppgift att fastställa förbandsmålsättningar som svarande mot materiel som med säkerhet var tillgänglig eller levererad före 2014.

272Försvarsmaktens strategiska inriktning FMSI 2013 del 1 (HKV 23 100:59776), s. 13; Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23 381:53871), bilaga 1 s. 11, 27.

273År 2011 fastställde Försvarsmakten så kallade krigsförbandsspecifikationer för verksamhetsår 2014. Dessa beskriver vad varje krigsförband förväntas klara av 2014 med tillgänglig materiel och personal. Krigsförbansspecifikationerna ersatte därmed de preliminära förbandsmålsättningarna (PTOEM) från 2010 som styrning för utvecklingen av förbanden i det korta perspektivet.

274Försvarsmaktens strategiska inriktning FMSI 2013 del 1 (HKV 23 100:59776), s. 13

94 RIKSREVISIONEN

116

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Riksrevisionen har dessutom konstaterat att när Försvarsmakten omsätter regeringens mål och krav i planeringen av insatsverksamheten avviker Försvarsmakten delvis från vad regeringen angett. Försvarsmakten planerar för en verksamhet som i flera avseenden innebär en lägre ambitionsnivå, det gäller till exempel antalet personer och antalet förband som ska kunna användas i insatser.275

5.2.3Svåra prioriteringar i Försvarsmaktens avvägning

Varje år sker en uppdatering av FMUP genom att framförda förändringsförslag och befintlig plan ställs mot den strategiska inriktningen (FMSI), tillgänglig ekonomi, befintliga produktionsförutsättningar samt säkerhetsföreskrifter

och lagar.276 Förändringsförslagen kostnadsberäknas och prioriteras och vägs slutligen samman genom ÖB:s avvägningsbeslut. Utgående från avvägningsbeslutet revideras sedan Försvarsmaktens utvecklingsplan.

Inom ramen för Riksrevisionens granskning av Försvarsmaktens ekonomiska förutsättningar granskades de förslag till materielförändringar som

har behandlats i försvarsmaktsplaneringen under åren 2010–2013 samt ÖB:s avvägningsbeslut under samma år. Riksrevisionen konstaterade att Försvarsmaktsplaneringen under de senaste åren har kännetecknats av ett omfattande och ökande förändringstryck och svåra prioriteringar har varit

nödvändiga. Avvägningsbeslutet för perioden 2014–2023, då uppgraderingen av JAS 39 Gripen skulle planeras in, innebar särskilt omfattande reduceringar och förskjutningar av andra materielsystem.277

5.3Omfattande och komplex styrning och planering med stora samordningsbehov

Riksrevisionen har granskat Försvarsmaktens organisation samt interna styrning och planering övergripande, genom dokumentstudier och intervjuer med centrala befattningshavare inom Högkvarteret samt förbandschefer. Försvarsmakten är en stor myndighet där verksamheten är organiserad i flera delar, vilket innebär att god samordning är viktigt. Framförallt är samordningen inom Försvarsmaktens Högkvarter viktig. Försvarsmakten arbetar aktivt för

att förbättra samordningen, och Högkvarteret har omorganiserats ett antal gånger under 2000-talet. Senaste omorganiseringen skedde i januari 2014.

275Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, Riksrevisionen 2013 (RiR 2013:22). s 23.

276En delmängd av dessa förändringsförslag berör materiel och baseras bland annat på FMV:s bedömning av den befintliga materielens tekniska livslängd.

277Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret. Riksrevisionen 2014 (RiR 2014:7).

RIKSREVISIONEN 95

117

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

ÖB anser att samordningen fungerar tillfredsställande, men att det som i alla verksamheter och organisationer alltid finns potential till förbättring.278

Riksrevisionen kan konstatera att Försvarsmakten sammantaget har många interna styr- och planeringsdokument på olika nivåer. Sammantaget framstår en komplex bild med många olika styrdokument med tillhörande processer. Styrprocesserna inom Försvarsmakten är under utveckling, både den centrala processen på Högkvarteret och styrningen av förbanden. Redan under

2014 förväntas flera dokument byta namn, gå in i varandra, förändras eller försvinna.279

Även företrädare för Försvarsmakten pekar på den omfattande och detaljerade planeringen inom myndigheten – att det är alltför många olika styrdokument och att vissa dokument skulle kunna slås ihop eller tas bort.280 Det finns till exempel förslag på att ÖBU ska bli en del av FMUP.281

Flera av de långsiktiga dokumenten tas dessutom fram varje år, till exempel FMSI och FMUP. Till detta hör också att många av dokumenten är omfattande, exempelvis FMUP och VU.

5.3.1Stora behov av samordning inom Högkvarteret

Riksrevisionens tidigare granskning av Försvarsmaktens personalförsörjning visade på bristande samordning i Högkvarterets styrning och pekade på att det behövs bättre samordning mellan insatsledningen och produktionsledningen på Högkvarteret.282 Även granskningen av NBG11 visade på bristande samordning inom Högkvarteret. Det saknades en funktion för att säkerställa det övergripande systemperspektivet i uppbyggnaden av förband.283 För att hantera övergripande systemperspektiv i den pågående uppbyggnaden av NBG15 finns nu en särskilt avdelat NGB-samordnare vid produktionsledningen.284

I slutgranskningens intervjuer inom Försvarsmakten har det framkommit synpunkter om att samordningen mellan insatsledningen och produktionsledningen har förbättrats, till exempel genom att man formaliserat styrningen med uppdrag och protokoll.285 Samtidigt framförs i intervjuerna

278Intervju med ÖB Sverker Göransson 2013-06-05.

279Intervju vid Försvarsmakten 2013-08-29.

280Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-18, 2013-01-09, 2013-03-05, 2013-05-23, 2013-05-27, 2013- 05-30, 2013-06-19 samt ÖB Sverker Göransson 2103-06-05.

281Arbetspapper Försvarsmakten, daterat 2013-09-06.

282Försvarsmaktens personalförsörjning – med fokus på o•cersförsörjningen, Riksrevisionen 2009 (RiR 2009:11).

283Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011, Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:11).

284Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast, 2014-03-05.

285Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-23, 2013-06-17, 2013-06-18.

96 RIKSREVISIONEN

118

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

att trepartsstyrningen av ledningsstaben, produktionsledningen och insatsledningen inte fungerat e ektivt och att samordningen brister. Den fysiska placeringen med insatsledningen och produktionsledningen på olika platser uppges också försvåra samordningen.286 Ett problem som framhålls i Riksrevisionens intervjuer är att ingen från insatsledningen är med i produktionsdialogen och ställer krav eller beskriver behov. Staberna hinner

inte heller alltid koordinera styrningen av förbanden.287 I och med den senaste omorganiseringen av Högkvarteret i januari 2014 förändrades bland annat ansvarsfördelningen mellan insatsledningen och produktionsledningen. Enligt Försvarsmakten är ett av syftena med omorganiseringen att komma tillrätta med ovanstående problematik med samordning mellan ledningsstaben, produktionsledningen och insatsledningen.288

Även samordningen inom produktionsledningen kan förbättras, något som bland annat chefen för produktionsledningen uppgett. Det framhålls att den samordning som måste ske inom produktionsledningen (armé, marin, flyg, logistik och ledning) är komplex. Försvarsmakten menar att vidareutveckling av metoder och processer pågår, och den senaste omorganisationen av Högkvarteret är en del i detta.289

Det finns i huvudsak två sätt att organisera Högkvarteret, antingen som nuvarande indelning i produktionsledning och insatsledning eller som tidigare indelning i försvarsgrenar (stridskrafter) – det vill säga i armé, flyg och marin. Inom Högkvarteret finns olika syn på vilket sätt att organisera som är lämpligast.

De som förespråkar nuvarande inledning av verksamheten i insatsledning och produktionsledning menar bland annat att det är två helt olika verksamheter; produktionsledningen ser till att det finns förmåga och insatsledningen använder den; 90 procent av verksamheten är produktion. Det anses

också att Försvarsmakten är för liten för att delas upp i armé, flyg och marin. Tidigare, när den indelningen fanns, var enbart armé större än hela Försvarsmakten är idag.290 En nackdel som framhålls angående den tidigare försvarsgrensstrukturen är att det skapades stuprör, utan samordning mellan försvarsgrenarna.291 De inom Försvarsmakten som förespråkar någon variant

av tidigare försvarsgrensindelning menar att dagens organisation skapar större utrymme för särintressen. En återkommande åsikt är att de högsta företrädarna

286Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-21, 2013-06-04, 2013-06-11, 2013-06-17, 2013-06-18.

287Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-24, 2013-05-29, 2013-06-04, 2013-06-10, 2013-06-17, 2013-06-18.

288Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast, 2014-03-05.

289Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-06-11, 2013-06-18 samt Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast 2014-03-05.

290Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-23, 2013-05-27, 2013-06-18.

291Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-04-19, 2103-09-09.

RIKSREVISIONEN 97

119

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

för marin, flyg och armé borde finnas med i Försvarsmaktens ledningsgrupp. I nuläget återfinns den främste företrädaren för respektive stridskraft vid produktionsledningen.292

Riksrevisionen noterar att det finns starka lojaliteter kopplade till stridskrafterna, vilket riskerar att bidra till samordningsproblem.

5.3.2Intern kritik om att givna ledningsstrukturer frångås

ÖB uppger att Försvarsmakten kontinuerligt arbetar för att skapa en tydlig styrning och en organisation där det tydligt framgår vem som har i uppgift att göra vad och under vilka förutsättningar.293 Det ska finnas formella uppdrag för att en aktivitet ska påbörjas. FMUP ligger till grund för verksamhetsuppdragen, och genom ÖBU aktiveras den verksamhet som beskrivs i FMUP.294 Riksrevisionens intervjuer inom Försvarsmakten pekar på att det anses förekomma otydligheter och att givna processer ibland tycks frångås. Det handlar till exempel om synpunkter på att ledningsstaben är inne och detaljstyr för mycket på lägre nivå. Ledningsstaben borde enligt de som intervjuats fokusera mer på att styra på en övergripande nivå och hantera strategiska frågor – inrikta, avväga stora frågor och ägna sig åt förmågeutveckling. Det handlar vidare om synpunkter på att ledningsstaben i dagsläget styr både insatsledningen och produktionsledningen detaljerat i produktionsfrågor och att chefen för insatsledningen är nere på taktisk nivå och styr detaljerat, så att rollerna riskerar att bli otydliga.295

Försvarsmakten har påpekat att det av flera skäl är nödvändigt att högre nivåer styr lägre nivåer detaljerat i vissa delar. Till exempel måste rekrytering, militär grund- och vidareutbildning, materielanskaŒningar och anställningar regleras ner till enskilda företeelser. Det kan handla om att hålla samman styrning av ekonomi och reglering av uppdrag till andra myndigheter. Det finns, enligt Försvarsmakten, ingen ambition att detaljstyra på lägre nivå utöver det nödvändiga.296

292Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-04-19, 2013-06-11, 2013-06-18, 2013-06-04,2013-06-10, 2013-06-18.

293Intervju med ÖB Sverker Göransson 2013-06-05.

294Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens slutrapport 2014-03-05.

295Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-21, 2013-05-30, 2013-06-04, 2013-09-09.

296Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast 2014-03-05.

98 RIKSREVISIONEN

120

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

5.3.3Splittrad styrning av förbanden

För att styrningen av förbanden inte ska bli splittrad krävs bra samordning inom Högkvarteret.

Förbanden (organisationsenheterna) styrs av Högkvarteret genom

Verksamhetsuppdraget (VU), order och direktiv.297 Produktionschefen styr den löpande verksamheten på förbanden genom VU. Insatschefen, eller någon av de taktiska cheferna vid insatsledningen, styr insatsverksamheten på förbanden genom order.298 VU är ett ettårigt styrdokument och tas fram i dialog med förbanden. Det kan också komma tilläggsuppdrag med ändringar eller tillägg utifrån VU. Ett direktiv är en komplettering av uppdrag och order. Uppdrag

ska vara ekonomiskt finansierade, medan order och direktiv inte behöver vara det.299 Vissa tilläggsuppdrag ska dock utföras inom given ekonomisk ram, och då får chefen för organisationsenheten prioritera.

Chefen för respektive organisationsenhet ska planera, genomföra och följa upp verksamheten i enlighet med dessa uppdrag och order. Om det uppstår ett läge då uppdraget från produktionschefen och order från insatschefen kommer

i konflikt med varandra har den senare förtur.300 På förbandet bryts VU ner till Verksamhetsorder som går ut till enhetscheferna och utgör den formella ordergivningen över vad som ska göras.301

VU ses som ett nödvändigt dokument. Granskningens intervjuer visar dock att VU uppfattas som alltför omfattande och på en för detaljerad nivå, till exempel vad gäller den exakta styrningen av personalen.302 Riksrevisionens granskning av försvarets personalförsörjning från 2009 bedömde att VU var omfångsrikt och hade en komplicerad, splittrad struktur.303 Enligt uppgifter från Försvarsmakten pågår ett arbete med att rensa i VU, och företrädare för Högkvarteret framhåller att dokumentet har minskat i omfång och

nu har en tydligare koppling mellan mål och medel. Riksrevisionen kan konstatera att VU fortfarande är omfattande. I Riksrevisionens intervjuer med förbandschefer framhålls att förbanden borde styras mer övergripande och att detaljerna bör lämnas till förbanden att besluta om. Högkvarteret borde, enligt

297Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (ArbO). FSF 2012:1.

298Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (ArbO). FSF 2012:1.

2997 kap § 13–16 Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (ArbO). FSF 2012:1.

3003 kap. 5 §, 9 kap. 2 § och 16 kap. 1 § Försvarsmaktens arbetsordning (FFS 2013:4).

301Intervjuer med förbandschefer 2013-05-24, 2013-05-29, 2013-06-04, 2013-06-10, 2013-06-17, 2013- 06-18.

302Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-21, 2013-05-23, 2013-05-24, 2013-05-29, 2103-06-04, 2013-06-18, 2013-06-10, 2013-06-17.

303Försvarsmaktens personalförsörjning – med fokus på o cersförsörjningen, Riksrevisionen 2009 (RiR 2009:11).

RIKSREVISIONEN 99

121

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

förbandscheferna, hålla sig till vad förbanden ska uppnå och förbanden borde få bestämma hur det ska åstadkommas/genomföras.304

Ett annat problem med styrningen av förbanden, som framkommer i Riksrevisionens intervjuer inom Försvarsmakten är att styrningen av förbanden kommer i flera olika spår, och styrningen av förbanden beskrivs som splittrad. Det är många inblandade i styrningen av förbanden och uppdrag och direktiv kan komma direkt från informationsstaben, personalstaben och militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must). Styrningen av förbanden ska dock numera i regel alltid gå via produktionsledningen.305

Det görs olika försök för att samordna styrningen av förbanden. Ett exempel är att organisationsskissen ritas om – man har flyttat upp chefen för juridiska staben, personaldirektören och informationsdirektören under ledningsstaben (istället för bredvid produktionsledningen, insatsledningen och Must) för att tydliggöra att dessa inte får styra förbanden direkt.306 Ett annat exempel är att Beredskaps- och insatsorder 2014 byter namn till Beredskaps- och insatsplan och ska gå via produktionsledningen, i syfte att styrningen ska samordnas i de delar som går att planera i förväg.307

5.3.4Ledningen av organisationsenheter kan pendla mellan insatschef och produktionschef

Chefen för respektive organisationsenhet (förband, skola, centrum) är underställd chefen för produktionsledningen vid Högkvarteret. Det innebär att det är produktionschefen som utövar arbetsgivarens befogenheter och skyldigheter. När verksamheten vid en organisationsenhet övergår i insats tar dock chefen för insatsledningen vid högkvarteret över ledningen.308 Riksrevisionen kan konstatera att denna uppdelning av ledningen får särskilt genomslag i den vardagliga verksamheten inom sjö- och luftstridskrafterna, eftersom den verksamheten ofta skiftar mellan insats- och produktionsläge. Ubåtar och korvetter kan producera förmåga genom att öva och samtidigt utföra insats genom att till exempel spana eller delta i en incidentoperation. Detsamma gäller stridsflygplan och helikoptrar. För markstridskrafternas del är läget relativt produktionsinriktat, men kan ibland övergå i insats för att exempelvis stödja det civila samhället.

304Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-24, 2013-05-29, 2013-06-04, 2013-06-10, 2013-06-11, 2013-06-17, 2013-06-18, 2013-06-19.

305Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-24, 2013-05-29, 2013-06-04, 2013-06-10, 2013-06-11, 2013-06-17, 2013-06-18, 2013-06-19.

306Intervju vid Försvarsmakten 2013-06-19.

307Intervju vid Försvarsmakten 2013-05-27.

3083 kap. 5 §, 9 kap. 2 § och 16 kap. 1 § Försvarsmaktens arbetsordning (FFS 2013:4).

100 RIKSREVISIONEN

122

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Riksrevisionen noterar alltså att ledningen, inom framför allt marinen och flygvapnet, pendlar mellan en ordinarie chef, som är produktionschefen, och insatschefen. Detta förhållande kan leda till oklarheter om vem som egentligen styr. Produktion och insats är olika sidor av samma verksamhet, vilket gör

att dubbel ledning riskerar leda till både intressekonflikter och oklarheter i styrningen.

5.3.5Obalans mellan uppgift och resurs på förbanden

VU ska vara ekonomiskt avvägd. Trots detta pekar mer än hälften av förbandscheferna som Riksrevisionen har trä•at på att det finns en obalans mellan uppgift och resurs – att förbandet tvingas prioritera om för att hantera obalanser på grund av tillkommande krav.309 Dessutom får förbanden tilläggsuppdrag som ska lösas med pengar inom given ram. Varje ny uppgift till förbandet kräver omplanering. Problemet förstärks, enligt förbandscheferna, av att systemet är så ”slimmat”, bland annat på grund av vakanser och att personal åker på bemanningsuppdrag. Om det inte går att prioritera lyfts frågan till produktionsledningen.310

5.3.6 Tidsmässiga aspekter i styrsystemet

Det finns vissa tidsmässiga aspekter i hur centrala dokument länkar in i varandra som skulle kunna bidra till svårigheter i planeringen. FMUP

fastställs i början av året (januari/februari). Då lämnar också Försvarsmakten sitt budgetunderlag till regeringen, som bland annat utgör ett underlag till Försvarsmaktens regleringsbrev som regeringen beslutar om i december. ÖBU kommer också i december, men är tänkt att bygga på regleringsbrevet.

Formellt måste Försvarsmakten alltså invänta regleringsbrevet i december, men en informell indikation som kan ligga till grund för ÖBU, ges i regeringens budgetproposition under hösten. Skulle det visa sig att regleringsbrevet innehåller omfattande förändringar jämfört med FMUP och det som angivits i budgetpropositionen kan beslut om ÖBU senareläggas.311

VU utgår planeringsmässigt från FMUP. VU kommer i december – samtidigt eller strax före både regleringsbrev och ÖBU.312 VU tas fram i produktionsdialoger med förbanden tidigare under året. Produktionsledningen påbörjar sina

309Intervjuer med förbandschefer 2013-05-24, 2013-05-29, 2013-06-04, 2013-06-10, 2013-06-18.

310Intervjuer med förbandschefer 2013-06-04, 2013-06-10, 2013-06-18 samt intervju på Försvarsmaktens Högkvarter 2013-06-04.

311Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast, 2014-03-05.

312Beslut om VU kan senareläggas om ÖBU och FMUP har omfattande diskrepanser. Vid behov sker även en omavvägning för att justera den ekonomiskt avvägda planen. (Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast, 2014-03-05).

RIKSREVISIONEN 101

123

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

produktionsdialoger med förbanden i februari/mars.313 I figur 1 nedan åskådliggörs tidsperspektivet och kopplingen mellan de olika styrdokumenten.

Figur 1

Illustration över när i tiden olika styrdokument fastställs

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Riksdags-

 

 

 

Budgetunderlag

 

 

 

 

Budgetprop.

beslut

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Reglerings-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

brev

ÖB

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FMUP

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ÖBU

Avvägning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Prod.dialog 1

 

 

 

 

Prod.dialog 2

 

VU

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dec

Jan

Feb

Mar

Apr

Maj

Jun

Jul

Aug

Sep

Okt

Nov Dec

Intervjuer vid Försvarsmakten, Riksrevisionens bearbetning.

I produktionsdialogerna bedöms bland annat krigsförbandens status. Om det framkommer brister i ett krigsförband måste den informationen omhändertas. Brister som inte behöver omhändertas omedelbart inarbetas istället i den ordinarie planeringen. Dessa brister, som framkommer i uppföljningen

av förbanden eller i produktionsdialogerna inför VU, tas då om hand nästkommande år. Det kan därför ta lång tid att få till vissa förändringar efter att brister påtalats. Akuta brister av svårare karaktär kan omhändertas i en omavvägning, och då kan processerna vid behov kortas avsevärt.314

Det finns således utrymme för flexibilitet och möjligheter att frångå den årliga processen vid behov. Det har dock påpekats i intervjuer inom Försvarsmakten att det är sällsynt att man ändrar i årets VU efter avvägningsbeslutet, eftersom det blir så ”stökigt” då.315

Förbandschefer som Riksrevisionen har träˆat upplever att uppföljningen av förbanden (krigsförbandsvärderingarna) inte tas tillvara tillräckligt, eftersom det ofta tar lång tid att få till förändringar efter att brister påtalats. De saknar också återkoppling på återrapporteringen och menar att det som påtalades inte märks i den efterföljande styrningen.316

313Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-06-10, 2013-08-29.

314Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast 2014-03-05.

315Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-06-04, 2013-06-18, 2013-08-29.

316Intervjuer med förbandschefer 2013-06-04, 2013-06-18.

102 RIKSREVISIONEN

124

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Riksrevisionen noterar således att det finns vissa tidsmässiga förskjutningar som försvårar planeringen inom Försvarsmakten, även om de årliga processerna också kan frångås vid behov. Att helt undvika dessa tidsaspekter i planeringen kan dock vara svårt, bland annat på grund av den givna årscykeln med regeringens regleringsbrev i december.

5.3.7Möjliga förklaringar till omfattande och komplicerad styrning och planering

En del av förklaringen till den omfattande och i vissa fall detaljerade styrningen och planeringen inom Försvarsmakten är att det är en stor myndighet med

stort anslag. Det är också en verksamhet med omfattande komplexitet, många olika komponenter och hög variation i verksamhetens karaktär. Detta ökar också risken för samordningsproblem. Det krävs att de olika nivåerna släpper kontrollen och litar på de lägre nivåerna i organisationen.

Att det pågår ett reformarbete där Försvarsmakten ska inta en delvis ny roll och där interna processer är under utveckling förklarar en del av komplexiteten

i den interna styrningen och planeringen. En annan förklaring kan vara att begränsningar i ekonomin förstärker behoven av kontroll, vilket gör att detaljstyrningen ökar.

Det finns flera delkulturer inom Försvarsmakten. Inte minst stridskrafterna betraktas som starka delkulturer med tydliga lojaliteter och dragkamper sinsemellan. Samordningen försvåras och, när alla vill försöka få med ”sina” delar blir planeringen totalt sett omfattande.

I intervjuer vid Försvarsmakten framkommer att Försvarsmakten av tradition är en planerande och skrivande organisation; man analyserar och skriver för mycket och för ambitiöst.317 Det kan upplevas som svårt att ta bort dokument och planer som funnits länge. När det tillkommer nya planer och dokument finns, enligt Riksrevisionen, en risk att det inte görs någon översyn och utrensning av existerande dokument.

5.3.8Möjliga konsekvenser av omfattande och komplex styrning och planering

En omfattande och komplex styrning kan innebära en risk för ine ektivitet; att tid läggs på ”fel” saker och att man ägnar sig åt onödigt dubbelarbete och planeringsprocesser som inte för verksamheten framåt. Detaljerna (till exempel i VU) riskerar att hämma genomförandet. Brister i samordningen

inom Högkvarteret, och därmed styrningen av förbanden, riskerar att leda till ine‹ektivitet i verksamheten. Den senaste omorganiseringen av Högkvarteret syftar dock, enligt Försvarsmakten, bland annat till att förbättra samordningen.

317 Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-18, 2013-01-09, 2013-03-05.

RIKSREVISIONEN 103

125

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Den splittrade och delvis detaljerade styrningen från Högkvarteret kan bli motsägelsefull för förbanden. Tidigare uppgifter uppges krocka med nya uppgifter.318 Detta, tillsammans med en obalans mellan uppgift och resurser (som uppkommer genom exempelvis tilläggsuppgifter), riskerar att skapa målkonflikter och medför att förbandschefer måste göra omavvägningar. Det finns risk att sådana omavvägningar inte nödvändigtvis är i linje med högre chefs intentioner. Brister i samordning med splittrad styrning på detaljnivå ökar risken för målkonflikter i styrningen. Obalans mellan uppgifter och resurser på förbanden och behovet av omprioriteringar gör också styrningen ryckig, vilket uppges ta tid och kraft från personalen.319

Om högre nivåer styr för detaljerat på lägre (taktiska/operativa) nivåer finns, enligt Riksrevisionen, en risk att det inte är rätt kompetens som styr.

Kompetensen utnyttjas då inte på bästa sätt, eftersom kunskapen om detaljerna torde vara störst på den aktuella nivån.

5.4Bristande spårbarhet och transparens i Försvarsmaktens nedbrytning av uppgiften

Regeringens ökade krav på försvarsplaneringen har som nämnts ovan lett till förändrad inriktning av Försvarsmakten. Den har också tydliggjort behovet av spårbarhet mellan Försvarsmaktens uppgifter och kraven på krigsförbanden.

Riksrevisionen anser att spårbarheten har förbättrats sedan försvarsplaneringen återupptogs, men menar samtidigt att den behöver utvecklas vidare.

5.4.1Spårbarhetsarbete under utveckling

Parallellt med planeringen och genomförandet av verksamheten har Försvarsmakten utvecklat sitt arbetssätt. Som en följd av den återupptagna försvarsplaneringen har spårbarheten mellan myndighetens uppgifter och behov av resurser utvecklats. Istället för att, som tidigare, styra den långsiktiga utvecklingen av förbanden genom att vidmakthålla förmågebredden, analyserar Försvarsmakten numera behovet av förmågor, förband och resurser utifrån myndighetens samtliga uppgifter. Detta görs genom operativa studier. Förenklat handlar det om att Försvarsmakten har börjat utvecklat en spårbar kedja från myndighetens uppgifter ner till krav på krigsförbanden och

318Intervjuer med förbandschefer 2013-05-24, 2013-05-29, 2013-06-04.

319Intervjuer med förbandschefer 2013-06-04, 2013-06-10, 2013-06-18 samt intervjuer vid Försvarsmaktens Högkvarter 2013-06-04.

104 RIKSREVISIONEN

126

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

ingående resurser.320 Därutöver har en så kallad styrketillväxtplan utarbetats. Riksrevisionen ser positivt på denna utveckling, bland annat är den utökade spelverksamheten ett viktigt steg framåt.

I FMSI har myndighetens uppgifter och planeringsfall (från försvarsplaneringen) brutits ner till så kallade generella operativa ramvillkor (GORV) och operativa ramvillkor (ORV).321 Krigsförbandens uppgifter

och målsättningar, liksom behov av personal och materiel ska beskrivas i krigsförbandsmålsättningar, och vad krigsförbanden ska kunna uppnå under ett visst år med befintliga resurser ska beskrivas i krigsförbandsspecifikationer.322

De generella operativa ramvillkoren kan delas in i två grupper. Den ena gruppen hanterar svårare nationella uppgifter och den andra gruppen hanterar stående uppgifter (exempelvis incidentberedskap). Riksrevisionen konstaterar att de generella operativa ramvillkoren omfattar insatsorganisationens utveckling över tiden, eftersom målet att på sikt hantera svårare nationella uppgifter (bland annat begränsat väpnat angrepp) är inkluderat. Riksrevisionen konstaterar vidare att nedbrytningen av Försvarsmaktens uppgifter i generella operativa ramvillkoren och operativa ramvillkoren är central för utvecklingen av stridskrafterna och utgör den dimensionerande grunden. Att identifiera relevanta, heltäckande och uppföljningsbara ramvillkor är därför avgörande för den fortsatta utvecklingen av Försvarsmakten. På motsvarande vis är nedbrytningen av ramvillkoren till uppgifter för förbanden avgörande för krigsförbandens utveckling.

Styrketillväxtplanen beskriver hur myndighetens uppgifter/planeringsfall ställer krav på operativt tillgängliga förband över tiden. Genom att successivt inkludera allt svårare (och fler) uppgifter/planeringsfall växer behovet av tillgängliga förband över tiden, vilket framgår av styrketillväxtplanen.

5.4.2 …men arbete återstår

Försvarsmakten har alltså förbättrat spårbarheten, men Riksrevisionen menar att det finns behov av att utveckla arbetet vidare. I granskningen av

ekonomiska förutsättningar för Försvarsmaktens omställning rekommenderar Riksrevisionen att Försvarsmakten utvecklar tydligare redovisning av

320Försvarsmakten har arbetat med en så kallad spårbarhetsmodell sedan 2005. Den bryter ner Försvarsmaktens övergripande uppgifter (deluppgifter, försvarsuppgifter och insatsförmågor) till resurser (krigsförband) för att lösa uppgifterna. Den nya spårbarhetskedjan är tänkt att komplettera den tidigare spårbarhetsmodellen genom att tydligare fastställa vilken ambitionsnivå som gäller för varje krav.

321De generella operativa ramvillkoren utgörs av ett fåtal övergripande dimensionerande krav per stridskraft. De operativa ramvillkoren bryter ner de generella operativa ramvillkoren i ett fåtal (3–6 st.) mer konkreta krav per stridskraft och funktionerna logistik och ledning.

322Handbok för Försvarsmaktens målsättningsarbete – Förband, Försvarsmakten (2011).

RIKSREVISIONEN 105

127

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

spårbarheten mellan olika uppgifter och materielbehov. Redovisningen bör medge att ekonomiska konsekvenser av olika ambitionsnivåer kan särskiljas.323

Den tänkta spårbarhetskedjan har, enligt Riksrevisionens bedömning, inte implementerats fullständigt, eftersom fastställda krigsförbandsmålsättningar fortfarande saknas. Det innebär att det saknas nedbrytning av de övergripande förmågekraven ner till förbandsnivån. Det finns därmed ingen tydlig bild av vad förbanden konkret ska ha för förmåga eller resurser. Det finns fastställda krigsförbandsspecifikationer för 2014, men inte för åren därefter. Genom att det saknas fastställda krigsförbandsmålsättningar försvåras möjligheten att jämföra vad förbanden kan göra (krigsförbandsspecifikation) och vad de borde kunna göra (krigsförbandsmålsättning). Att Försvarsmakten ser behovet av att kunna göra en analys mellan ”nuläge” och ”börläge” framgår av Försvarsmaktens handbok för målsättningsarbete, där den tänkta processen för detta beskrivs.324 Frånvaron av krigsförbandsspecifikationer för olika tidpunkter innebär också att det är svårt att få en förståelse av vad krigsförbandet förväntas kunna göra längre fram i planeringsperioden.

Det pågår arbete med krigsförbandsmålsättningar och krigsförbandsspecifikationer. I samband med Försvarsmaktens svar på RB7 utarbetades utkast till krigsförbandsspecifikationer för 2019 (UKFS 19), för i stort sett samtliga krigsförband.325 Riksrevisionen ser detta som en positiv utveckling och menar att det bekräftar behovet av att ta fram fastställda krigsförbandsmålsättningar och krigsförbandspecifikationer för olika tidpunkter. Problem med spårbarhet återkommer också i Riksrevisionens intervjuer inom Försvarsmakten. Specifika krav på förbanden anses inte alltid möjliga att spåra till den mer strategiska styrningen. Riksrevisionen har fått uppgifter om att kraven på förbanden ibland upplevs vara baserade

mer på ekonomi, eller vilket materiel förbandet vanligtvis har, än på vad som egentligen behövs med tanke på övergripande uppgifter och operativa behov.326

I sammanhanget konstaterar Riksrevisionen otydlighet avseende de produktbeskrivningar som förekommer i Försvarsmaktens budgetunderlag och Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP). Försvarsmaktens budgetunderlag är treårigt och FMUP är tioårig (även om fokus ligger på de tre närmsta åren). Båda planerna ska vara avvägda och beskriva den planerade utvecklingen per

323Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret. Riksrevisionen 2014 (RiR 2014:7).

324Handbok för Försvarsmaktens målsättningsarbete – Förband, Försvarsmakten (2011), s. 21–24.

325Riksrevisionen har inte lyckats utröna med vilken kvalitet och detaljeringsgrad dessa målsättningar och specifikationer utarbetades. Enligt Försvarsmakten har dessa legat till grund för fortsatt arbete med kravställning (KFM) och värdering (IOV).

326Intervjuer vid Försvarsmakten 2103-05-17, 2013-05-30, 2013-06-10, 2013-06-19. Intervju med före detta myndighetschefer vid försvarsmyndigheter.

106 RIKSREVISIONEN

128

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

verksamhetsgren, produktgrupp och produkt. Riksrevisionen konstaterar dock att vare sig budgetunderlaget eller FMUP ger någon uttömmande beskrivning av utvecklingen. Den förmågemässiga och ekonomiska problematik som Försvarsmakten beskriver i sitt svar på RB7 går inte att utläsa vare sig i budgetunderlaget eller i FMUP på produktnivå. Detta kan delvis förklaras av att fokus i de sistnämnda dokumenten är treårigt. Riksrevisionen menar dock att detta ytterligare belyser behovet av att utveckla spårbarheten och därmed tydliggöra myndighetens behov och tillstånd över tiden.

Företrädare för Försvarsmakten påtalar att obalansen som nu uppges finnas mellan uppgift och resurs ställer höga krav på en fungerande

avvägningsprocess. Målet är att använda befintliga resurser på bästa sätt för att få ut bästa möjliga operativa e ekt.327 Riksrevisionen menar att avsaknaden av krigsförbandsmålsättningar innebär att det blir ett stort kliv att ta från uppgifter, den strategiska styrningen och ner till produkter (krigsförband) och produktion.

5.4.3Kopplingen mellan produkt och produktion är delvis osäker

Det pågår alltså ett arbete där Försvarsmakten strävar efter att bygga upp ett produktperspektiv, med utgångspunkt i de övergripande förmågekraven och konkretisering av uppgifterna för respektive krigsförband.

De produktbeskrivningar som finns i FMUP och som beskriver den verksamhet som planeras för respektive krigsförband kan, enligt Försvarsmakten, delvis sägas utgöra förenklade krigsförbandsspecifikationer. Dessa produktbeskrivningar omsätts i de verksamhetsuppdrag som omfattas av ÖBU och VU. Därmed finns en viss koppling mellan produkt och produktion.

Ett annat dokument som delvis ska tydliggöra sambandet mellan produkt och produktion är Krigsförbandsplanerna (KFP). Dessa beskrivs på olika sätt av personer på Högkvarteret. Dels anges att krigsförbandsplanen är en plan för flera år, med beskrivning av vad som krävs för att så småningom uppnå en krigsförbandsmålsättning.328 Dels anges att krigsförbandsplaner rör vad förbanden ska göra nästa år.329 Detta visar att kunskapen om

krigsförbandsplaner varierar inom myndigheten. I Försvarsmaktens handbok för målsättningsarbete beskrivs krigsförbandsplanerna som ett sätt att ”styra realiseringen av ett krigsförbands utveckling över tiden, de kommande tio åren”.330 I Försvarsplanen anges istället att krigsförbandsplanen beskriver vilka förberedelser som måste vara vidtagna innan ett krigsförband kan anses

327Intervju vid Försvarsmakten 2013-11-15.

328Intervju vid Försvarsmakten 2013-01-09, 2013-06-18, 2013-06-19, 2013-09-04. Arbetspapper från Försvarsmakten, daterat 2013-09-06.

329Intervju vid Försvarsmakten 2013-01-09, 2013-06-18, 2013-06-19.

330Handbok för Försvarsmaktens målsättningsarbete – Förband, Försvarsmakten (2011), s. 27.

RIKSREVISIONEN 107

129

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

ha intagit en viss beredskapsgrad.331 De krigsförbandsplaner som nu gäller, och som Riksrevisionen har tagit del av, utgör en kravställning och operativ prioritering från insatsledningen till krigsförbandscheferna för att tydliggöra vilka beredskapskrav som ska uppnås under nästkommande tre år, utifrån tilldelade resurser. Därmed utgör dagens krigsförbandsplaner en viss länk mellan produkterna (krigsförbanden) och produktionen. Den ursprungliga

tanken om ett sammanhängande system bestående av krigsförbandmålsättning (vad som ska uppnås på sikt), krigsförbandspecifikation (vad man kommer att uppnå vid en viss tidpunkt) och krigsförbandsplaner (hur man uppnår målen) har dock inte implementerats.

Även uppföljningen av verksamheten tycks ske i de två ”spåren” som beskrivits ovan: ett utifrån uppgifter i VU (och i förlängningen de mer övergripande styrdokumenten ÖBU, FMUP, FMSI) och det andra utifrån krav på krigsförbanden via krigsförbandsspecifikationer (och det som ska komma att bli krigsförbandsmålsättningar och krigsförbandsplaner).

5.4.4Möjliga förklaringar till bristande spårbarhet och transparens i nedbrytningen av uppgiften

Några av de förklaringar som nämndes till att Försvarsmaktens interna styrning och planering är omfattande och komplex bidrar troligtvis även till problem i spårbarheten. Det gäller exempelvis att Försvarsmakten är en stor myndighet, att det pågår en omfattande reform som ställer krav och skapar nya processer. Att det finns en tröghet i systemet, med långa ledtider i styrsystemet där det kan gå två år från idé till plan, påverkar troligtvis också spårbarheten. Man bör ha respekt för att det är en svår och komplicerad uppgift att skapa spårbarhet i Försvarsmaktens styrning och planering av verksamheten. Exempel på att det är en komplicerad process framgår i Riksrevisionens granskningar av NBG08 och NBG11. Där konstaterades problem kopplat till arbetet med att fastställa krigsförbandsspecifikationer för stridsgrupperna. Det var en omfattande och tidskrävande process.332

Regeringens ökade fokus på användbarhet och tillgänglighet innebär att man måste fokusera och prioritera det man kan och har i närtid. Det förklarar till viss del varför Försvarsmakten prioriterat krigsförbandsspecifikationer och att framtagandet med krigsförbandsmålsättningar har fått vänta.

Den så kallade strategiska timeouten, det vill säga perioden mellan 1998 och 2009 då den nationella försvarsförmågan var nedprioriterad och

försvarsplaneringen bedrevs med låg ambitionsnivå, har bidragit till att viktig

331Försvarsplan 2013 – Beredskaps och Mobiliseringssystem samt Nomen Op (HKV 01 310:68822) 2012-12-18, s. 15.

332Den nordiska stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga. Riksrevisionen 2010 (RiR 2010:20). Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011. Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:11).

108 R IKSREVISIONEN

130

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

kompetens behöver byggas upp från början. Många av de som arbetade med att skapa spårbarhet före timeouten finns inte längre kvar inom Försvarsmakten.

En viktig förklaring till att spårbarheten inte finns på plats är helt enkelt att styrprocessen inom Försvarsmakten är under omfattande utveckling, både den centrala processen på Högkvarteret och styrningen ut till förbanden. Detta påverkar möjligheten att ha en spårbarhet i styrningen.

Mycket av Riksrevisionens kritik rörande spårbarheten handlar om att Försvarsmakten inte synliggör nedbrytningen av övergripande uppgifter och kopplingen till utformningen av förband. Kunskapen och logiken finns troligen inom myndigheten, men att pedagogiskt förklara spårbarheten har inte lyckats.

5.4.5Möjliga konsekvenser av bristande spårbarhet

Att Försvarsmakten inte synliggör spårbarheten i sin planering gör att transparensen blir lidande. Det skapar svårigheter att tydligt spåra riksdagens och regeringens mål, krav och uppgifter ner till Försvarsmaktens interna styrning. Det blir då svårare att bedöma om Försvarsmakten gör rätt sak,

på bästa sätt. Bristande transparens kan bidra till misstro hos regeringen, gentemot Försvarsmakten.

Enligt Försvarsmakten har myndigheten visserligen kortsiktigt en ekonomi i balans, men en långsiktig obalans. Myndigheten har i olika sammanhang framfört detta, baserat på analyser gjorda inom myndigheten (bland annat i samband med svaret på regeringsbeslut 7). Riksrevisionen ifrågasätter inte analyserna i sig, men konstaterar att den otydliga spårbarheten och därmed bristande transparensen försvårar för en utomstående att sätta sig in i

verksamheten. Detta kan göra det svårare för Försvarsmakten att övertyga om att det föreligger en obalans mellan uppgift och resurs.

5.5Bristande behovs- och tillgångsredovisning

I samband med Riksrevisionens granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser genomfördes en analys av vilka behov och tillgångar Försvarsmakten har av materiel och personal, utifrån riksdagens och regeringens krav på uthålliga insatser. Analysen tog bland annat sin utgångspunkt i fördelningen av materiel till förbanden, enligt fastställda krigsförbandsspecifikationer och befintlig tillgångsredovisning.

Riksrevisionen konstaterade att uppgifter som hämtats ur Försvarsmaktens personal- och materieladministrativa system innehöll stora brister. Försvarsmakten påpekade att det fanns stora osäkerheter i underlagen och att både materielfördelningen enligt fastställda krigsförbandsspecifikationer

RIKSREVISIONEN 109

131

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

och tillgångsredovisning innehöll felkällor.333 Felen bestod bland annat av att bedömda tillgångar i krigsförbandsspecifikationer satts för högt i förhållande till faktiska tillgångar, och att tillgångar i krigsförbandsspecifikationer som skulle ha tagits bort inte hade tagits bort.334 Bland annat förekom det att krigsförbandsspecifikationerna innehöll materiella tillgångar som inte beställts och levererats. På tillgångssidan fanns fel bland annat på grund av att materielleveranser som blivit försenade inte registrerats rätt i systemet.335

Dessa felkällor avhjälptes delvis, men inte helt. Efter dialog med Försvarsmakten är Riksrevisionens bedömning att myndighetens beskrivning av de materiella tillgångarna enligt krigsförbandsspecifikationerna, i förhållande till tillgångsredovisning av materiel har brister. Därtill kommer att behovssättningen av materiel utifrån myndighetens uppgifter ännu inte har kunnat fastställas i krigsförbandmålsättningar.

5.5.1Möjliga förklaringar till bristande behovs- och tillgångsredovisning

Precis som när det gäller Försvarsmaktens spårbarhetsarbete kan det vara så att den strategiska timeouten innebar att viktig kunskap om hanteringen av behovs- och tillgångsredovisning gick förlorad. Försvarsmakten har framfört att materiel under en lång period inte har varit krigsplacerad, vilket innebär att erfarenheten av att fördela materielen till krigsförbanden har minskat. Nu

pågår ett arbete med att krigsplacera all materiel igen. Försvarsmakten har även intensifierat arbetet med att inventera materiel, vilket enligt Riksrevisionens årliga revision har förbättra tillgångsredovisningen. En anledning till att det finns brister i dagsläget är, enligt uppgift från Försvarsmakten, att myndigheten inte har kunnat prioritera detta arbete.336

Andra förklaringar till osäkerhet kring uppgifterna om tillgångar och behov kan vara tekniska problem och fel vid manuell inmatning av uppgifter.

Det är, enligt uppgifter från Försvarsmakten, många personer som för in uppgifter i systemet och misstag kan ske som påverkar redovisningen. Försvarsmakten förväntar sig att PRIO på sikt kommer att skapa bättre förutsättningar tillgångsredovisningen.337 Enligt Försvarsmakten kommer redovisningen att innehålla stora osäkerheter till dess att Försvarsmakten har kunnat införa stödsystem och andra nödvändiga åtgärder som minimerar huvuddelen av felkällorna. På kort sikt anser Försvarsmakten att osäkerheten

333I samband med granskningen angav Försvarsmakten en lista med 17 felkällor.

334Instruktionen beträ ande behovssättning av krigsförbandsspecifikationer är att behoven ska svara mot tillgångarna vid den tidpunkt specifikationen avser.

335Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, Riksrevisionen 2013 (RiR 2013:22). s 23.

336Intervju vid Försvarsmakten 2014-02-05.

337Intervju vid Försvarsmakten 2014-02-05.

110 RIKSREVISIONEN

132

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

i tillgångsredovisingen är acceptabel, i förhållande till de resurser som skulle krävas för att eliminera osäkerheterna. Försvarsmakten räknar med att kunna skapa en säker tillgångsredovisning med hjälp av relevant funktionalitet i PRIO, för närvarande planerad till 2015.338

5.5.2Möjliga konsekvenser av bristande behovs- och tillgångsredovisning

Osäkerheterna inom Försvarsmaktens behovs- och tillgångsredovisning gör att arbeten som baseras på tillgänglig redovisning av behov, materielfördelning och tillgångar är förknippade med osäkerheter. Det handlar till exempel

om avvägningsprocessen, arbetet med krigsförbandsvärderingar och krigsförbandsspecifikationer.

Försvarsmakten har påpekat att osäkerheterna i tillgångsredovisningen inte är så stora eller väsentliga att de ger några operativa konsekvenser.339

5.6Brister i uppföljningen och redovisningen till regeringen

Regeringen är beroende av underlag från Försvarsmakten för att kunna utforma styrningen på rätt sätt, liksom för att kunna redovisa till riksdagen. Därför är det viktigt Försvarsmaktens arbete med uppföljning och redovisning är välfungerande.

5.6.1Mer fokus på planering än uppföljning

I Riksrevisionens intervjuer inom ramen för granskningen framträder en bild av att Försvarsmaktens uppföljningsarbete har brister. Uppföljningsarbetet anges läggas åt sidan när det kommer större regeringsuppdrag, och Försvarsmakten lägger mycket resurser på att planera nytt för nästa år istället för att först följa upp årets verksamhet och planering.340

Ekonomistyrningsverket framhöll 2008 att det råder obalans mellan planering och uppföljning i Försvarsmakten, och att det saknas en sammanhållen planerings- och uppföljningsprocess.341 Även Riksrevisionens årliga revisorer har påtalat detta under flera år. Betydligt mer tid och energi läggs ner på att planera än på att följa upp; det är för lite uppföljning och analys.342

338Försvarsmaktens faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast, 2014-03-13.

339Intervju vid Försvarsmakten 2014-02-05.

340Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-01-09, 2103-05-30, 2013-05-23, 2013-06-18, 2013-06-19, 2013-08-29.

341Försvarsmaktens interna styrning och kontroll, ESV 2008:19.

342Uppgifter från Riksrevisionens årliga revision 2013-09-12 samt intervju vid Försvarsmakten 2013-08-29.

RIKSREVISIONEN 111

133

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Riksrevisionen kan dock konstatera att förbanden skickar månadsrapporter, kvartalsrapporter, delårsrapporter och slutrapport till Högkvarteret. Uppföljningen rör både ekonomi och verksamhet. Chefen för produktionsledningen menar att de redovisar både förbands- och materieluppdrag samt hur de utvecklats varje månad mot uppsatta produktionsmål och ekonomi.343

5.6.2 Brister i uppföljningen av Försvarsmaktens operativa förmåga.

Försvarsmakten ska årligen redovisa den samlade operativa förmågan till regeringen.344 Till grund för redovisningen ligger Försvarsmaktens insatsorganisationsvärdering. Riksrevisionen konstaterar att insatsorganisationsutvärderingen för 2013 har utvecklats i förhållande till

föregående år. Utvärderingen för 2013 är den första som genomförs i samma struktur som förmågeutveckling. Det betyder att Försvarsmakten följer upp den operativa förmågan mot uppgifterna i instruktionen på strategisk nivå, mot generella operativa ramvillkor (GORV) på operativ nivå, mot operativa ramvillkor (ORV) på taktisk nivå och mot utkast till krigsförbandmålsättningar

och/eller krigsförbandsspecifikationer på förbandsnivå.345 Riksrevisionen noterar dock att det råder oklarhet i vilken utsträckning krigsförbandsmålsättningar har utgjort bedömningsgrund vid krigsförbandsvärderingen.

Den övergripande problematiken Riksrevisionen ser med insatsorganisationsvärderingen är att den i hög utsträckning vilar på subjektiva bedömningar och att spårbarheten mot bakomliggande fakta delvis brister. Det finns begränsade resurser och möjligheter att genomföra övningar och spel för att utvärdera förmågan. Men Riksrevisionen anser att spårbarheten mot genomförda övningar eller spel kan utvecklas i utvärderingsunderlagen. Genomgående för utvärderingarna på operativ, taktisk och förbandsnivå är också att den som ansvarar för verksamheten är den som utvärderar den. Därmed kan det uppstå intressekonflikt.

I Riksrevisionens granskning av förmågan till uthålliga insatser framkom också att Försvarsmakten inte värderade förmågan mot alla de mål och krav som riksdagen och regeringen angett för insatsverksamheten.346 Riksrevisionen noterar dock att Försvarsmakten i värderingen för 2013 även har inkluderat de krav på insatsverksamheten som gäller på sikt.

343Intervju vid Försvarsmakten 2013-06-18.

344Regleringsbrev för budgetår 2014 avseende Försvarsmakten, Fö2013/110/MFI, 2013-12-19, mål och

återrapporteringskrav 1.

345Direktiv för Insatsorganisationsvärdering (IOV) 2013 (HKV 02‹310:56908) 2013-04-26.

346Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, Riksrevisionen 2013 (RiR 2013:22).

112 RIKSREVISIONEN

134

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

5.6.3Brister i uppföljningen och kostnadsuppskattningen av krigsförband och insatser

Enligt Försvarsmaktens ekonomistyrningsmodell ska det finnas produktkalkyler kopplade till alla krigsförbandsspecifikationer (KFS).347 I Riksrevisionens intervjuer vid Försvarsmaktens ledningsstab har det

poängterats att det behövs en produktkalkylmodell och att produktkalkyler är helt avgörande som internt styrmedel. Det påpekas att produktionsplaneringen idag inte är en produktbaserad modell.348 Riksrevisionen kan också konstatera att produktkalkyler saknas i dagsläget.

Redovisningen och resursberäkningarna av förbandskostnader bygger på schabloner, vilket gör det osäkert vad olika saker kostar. Riksrevisionens årliga revision och Försvarsmaktens internrevision har återkommande pekat på detta, och ifrågasatt om man kan lita på dessa.349

I en tidigare granskning konstaterade Riksrevisionen brister i uppföljningen och redovisningen av internationella insatser, eftersom regeringen inte satt upp mål för vad internationella insatser ska bidra till.350

Riksrevisionens tidigare granskningar har också visat att den ekonomiska uppföljningen och styrningen av NBG08 och NBG11 var svag. I samband med NBG08 redovisade förbanden kostnaderna på olika sätt, eftersom Högkvarteret inte specificerat hur förbandsenheterna skulle redovisa ekonomiska uppgifter. Försvarsmakten kunde inte följa upp NBG11 med större skärpa, på grund av brister i systemet för verksamhetsstöd och tillämpningen av detta (PRIO).

5.6.4 Brister i underlag och information till regeringen

Riksrevisionen konstaterar att de underlag som Försvarsmakten lämnar till regeringen och Försvarsdepartementet ibland är bristfälliga.

Företrädare för Försvarsdepartementet vill inte kommentera kvaliteten i underlagen, såsom årsredovisning och remissvar, från Försvarsmakten.

De påpekar dock att behovet av ytterligare remisser och dialoger är ett tecken på att Försvarsmakten gett otydliga svar. Om underlagen från myndigheten är otillräckligt får man ställa fler frågor. Samtidigt poängterar företrädare för

Försvarsdepartementet att vissa saker är komplexa och att Försvarsmakten ofta ska svara på kort tid.351

347Försvarsmaktens Ekonomimodell, Handbok Ekonomi samt Handbok för Försvarsmaktens målsättningsarbete – Förband, Försvarsmakten (2011), s. 42.

348Intervju vid Försvarsmakten 2013-11-15.

349Intervju med Försvarsmaktens internrevision 2013-08-29 samt uppgifter från Riksrevisionens årliga revision 2013-09-12.

350Svenska bidrag till internationella insatser, Riksrevisionen 2011 (RiR 2011:14).

351Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet 2013-05-07 och 2013-05-22.

RIKSREVISIONEN 113

135

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

I de så kallade tanke-PM som lämnades informellt från Försvarsdepartementet till utvalda personer på Försvarsmakten, som en del av beredningen av regeringsbeslut 7, förekommer kritik gentemot Försvarsmaktens underlag.

I ett tanke-PM om Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov och kostnadsutveckling ifrågasätts Försvarsmaktens analys och bedömning. Underlaget från Försvarsmakten kritiseras för att vara bristfälligt och beräkningarna av det långsiktiga materielbehovet för att bygga på orealistiska förväntningar.352 I ett annat tanke-PM om möjliga vägar till minskade personalkostnader för Försvarsmakten kritiseras också Försvarsmaktens underlag. Här framförs bland annat att Försvarsmaktens underlag saknar redogörelse över i vilken mån behovet av personal baseras på faktiskt behov.353

Riksrevisionen konstaterar som nämnts också att Försvarsmaktens underlag ibland har brister. Exempelvis är myndighetens analyser i vissa fall svåra att bedöma, eftersom de är bristfälligt beskrivna. Ett exempel på viktigt underlag som Riksrevisionen uppfattar som otillräckligt är Försvarsmaktens svar på ovan nämnda RB7 (Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans). Försvarsmaktens underlag till regeringen är i huvudsak en metodbeskrivning och resultatredovisning och innehåller inte mycket analys. Bland annat presenteras ingen djupare analys av vilka materiella och personella behov som följer av den operativa analysen, och någon sammanfattande beskrivning av den operativa analysen går inte att finna. Vidare hävdar Försvarsmakten i underlaget att omsättningen av flera materielsystem har reducerats eller utgått, men vilka konkreta åtgärder som har vidtagits framgår inte. Läsaren erbjuds därmed begränsad möjlighet att själv bilda sig en uppfattning kring slutsatserna i underlaget. Riksrevisionen gör bedömningen att det har gjorts en analys i samband med svaret till regeringen. Enligt Riksrevisionens bedömning framgår dock inte den analysen med önskvärd tydlighet i svaret på RB7. En förklaring till att analysen inte framgår tydligt kan vara att den är behäftad med väldigt hög grad av sekretess. Detaljerna i analysen bör då spridas till en liten krets.

Det finns även exempel på bra underlag. Exempelvis den särskilda redovisningen inför JAS-anska’ningen.354 Där beskrivs inte bara metod och resultatet, utan även valda delar av den bakomliggande operativa analysen. Därmed förbättras förutsättningarna för läsaren att själv bilda sig en uppfattning av rimligheten i slutsatser och resultat.

352Arbetshandling (Tanke-PM) Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov och kostnadsutveckling. Försvarsdepartementet.

353Eftersom dessa tanke-PM inte är formella dokument visar de inte på Försvarsdepartementets ställning i dessa frågor, men dess innehåll ger en bild av resonemang som förts inom departementet.

354Försvarsmaktens Budgetunderlag för 2013, hemlig bilaga.

114 RIKSREVISIONEN

136

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Riksrevisionens årliga revision har under flera år påtalat brister i Försvarsmaktens redovisning av sin verksamhet, i många fall återkommande problem.355

5.6.5Möjliga förklaringar till bristande uppföljning och redovisning

Det pågår stora förändringar inom Försvarsmakten, med ett helt nytt system för styrning och uppföljning. Arbetet med uppföljning försvåras av brister i produktionsledningssystemet PRIO. Problem med PRIO har konstaterats av både tidigare utredningar och inom Riksrevisionens intervjuer på Högkvarteret. Många inom Försvarsmakten uppges också sakna kunskap om PRIO. Trots stort utbildningsbehov finns för närvarande ingen bra utbildning om detta.356

I Riksrevisionens intervjuer på ledningsstaben betonas att implementeringen av PRIO bör påskyndas och prioriteras. Danmark beskrivs vara en förebild som kommit långt med införandet av ett system motsvarande PRIO och har därmed fått bra ekonomisk uppföljning och kontroll av verksamheten.357 ÖB anser att Försvarsmakten har behov av att utveckla ekonomisystem och prognoser, men också att PRIO inte kommer att prioriteras eftersom Försvarets materielverk måste komma ikapp först.358

I föregående avsnitt framgår att det finns brister i Försvarsmaktens behovs- och tillgångsredovisning. Även Försvarsmaktens internrevision och Riksrevisionens årliga revision påpekar kvalitetsbrister i systemet och den information som tas fram. Det har bland annat under flera år varit problem med redovisningen av personalkostnader.359

Riksrevisionen har noterat att Försvarsmakten i vissa fall får relativt kort tid på sig att besvara uppdrag från regeringen, och detta kan i vissa fall förklara kvalitetsbrister i underlagen. Brister i Försvarsmaktens redovisningar till

regeringen måste därför bedömas i relation till givna resurser, tidsförhållanden och övrig verksamhet.

En förutsättning för bra uppföljning är att det finns fungerande mål och uppföljningsmått. En återkommande synpunkt i Riksrevisionens intervjuer är att det finns problem med vad som ska värderas mot. Det framförs att det är sällsynt med mätbara mål och krav i VU.360

355Uppgifter från Riksrevisionens årliga revision 2013-09-12.

356Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-18, 2013-03-05, 2013-05-30, 2013-08-29. Försvarets förutsättningar – en ESO-rapport om erfarenheter från 20 år av försvarsreformer. (ESO 2011:2) s. 234.

357Intervju vid Försvarsmakten 2013-11-15.

358Intervju med ÖB Sverker Göransson 2013-06-05.

359Intervju med Försvarsmaktens internrevision 2013-08-29 samt uppgifter från Riksrevisionens årliga revision 2013-09-12.

360Verksamhetsuppdrag (VU) samt intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-23, 2013-08-29.

RIKSREVISIONEN 115

137

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

En förklaring till brister i den ekonomiska uppföljningen är att ekonomistyrningen har vissa svagheter. Flera av Riksrevisionens tidigare granskningar av försvaret har på olika sätt illustrerat brister i den ekonomiska styrningen.361

Försvarsmaktens internrevision, liksom flera utredningar på försvarsområdet, visar på bristande koppling mellan ekonomi och verksamhet inom Försvarsmakten.362

5.6.6Möjliga konsekvenser av bristande uppföljning och redovisning till regeringen

En konsekvens av att Försvarsmaktens uppföljning och redovisning till regeringen i vissa delar är bristfällig är att både Försvarsmakten och regeringen får svag grund att stå på i sin styrning av verksamheten. Regeringens möjligheter att ge tillfredsställande redovisning till riksdagen försvåras också.

En risk med för lite verksamhetsuppföljning är att det kan finnas mycket planerad verksamhet som inte genomförs, eftersom krav på uppföljning ökar sannolikheten för att planerad verksamhet också genomförs. Försvarsmaktens generaldirektör har exemplifierat med direktiv om jämställdhetsplan – att det var först när man började följa upp detta som direktiven också genomfördes.363

Med svag eller ingen ekonomistyrning och redovisning knuten till krigsförbanden blir det oklart vad det kostar att sätta upp ett förband med specifika beredskapskrav och vad det kostar att utnyttja förbanden i olika typer av insatser.

Ytterligare en konsekvens av bristande uppföljning och redovisning är att det blir svårare att avgöra huruvida Försvarsmakten behöver mer resurser eller inte. Detta kan också få som konsekvens att regeringens förtroende för Försvarsmakten minskar. Det faktum att regeringen och Försvarsmakten inte tycks ha samsyn kring ambitionsnivån i huvuduppgiften eller om det råder

balans mellan uppgift och resurs, kan vara en konsekvens av att Försvarsmakten inte har lyckats redovisa den bakomliggande analysen tillräckligt bra.

361Se t.ex. Försvarsmaktens personalförsörjning – med fokus på o cersförsörjningen, Riksrevisionen 2009 (RiR 2009:11). Den nordiska stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga, Riksrevisionen 2010 (RiR 2010:20). Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011, Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:11). Svenska bidrag till internationella insatser, Riksrevisionen 2011 (RiR 2011:14).

362Styrningen av försvaret: Betänkande av Försvarsstyrningsutredningen, (SOU 2005:92) s. 133. Försvarets förutsättningar – en ESO-rapport om erfarenheter från 20 år av försvarsreformer (ESO 2011:2). Riksdagens och regeringens styrning av försvaret, Statskontoret 2005 (Statskontoret 2005:7), s. 10. Försvarsmaktens interna styrning och kontroll (ESV 2008:19), samt intervju med Försvarsmaktens internrevision 2013-08-29.

363Intervju vid Försvarsmakten 2013-01-09.

116 RIKSREVISIONEN

138

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

5.7Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmaktens styrning och genomförande av verksamheten

5.7.1Utmaningar i Försvarsmaktens planering

ŸŸFörsvarsmaktens inriktning av verksamheten har förändrats från att inledningsvis, efter det försvarspolitiska inriktningsbeslutet, fokuseras mot internationella insatser, till ett ökat fokus på förmågan till väpnad strid mot en kvalificerad motståndare. Förskjutningen kom efter regeringens anvisningar för försvarsplanering 2011.

ŸŸFörsvarsmakten ska prioritera iståndsättandet av hela förband. För att följa principen om operativ balans mellan de olika stridskrafterna över tiden har Försvarsmakten prioriterat färdigställandet av vissa utvalda krigsförband, medan övriga krigsförband iståndsätts (utifrån en utarbetad prioritetsordning) i den takt ekonomin medger.

ŸŸFörsvarsmaktsplaneringen har kännetecknats av stort förändringstryk och svåra prioriteringar har varit nödvändiga i avvägningsprocessen.

5.7.2Försvarsmaktens interna styrning och planering är omfattande och komplex

ŸŸFörsvarsmakten har sammantaget många – och eventuellt onödigt många – interna styr- och planeringsdokument på olika nivåer. Flera av dokumenten är dessutom omfattande.

ŸŸHögkvarteret omorganiserades i januari 2014, bland annat har ansvarsfördelningen mellan insatsledningen och produktionsledningen förändrats. Ett av syftena med omorganiseringen är att komma till rätta med samordningsproblem.

ŸŸStyrningen av förbanden framstår som omfattande och delvis splittrad. Enligt uppgifter från förbandschefer får förbanden uppdrag från olika håll inom Högkvarteret.

ŸŸLedningen, inom framför allt marinen och flygvapnet, pendlar mellan produktionschefen (vid produktion) och insatschefen (vid insats). Detta kan leda till oklarheter om vem som egentligen styr.

ŸŸFörbandschefer som Riksrevisionen intervjuat uppfattar en obalans mellan uppgift och resurser till förbanden. Förbandscheferna måste därmed göra egna avvägningar.

ŸŸDet finns vissa tidsmässiga faktorer som riskerar att försvåra planeringen inom Försvarsmakten. Det finns dock möjlighet att frångå den ordinarie planeringen, exempelvis för att hantera akuta brister som behöver omhändertas. Brister som inte behöver omhändertas omedelbart inarbetas istället i den ordinarie planeringen och tas om hand först nästkommande år.

RIKSREVISIONEN 117

139

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

ŸŸMöjliga förklaringar till Försvarsmaktens omfattande styrning och planering är storleken och komplexiteten på myndigheten, och att Försvarsmakten av tradition är en skrivande och planerande organisation.

ŸŸOmfattande och komplex styrning och planering kan innebära en risk för ine•ektivitet. Det finns risk för onödigt dubbelarbete och planeringsprocesser som inte för verksamheten framåt.

5.7.3Bristande spårbarhet och transparens i Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften

ŸŸStyrprocessen inom Försvarsmakten är under utveckling. Bland annat försöker Försvarsmakten bygga upp ett produktperspektiv.

ŸŸInförandet av generella operativa ramvillkor och operativa ramvillkor i FMSI har medfört förbättrad spårbarhet. Men eftersom det saknas

krigsförbandsmålsättningar finns ingen tydlig bild av vad krigsförbanden konkret ska ha för förmåga för att Försvarsmakten ska nå upp till övergripande förmågekrav. Det går därmed inte heller att analysera skillnaden mellan vad förbanden rimligtvis kan göra och vad de bör kunna göra.

ŸŸFörsvarsmakten har inte lyckats synliggöra nedbrytningen av övergripande uppgifter och kopplingen till utformningen av förband.

ŸŸBristande spårbarhet gör det svårt att bedöma huruvida Försvarsmakten väljer att prioritera verksamheten på bästa sätt utifrån övergripande förmågekrav och rådande förutsättningar. Detta kan vara ett problem ur transparenshänseende och kan skapa misstroende från regeringens sida.

5.7.4Brister i behovs- och tillgångsredovisningen

ŸŸRiksrevisionen har konstaterat att det finns svagheter i Försvarsmaktens behovs- och tillgångsredovisning av materiel.

ŸŸEn förklaring till att det finns brister är att Försvarsmakten inte har kunnat prioritera detta. Tekniska problem och fel vid inmatning kan också förklara brister.

118 RIKSREVISIONEN

140

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

5.7.5Brister i uppföljningen och redovisningen till regeringen

ŸŸUppföljning framstår inte som högt prioriterat inom Försvarsmakten. Det läggs betydligt mer tid och energi på att planera ny verksamhet än på att följa upp genomförd verksamhet.

ŸŸFörsvarsmaktens värdering av förmåga präglas av alltför hög grad av subjektivitet.

ŸŸDen ekonomiska uppföljningen av krigsförband är osäker eftersom det saknas produktkalkyler kopplade till respektive krigsförband, och nuvarande redovisning och resursberäkningar av förbandskostnader bygger på schabloner och uppskattningar.

ŸŸDe underlag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ibland bristfälliga och otydliga. Det kan i vissa fall delvis förklaras av omfattande och svåra förfrågningar från regeringen, som kräver snabba svar.

ŸŸUppföljningen försvåras av brister i produktionsledningssystemet PRIO. Brister i utformningen av mål och uppföljningsmått försvårar också uppföljningen.

ŸŸEn konsekvens av bristande uppföljning och redovisning är att Försvarsmaktens och regeringens styrning av verksamheten försvåras och att redovisningen till riksdagen försämras. En konsekvens av svag ekonomisk uppföljning är att det är osäkert vad saker kostar och det blir

svårare att avgöra huruvida Försvarsmakten behöver mer resurser eller inte.

RIKSREVISIONEN 119

141

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

120 RIKSREVISIONEN

142

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

6Återrapportering till riksdagen

Riksdagen är beroende av information och underlag från regeringen, som i sin tur är beroende av information och underlag från Försvarsmakten.

I budgetpropositionen redovisar regeringen Försvarsmaktens resultat till riksdagen. Regeringen redovisar aktiviteter som Försvarsmakten genomfört, samt ofta vad dessa lett till och gett för resultat. Regeringen gör också genomgående bedömningar av hur Försvarsmakten når sina mål och utvecklas. I redovisningen lyfter regeringen fram problem i verksamheten. Ibland lyfts förklaringar och vilka konsekvenser problemen får. På vissa områden redovisas inga problem (till exempel insatser) och på andra områden redovisas många problem (till exempel stridskrafternas utveckling).364

Eftersom området präglas av sekretess kan inte all information återges i budgetpropositionen. Utöver redovisningen i budgetpropositionen sker muntlig redovisning till riksdagen. Försvarsministern eller statssekreteraren har möten med Försvarsutskottet. Under det senaste året har sammanlagt 14 sådana möten skett. Vid dessa har försvarsministern eller statssekreteraren bland annat informerat utskottet om internationella insatser (Operation Atlanta och ISAF) samt om Försvarsmaktens operativa förmåga och Jas 39 Gripen.365 Även Försvarsmakten lämnar muntlig redovisning till riksdagen. Tidigare blev Försvarsmaktens ÖB endast kallad i specifika frågor, men sedan 2011 bjuds ÖB in till Försvarsutskottet för en allmän information fyra gånger per år. Även vid propositioner inför internationella insatser som utskottsbehandlas bjuds ÖB in till utskottet.366Nedan beskrivs några områden där redovisningen till riksdagen i vissa delar varit bristfällig, enligt Riksrevisionen.

364Budgetpropositionen för 2014.

365Svar till Riksrevisionen från Försvarsdepartementet, 2013-09-26. Med senaste året avser 2012-09-06 till och med 2013-09-06.

366Intervju vid Försvarsmakten 2013-11-15.

RIKSREVISIONEN 121

143

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

6.1Otydliga mål och krav påverkar redovisningen

Försvarsutskottet har framhållit att de generellt hållna målen för försvarsområdet är begränsat användbara för riksdagens insyn och möjlighet att påverka utvecklingen, samt att de är svåra att följa upp.367 Riksrevisionen har också i denna granskning konstaterat att regeringen inte har konkretiserat riksdagens mål och krav tillräckligt i sin styrning av Försvarsmakten (se kapitel 4). Oklarheterna i uttolkningen av Försvarsmaktens uppgifter påverkar även tydligheten i redovisningen till riksdagen. Det handlar om oklarheter kring både vad som ska uppnås och när det ska uppnås. Generellt menar Riksrevisionen alltså att det, med utgångspunkt i den oklarhet som råder i uttolkningen av Försvarsmaktens uppgift, råder en motsvarande oklarhet i tolkningen av regeringen redovisning av förmågan.

Som konstateras i kapitel 4 skapas otydlighet genom regeringens styrning att utvecklingen mot ett mer tillgängligt försvar bara kan ske i den takt ekonomin tillåter och att förbanden inte bedömdes vara fullt operativa 2014, främst beroende på bristande personuppfyllnad. I praktiken tycks denna styrning ha fått till konsekvens att det är oklart när Försvarsmakten ska ha en viss förmåga

Ett generellt problem som Riksrevisionen noterar i denna granskning, liksom i granskningen om Försvarsmaktens omställning, är att resultatredovisningen till riksdagen i allmänhet sker mot det gångna årets resultat. Bedömningen görs ofta mot liggande plan utan att denna närmare definieras. Därmed lämnas ingen redovisning av hur resultatet förhåller sig till de långsiktiga målen.

6.2Redovisningen av Försvarsmaktens förmåga

Riksrevisionen bedömer att regeringens redovisning till riksdagen av Försvarsmaktens operativa förmåga riskerar att ge riksdagen en missvisande bild. Regeringen anger att Försvarsmakten under 2011 respektive 2012 haft förmåga att över tiden möta de krav som ställs på omvärldsbevakning, insatser för att hävda Sveriges territoriella integritet, och insatser internationellt samt utveckling av insatsorganisationen. Regeringen bedömer dock att det fortfarande finns begränsningar i förutsättningarna för Försvarsmakten att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Främst rör bristerna begränsad tillgänglighet av förband, liksom att förbanden med de nya personalkategorierna ännu inte är samövade. Det finns vidare brister avseende planläggning samt tillgänglighet och prestanda i vissa materielsystem.368

367Bet. 2008/09:FöU10, s. 26.

368Budgetpropositionerna för 2014.

122 RIKSREVISIONEN

144

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

I granskningen om Försvarsmaktens omställning menade Riksrevisionen att regeringens bedömning av Försvarsmaktens förmåga innehåller vissa oklarheter. Bland annat är det otydligt om det är Försvarsmaktens förmåga som inte svarar mot riksdagens krav eller om det är inriktningsbeslutets mål och krav som inte svarar mot de behov som skulle uppstå vid ett

försämrat omvärldsläge. Det är också otydligt vad innebörden av ett försämrat omvärldsläge är, eftersom ingen närmare redogörelse lämnas kring detta. I samma granskning noterade Riksrevisionen också att förmågebedömningarna i ökad utsträckning hänvisar till att Försvarsmakten har löst årets krav/uppgifter, vilket inte nödvändigtvis svarar mot kraven på operativ förmåga.369 Likartad kritik framkom i Riksrevisionens granskning av Försvarsmaktens förmåga

till uthålliga insatser, där det konstaterades att regeringen inte redovisar mot kravet om att Försvarsmakten på sikt ska kunna hålla 2 000 personer insatta över tiden eller kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser, utan snarare redovisas resultatet av genomförda insatser.

Regeringen anger i budgetpropositionen för 2014 att Försvarsmakten har upprätthållit samtliga delar av incidentberedskapen i enlighet med beslutade krav. Riksrevisionen menar att denna bedömning kan ifrågasättas, utifrån regeringens krav och Försvarsmaktens redovisning.

I kapitel 3 konstaterar Riksrevisonen att en viss förskjutning i förhållande till den ursprungliga personaltillväxten har skett och att det därför bland annat kan ifrågasättas om samtliga stridskrafter kan uppnå beredskapskraven. Riksrevisionen konstaterar dock att regeringen, i budgetpropositionen, sammantaget bedömer att uppbyggnaden av insatsorganisationen har mött uppställda mål och beredskapskrav, med undantag för rekrytering av tidvis tjänstgörande soldater.

Vidare noterar Riksrevisionen att Försvarsmakten har redovisat en bristande förmåga avseende kravet att ge och ta emot militärt stöd. Detta framgår

inte av regeringens redovisning till riksdagen. Däremot anger regeringen i budgetpropositionen för 2014 att Försvarsmaktens samarbete med FN, EU och Nato under 2012 har ökat Försvarsmaktens förmåga att ge och ta emot militär stöd.

I budgetpropositionen för 2013 och 2014 redovisas att Försvarsmakten har inkommit med underlag som bedömt att den operativa förmågan som krävs för att klara myndighetens uppgifter inte kommer att kunna upprätthållas till 2019. I sammanhanget anger regeringen att Försvarsmakten har angett att verksamheten i huvudsak är i ekonomisk balans under perioden 2014–2016 och att regeringen har vidtagit vissa åtgärder, och att den kommer fortsätta

369 Försvarsmaktens omställning Riksrevisionen 2014 (RiR 2014:4).

RIKSREVISIONEN 123

145

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

följa försvarsomställningen för att kunna vidta de åtgärder som krävs. Som konstaterades i kapitel 4 innebär regeringens åtgärder att förbandsanslaget lånsiktigt är i ekonomisk balans även om Försvarsmakten anser att flera utmaningar återstår, medan materielanslaget fortfarande både är i ekonomisk och verksamhetsmässig obalans, enligt Försvarsmaktens analys. Riksrevisionen menar att regeringens redovisning inte ger riksdagen tydlig information om läget; det framgår inte vad regeringens syn på Försvarsmaktens bedömning är, framförallt vad gäller situation på materielområdet på sikt.

6.3Redovisning av det ekonomiska läget

Ytterligare ett exempel på att regeringen inte redovisar läget tydligt gäller ekonomin. Regeringen hänvisar till olika underlag från Försvarsmakten där det framförts dels att det kommer att uppstå en obalans mellan verksamhet och ekonomi i perspektivet 2019, dels att verksamheten i huvudsak är i ekonomisk balans under perioden 2014–2016. Vidare anges att regeringen har vidtagit vissa åtgärder mot bakgrund av redovisningarna. Bland annat informeras om att regeringen och Regeringskansliet kommer att fortsätta inhämta underlag från berörda myndigheter, inklusive förslag på åtgärder, för att verksamhet och ekonomi ska vara i balans även på lång sikt, att regeringen kommer att vidta de åtgärder som krävs och att långsiktig balans mellan ekonomi och verksamhet är central.

Regeringen framför dock inte någon egen bedömning av det ekonomiska läget.370 I budgetpropositionen för 2013 meddelades dock att ytterligare resurser kan behövas efter 2014, vilket också föreslogs i budgetpropositionen för 2014.

6.4Redovisning av utvecklingen av insatsorganisationen

I riksrevisionens granskning av omställningen av Försvarsmakten konstaterade Riksrevisionen att redovisningen av insatsorganisation till största delen omfattar det gångna året. Redovisningen varierar mellan åren, och det är svårt att mer ingående följa olika förband. Regeringen drar även slutsatser kring stridskrafternas utveckling och i vilken mån beslutad inriktning har följts, utan att närmare ange vad inriktningen består i eller hur den förhåller sig till långsiktiga mål.371

370Bugetpropositionen för 2014.

371Försvarsmaktens omställning Riksrevisionen 2014 (RiR 2014:4).

124 RIKSREVISIONEN

146

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Regeringen anger i budgetpropositionerna för 2013 och 2014 att Försvarsmakten har tagit ytterligare viktiga steg mot en ny insatsorganisation och att denna huvudsakligen utvecklas i enlighet med det försvarspolitiska beslutet och

med bibehållen takt i försvarsreformen. Insatsorganisationens tillgänglighet bedöms också ha ökat jämfört med 2010 genom att andelen befattningar

i insatsorganisationen som har en beredskap på högst tre månader har ökat. Dessa bedömningar görs utan några direkta motiveringar (utöver att

försvarsplaneringen fortsatt har utvecklas och att krigsförbandsspecifikationer fastställts för samtliga förband i insatsorganisationen). Bedömningarna

görs också trots att flera allvarliga problem i insatsorganisationen redovisas. Exempelvis har målen för ett antal krigsförband inte uppnåtts, på grund av reduceringar av övningsverksamhet, något som regeringen ser allvarligt på.

Dessutom har förbandsutbildning inte kunnat genomföras i avsedd omfattning, på grund av att en stor del av den nyanställda personalens tid har gått till skydd och bevakning. Delar av problematiken bedöms kvarstå under flera år framöver.372

Det behöver inte nödvändigtvis vara en motsättning mellan att insatsorganisationens utveckling generellt är positiv och att det samtidigt finns problem på vissa områden. Riksrevisionen menar dock att det är inkonsekvent att framföra att försvarsreformen pågår med bibehållen takt, samtidigt som

mål inte har uppnåtts och planerade aktiviteter inte har genomförts i avsedd utsträckning, och att det är problem som bedöms bestå flera år framöver.

6.5Redovisning av internationell insatsverksamhet

Vad gäller svenska bidrag till internationella insatser visade Riksrevisionens tidigare granskning av detta att det saknas en samlad bild av omfattning, kostnad, resultat och utveckling i relation till uttalade ambitioner. Regeringen har exempelvis rapporterat om ökad samverkan utan att tydliggöra vad som avses.373

Ett annat exempel är rapporteringen till riksdagen av NBG08 som var sen, otydlig och otillräcklig. Kunskapen om stridsgruppens omfattande tillväxt var känd

långt innan det rapporterades till riksdagen. Riksdagen fick heller inte någon helhetsbild av kostnaden för NBG08, och Försvarsmaktens kalkyler pekade på en högre kostnad för insatser än den som regeringen redovisade till riksdagen.374

372Budgetpropositionen för 2013 och 2014.

373Svenska bidrag till internationella insatser, Riksrevisionen 2011 (RiR 2011:14).

374Den nordiska stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga, Riksrevisionen 2010 (RiR 2010:20).

RIKSREVISIONEN 125

147

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

6.6Utvecklad materielredovisning

Det har varit svårt för Försvarsutskottet och riksdagen att få en helhetsbild över materielprojektens kostnader. Enligt företrädare för Försvarsutskottets kansli har utskottet under många år uttalat sitt missnöje med redovisningen av materiel, och påtalat att den är otydlig.375 I Riksrevisionens granskning av internationella materielsamarbeten konstaterades att materielrapporteringen inte var tillräckligt sammanhållen, systematisk och innehållsrik för att kunna utgöra tillräckligt beslutsunderlag för riksdagen.376 I Riksrevisionens granskning av besparingar i försvarets materielförsörjning bedömdes att regeringens redovisning till riksdagen var otydlig. Det borde ha tydliggjorts

för riksdagen att tillämpningen av materielförsörjningsstrategin endast gällde för en del av besparingarna samt att besparingarna till viss del skett genom ambitionsminskningar.377

Regeringen har under flera år angett att den arbetar med att utveckla återrapporteringen på materielområdet. I samband med budgetpropositionen för 2014 konstaterade Försvarsutskottet att regeringen under en rad år kontinuerligt har utvecklat materielredovisningen i budgetpropositionerna.

I och med detta får riksdagen, enligt utskottet, en allt utförligare information inför sina ställningstaganden om materielinvesteringar. Utskottet noterar vidare att regeringen avser att fortsätta att utveckla materielredovisningen till riksdagen.378

6.7Möjliga förklaringar till otillräcklig redovisning till riksdagen

En trolig förklaring till brister i regeringens redovisning till riksdagen kan vara att underlagen från Försvarsmakten till regeringen är bristfälliga. När regeringen inte får tillräcklig information från Försvarsmakten om verksamheten minskar regeringens möjligheter att lämna tillfredsställande redovisning till riksdagen.

En annan möjlig orsak till bristerna i återrapporteringen kan vara en eventuell ovilja att redovisa läget fullständigt. Riksrevisionen menar att det finns en risk att sekretess kan utnyttjas som ursäkt för att inte informera tydligt om vissa saker.

När regeringen tidigare har kritiserats för bristande redovisning till riksdagen har regeringen kommenterat detta med att riksdagen inte har efterfrågat mer information. Regeringen anser sig således inte heller behöva redovisa sådant

375Intervju vid Försvarsutskottets kansli 2013-01-25.

376Leverans på utsatt tid? En granskning av försvaret internationella materielsamarbeten. Riksrevisionen 2011 (RiR 2011:13).

377Besparingar i försvarets materielförsörjning – regeringens genomförandegrupp 2008. Riksrevisionen 2012 (RiR 2012:5).

378Bet. 2013/14:FöU1.

126 RIKSREVISIONEN

148

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

som utskottet inte efterfrågat. Riksrevisionen menar dock att det är svårt för utskottet att efterfråga information på grund av kunskapsunderläget; det är svårt att veta vilken information som ska eller kan efterfrågas, speciellt i en verksamhet där mycket är omgärdat av sekretess.

Den omfattande sekretessen i försvarsfrågorna begränsar redovisningen, och förhindrar transparens och insyn både för riksdagen och för allmänheten. Därmed uppstår ett analytiskt och pedagogiskt problem. När det mest väsentliga i regeringens styrning är hemligt är det också svårt att debattera och fatta välgrundade beslut.

6.8Möjliga konsekvenser av otillräcklig återrapportering

Bristande återrapportering får allvarliga följder eftersom riksdagen inte får tillräckligt bra beslutsunderlag, samtidigt som det är riksdagen som fattar de övergripande besluten. Dessutom blir transparensen bristfällig.

6.9Sammanfattande iakttagelser

ŸŸRegeringen redovisar Försvarsmaktens resultat och verksamhet till riksdagen i budgetpropositionen. Därutöver sker muntlig redovisning med viss regelbundenhet, både från regeringen och från Försvarsmakten.

ŸŸOklarheterna i uttolkningen av Försvarsmaktens uppgifter påverkar även tydligheten i redovisningen till riksdagen. Det handlar om oklarheter kring både vad som ska uppnås och när det ska uppnå.

ŸŸResultatredovisningen till riksdagen sker i allmänhet mot det gångna årets resultat, vilket innebär att det inte lämnas någon redovisning av hur resultatet förhåller sig till de långsiktiga målen.

ŸŸRedovisningen till riksdagen har på vissa områden haft brister. Redovisningen av operativ förmåga, och även av det ekonomiska läget, har varit otydlig. Regeringens återrapportering av operativ förmåga har i delar skiljt sig från Försvarsmaktens redovisning.

ŸŸSekretess begränsar återrapporteringen på området.

ŸŸBristande kvalitet i Försvarsmaktens underlag till regeringen kan försvåra återrapporteringen till riksdagen.

ŸŸBristande återrapportering riskerar att leda till att riksdagen får otillräckligt beslutsunderlag.

RIKSREVISIONEN 127

149

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

128 RIKSREVISIONEN

150

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

7Problematisering av ansvarsfördelningen

Som framgår i olika delar av denna rapport är både regeringen och riksdagen relativt detaljerade i sin styrning av Försvarsmakten. Även i jämförelse med andra politikområden framstår styrningen av försvaret som detaljerad.379

Företrädare för Försvarsutskottets kansli menar att det kan finnas skäl att se över ansvarsfördelningen, eftersom de stora, strategiska frågorna har en tendens att försvinna och de mindre frågorna tar för mycket plats.380 Försvarsdepartementet har inte velat ge sin syn på rådande ansvarsfördelning, i betydelsen vem (riksdagen, regeringen, Försvarsmakten) som beslutar om vad.381 Det som oftast nämns i Riksrevisionens intervjuer med Försvarsmakten, på frågan om det finns något som riksdagen eller regeringen beslutar om och som vore mer e„ektivt om Försvarsmakten beslutade om, är att riksdagen och regeringen fattar alltför detaljerade beslut om Försvarsmaktens organisation. Även anslagsstruktur och materiel är områden där Försvarsmakten framför att det kunde bli mer e„ektivt eller på andra sätt vore rimligt med förändrad ansvarsfördelning.

7.1Riksdagens mål och krav har blivit mer övergripande

Försvarsmakten har genomgått en längre period av omställning. I Riksrevisionens granskning av Försvarsmaktens omställning konstaterades att de försvarspolitiska målen är breda och i viss mening varit likartade.382 I samtliga beslut består Försvarsmaktens uppdrag av nationellt försvar, internationella insatser, territoriell integritet och att kunna bistå samhället vid kriser. Det som har förändrats över tiden är hur uppdragen prioriteras inbördes och med vilka förberedelsetider (beredskapstider) uppdragen ska lösas.

Riksrevisionen konstaterar vidare att det har skett en gradvis förskjutning av inflytande, från riksdagen till regeringen. Riksdagens mål och krav avseende operativ förmåga har med tiden fått en mer övergripande karaktär. Enligt Riksrevisionen försvårar detta tydlig redovisning och uppföljning av riksdagens beslut. Försvarsutskottet har, som nämnts ovan, också påpekat att de generellt

379Jämförelse inom Riksrevisionens granskningsstrategier.

380Intervju vid Försvarsutskottets kansli 2013-01-25.

381Försvarsdepartementets skriftliga svar på Riksrevisionens frågor, 2013-04-08.

382Försvarsmaktens omställning. Riksrevisionen 2014 (RiR 2014:4).

RIKSR EVISIO NEN 129

151

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

hållna målen för det militära försvaret är begränsat användbara för riksdagens insyn och möjlighet att påverka utvecklingen.

7.2Organisationsfrågor

För närvarande beslutar riksdagen om huvudsaklig inriktning på insatsorganisationens utformning samt placering av förband och utbildningsorter inom grundorganisationen.383 Riksrevisionen uppfattar riksdagens beslut om organisationsförändringar som detaljerade, jämfört med andra politikområden. Regeringen beslutar om specificerad, årlig inriktning på insatsorganisationens utformning, exempelvis förbandstyper och antal förband.384 Regeringen anger också antal personer som ska finnas tillgängliga och hur många och hur stora förbandsinsatser som ska kunna göras.385

Regeringen föreslog 2004 att riksdagen inte skulle besluta om Försvarsmaktens grundorganisation, och att regeringen istället skulle ha den beslutsbefogenheten.386 Detta förslag återkallades dock senare av regeringen och

behandlades således aldrig av riksdagen. Försvarsutskottet hade tidigare framfört att den parlamentariska medverkan i beslut om organisationsförändringar är viktig, men påpekade samtidigt att detaljnivån för riksdagens organisationsbeslut inte är given en gång för alla.387 I försvarsstyrningsutredningen poängteras att regeringen måste bedöma från fall till fall om organisationsförändringar måste underställas riksdagen eller inte.388 Något samlat ställningstagande avseende hur ansvarsgränserna mellan riksdag och regering bör se ut har inte gjorts så vitt Riksrevisionen har funnit. Försvarsutskottet har aldrig, trots att möjlighet har funnits, velat delegera beslutanderätten avseende grundorganisationen

till regeringen mer generellt. Istället har riksdagen vid flera tillfällen ”höjt” beslutsnivån från regeringen till riksdagen.389

Inom Försvarsmakten framförs synpunkter om att myndigheten borde få större möjligheter att besluta om organisationsfrågorna, och att det skulle förbättra verksamheten genom ökade möjligheter att rationalisera verksamheten.390

3832008/09:FöU10 s.2, 2012/2013:FöU1 punkt 7 s. 6.

384Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014, regleringsbrev avseende Försvarsmakten, förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

385Regleringsbrevet för budgetåret 2013 avseende Försvarsmakten.

386Prop. 2004/05:5, Skr. 2004/05:42.

387Bet. 1999/2000:FöU7.

388SOU 2005:92.

389Exempelvis bet. 1999/2000:FöU7, rskr. 1999/2000:250 och Bet. 2004/05:FöU4, rskr. 2004/05:143.

390Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-18, 2013-03-05, 2013-05-21, 2013-05-23, 2013-05-30, 2013-06-18. Intervju med före detta myndighetschef för Försvarsmakten 2013-01-09.

130 RIKSREVISIONEN

152

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Att riksdagen och regeringen fattar detaljerade beslut om Försvarsmaktens organisation kan i vissa fall riskera att försvåra Försvarsmaktens planering. Försvarsmaktens handlingsutrymme krymper, vilket kan påverka möjligheterna att e ektivisera och rationalisera verksamheten. Exempel på förslag som Försvarsmakten fört fram men fått avslag på, är att lägga ned stridsledningscentralen i Hästveda, slå ihop utbildningsgrupper inom

Hemvärnet samt lägga ned en enhet i Eksjö. (Det sistnämnda var det riksdagen som avböjde, de övriga regeringen.)391 Det rör sig ofta om små förändringar, men vid intervjuer inom Försvarsmakten framförs att det skulle ha varit mer e ektivt om myndigheten själva fick besluta om dessa förändringar.392 Företrädare

för Försvarsmakten menar att det blir paradoxalt när myndigheten har ett rationaliseringskrav men samtidigt fastlåsta regler om grundorganisationen

– Försvarsmakten kan få i uppdrag att e ektivisera grundorganisationen men samtidigt få restriktioner om att inte lägga ner någon garnison.393

Detta dilemma berördes även av Försvarsstyrningsutredningen som skrev att på vilken nivå riksdagen ska fatta styrande beslut är ”en fråga om att göra en avvägning mellan graden av styrning och möjligheterna för regeringen och Försvarsmakten att välja de mest kostnadse ektiva sätten att uppnå den försvarse ekt som riksdagen har begärt”.394

I ett så kallat tanke-PM som har tagits fram inom Försvarsdepartementet kommenteras organisationsfrågan. Det påpekas att Försvarsmakten är den enda myndighet som inte har organisatorisk frihet, och att problem med låsningar som skapas genom begränsningar i möjligheterna att förändra grundorganisationens lokalisering är unikt för Försvarsmakten. Detta problem bedöms dock i aktuellt tanke-PM ge liten e ekt för möjliga e ektiviseringar i perioden fram till 2019.395

Regeringen beslutar också om högkvarterets interna organisation; att det vid högkvarteret ska finnas en ledningsstab, en enhet för produktion, en enhet för insatser, en enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst, en

chefsjurist, en ekonomidirektör, en säkerhetsinspektion, generalläkare och en flygsäkerhetsinspektör.396 Regeringen utnämner mer än 20 anställningar vid Försvarsmakten (det var ännu fler tidigare). I de flesta andra myndigheter utser

391Riksrevisionens egen genomgång samt intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-18, 2013-03-05.

392Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-18, 2013-05-23, 2013-06-18. Intervju med före detta myndighetschef för Försvarsmakten 2013-01-09.

393Intervju vid Försvarsmakten 2013-06-18.

394SOU 2005:92, s 104.

395Arbetshandling (Tanke-PM) om Försvarsmaktens möjligheter att möta produktivitetsavdraget gällande modell för pris- och löneomräkning. Försvarsdepartementet. Nämnda tanke-PM är alltså en arbetshandling och inte Försvarsdepartementets formella ställningstagande.

39615 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

RIKSREVISIONEN 131

153

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

regeringen endast chef och ibland överdirektör, med stöd av utnämningsmakten som regleras i Regeringsformen. Det förefaller ovanligt inom svensk förvaltning att regeringen gör den här typen av chefsutnämningar.397

7.3Anslagsstruktur

Riksdagen beslutar om ekonomiska ramar för försvaret. Antalet anslag inom försvarsområdet har på senare år blivit fler. I dagsläget är anslaget till Försvarsmakten uppdelat på fem anslag.398 På infrastrukturområdet finns på liknande sätt uppdelat anslag för drift respektive underhåll. I övrigt förefaller sådana uppdelade anslag vara ovanligt i Sverige.399

I intervjuer inom Försvarsmakten framkommer önskemål om att begränsa antalet anslag. Man vill besluta om vissa anslagsposter och är framför allt kritiska till att det finns två materielanslag (1:3 och 1:4), vilket anses försvåra för Försvarsmakten i och med att flera anslag begränsar flexibiliteten. Det framhålls att de två materielanslagen är sammanlänkade och att Försvarsmakten behöver kunna hantera dessa mer flexibelt, antingen genom hopslagning eller att regeringen får mandat att fatta beslut upp till en viss nivå.400

Vid intervjuer inom Försvarsmakten har det också framförts synpunkter om att det vore bra med mer flexibilitet när det gäller anslagen för förbandsverksamhet och fredsfrämjande förbandsinsatser (numera benämnt Försvarsmaktens insatser internationellt). Om det fanns större möjlighet till flexibilitet påpekas att Försvarsmakten exempelvis skulle kunna passa på att ägna mer tid och resurser åt nationella övningar när omfattningen av internationella insatser är lägre.401

Ekonomistyrningsverket fick under 2013 i uppdrag av regeringen att utreda hur den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten

och den avgiftsfinansierade stödverksamheten, som utförs av FMV, kan förändras och förtydligas. I uppdraget ingick bland annat att föreslå en lämplig indelningsgrund för ytterligare anslagsposter i förbandsanslaget. ESV konstaterar bland annat att förutsättningarna för en underindelning av förbandsanslaget ökat eftersom förbanden i insatsorganisationen utgör tydliga

397Förfrågningar inom Riksrevisionen, Styrningen av försvaret: Betänkande av Försvarsstyrningsutredningen (SOU 2005:92), s. 125. Regeringskansliets PM 2013-09-16 Styrningen av de statliga myndigheterna och informella kontakter, s. 8.

3981:1, Förbandsverksamhet och beredskap; 1:2, Försvarsmaktens insatser internationellt; 1:3, Anska’ning av materiel och anläggningar; 1:4, Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar; 1:5, Forskning och teknikutveckling.

399Förfrågningar inom Riksrevisionen samt uppgifter från Riksrevisionens årliga revision 2013-09-12.

400Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-03-05, 2013-05-30, 2013-06-04, 2013-06-18.

401Intervju vid Försvarsmakten 2013-06-04.

132 RIKSREVISIONEN

154

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

och definierbara kostnadsbärare. ESV menar att förbandsanslaget kan delas in baserat på insatsorganisationens delrubriknivå, det vill säga stridskrafter eller motsvarande. Bedömningen baseras på att regeringens finansiella styrning inte bör bli för detaljerad i förhållande till resultatstyrningen.402 I Försvarsmaktens remissvar rörande ESV:s förslag avråds från att göra ändringar i förbandsanslaget i enlighet med ESV:s förslag. En ytterligare fördelning av anslaget skulle, enligt Försvarsmakten, försvåra den interna styrningen av myndigheten. Övning med sammansatta förband skulle försvåras. Vidare avviker förslaget från Försvarsmaktens ekonomimodell och skulle kräva omfattande anpassningar i systemet Prio.403

Riksrevisionen saknar tydlig motivbild till att ytterligare splittra upp förbandsanslagen. En sådan ökad uppdelning borde i så fall kopplas ihop med hur riksdagen och regeringen avser fördela ansvaret och fatta beslut.

7.4Materielfrågor

Riksdagen beslutar om anska…ning av vissa större materielobjekt.

Tidigare angav regeringen, i regleringsbrevet, vilka materielprojekt Försvarsmakten ska begära regeringens medgivande för.404 I regleringsbrevet för 2014 anger regeringen inga specifika materielprojekt. Försvarsmakten ska framställa om regeringens medgivande för materielanska…ningar

och verksamheter inom anslag 1:3 som bland annat omfattar ekonomiska bindningar över 200 miljoner kronor, medför förändringar av större betydelse för insatsorganisationens utveckling eller i övrigt är av särskild betydelse.405

Regeringen har också beslutat om en materielförsörjningsstrategi med generella principer för Försvarsmaktens materielanska…ning och vidmakthållande av materiel.406 Försvarsmakten har alltså ett begränsat

handlingsutrymme på materielområdet, vilket kan vara motiverat med tanke på de stora utgifterna det rör sig om. Den ovan beskrivna uppdelningen av materielanslagen är ytterligare en begränsning.

Regeringens beslut om materielärenden drar, enligt Försvarsmakten, ofta ut på tiden. En förteckning över Försvarsmaktens insända, men av regeringen

402Regeringsuppdrag till Ekonomistyrningsverket avseende anslagsindelning och finansiell uppföljning. Finansiell styrning av försvaret. (ESV 2013:57)

403Försvarsmaktens yttrande angående ESV-rapport Finansiell styrning av försvaret (ESV 2013:57), FM2013-4559:1.

404Exempelvis regleringsbrevet för budgetåret 2013 avseende Försvarsmakten.

405Regleringsbrevet för budgetåret 2014 avseende Försvarsmakten.

406Prop. 2008/09:140.

RIKSREVISIONEN 133

155

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

ej beslutade, materielärenden visar att det inte är ovanligt att det dröjer över ett år för beslut och att det planerade beställningsdatumet hinner passeras.407 Det kan också förekomma att det tar flera år innan Försvarsmakten får beslut om att beställa planerat materiel.408 I Försvarsmaktens årsredovisning för 2012 redogörs för de tretton regeringsärenden som myndigheten inväntar regeringens svar på.409 Långa väntetider får till följd att Försvarsmaktens materielplanering inte kan realiseras utan förskjuts. Kortsiktigt innebär sådana

förskjutningar en besparing för statskassan, men de kan få långsiktiga negativa ekonomiska konsekvenser.410 Försvarsmakten beskriver i årsredovisningen

för 2012 konsekvenserna av att beslut om materielärenden drar ut på tiden. ”Det faktum att planerade beställningar till leverantör inte skett i avsedd omfattning påverkar möjligheterna att inom given tidsram materielförsörja insatsorganisationen samt bidrar också till ökade kostnader.”411

Det saknas numera formell styrning avseende hur lång tid före beställning som regeringen ska få hemställan från Försvarsmakten, det vill säga hur lång tid regeringen har på sig att svara. I regleringsbrevet för 2013 har regeringen strukit den tidsangivelsen som tidigare fanns om tio veckor (som innan dess var sex veckor).412 Avsaknaden av formell styrning kan påverka tiden det tar att hantera ärenden. Företrädare för Försvarsdepartementet pekar också på att det ibland behövs mer och/eller bättre underlag och förklaringar från Försvarsmakten innan man kan fatta beslut.

Regeringen har som nämnts tillsatt en utredning av investeringsplanering för försvarsmateriel. Syftet med utredningen är bland annat att se hur möjligheterna för riksdagen och regeringen att fatta investeringsbeslut

på strategisk nivå kan öka. Det anges i kommittédirektivet att ”nuvarande ordning för materielplanering medför en risk för att regeringens styrning blir indirekt på strategisk nivå men omfattande på detaljnivå”.413 Detta kan tolkas som att regeringen strävar efter att minska detaljeringsgraden i styrningen av materielfrågor. Utredningen ska enligt direktiv redovisa i mars 2014.

407Bildspel från Försvarsmakten över Insända men ej beslutade Regeringsärenden, 2012-12, 2013-01 samt 2013-02.

408Intervjuer vid Försvarsmakten 2012-12-18, 2013-03-05, 2013-05-30, 2013-06-04. Bildspel från Försvarsmakten över Insända men ej beslutade Regeringsärenden, 2012-12, 2013-01 samt 2013-02.

409Försvarsmaktens årsredovisning 2012, s. 51.

410Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-03-05, 2013-09-06.

411Försvarsmaktens årsredovisning 2012, s. 51.

412Intervjuer vid Försvarsmakten 2013-05-30, 2013-06-04.

413Kommittédirektiv Investeringsplanering för försvarsmateriel (Dir. 2013:52).

134 RIKSREVISIONEN

156

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

7.5Sammanfattande iakttagelser

ŸŸRiksdagen och regeringen fattar en del långtgående beslut på försvarsområdet, bland annat vad gäller anslagsstruktur, organisation, chefsutnämningar och materiel. Det kan övervägas huruvida en annorlunda ansvarsfördelning på dessa områden vore mer e ektivt.

ŸŸDet har skett en gradvis förskjutning av inflytande, från riksdagen till regeringen. Riksdagens mål och krav avseende operativ förmåga har med tiden fått en mer övergripande karaktär.

ŸŸRiksdagen beslutar om huvudsaklig inriktning för insatsorganisationens utformning och placering av förband och utbildningsorter inom grundorganisationen. Något samlat ställningstagande avseende ur ansvarsgränserna mellan riksdag och regering bör se ut har dock aldrig gjorts.

ŸŸFörsvarsmaktens möjligheter till e ektiviseringar och rationaliseringar kan begränsas i och med att myndigheten inte själv beslutar om att få lägga ned eller slå ihop enheter inom grundorganisationen.

ŸŸRegeringen specificerar årligen insatsorganisationens utformning. Regeringen beslutar också om Försvarsmaktens interna organisation och utnämner mer än 20 anställningar vid Försvarsmakten. Detta är ovanligt i svensk förvaltning.

ŸŸFörsvarsmakten är beroende av regeringens och riksdagens godkännande inför anska ning av vissa större materielobjekt och ska följa regeringens principer för materielförsörjning.

RIKSREVISIONEN 135

157

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

136 RIKSREVISIONEN

158

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

8Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har sedan 2010 granskat regeringens och Försvarsmaktens genomförande av riksdagens beslut om försvaret. Denna rapport kompletterar och sammanfattar väsentliga delar av tidigare granskningar. Granskningen har tagit sin utgångspunkt i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet

2009. I detta avslutande kapitel presenteras Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer.

8.1Riksrevisionens sammanfattande bedömning

Det pågår mycket utveckling inom försvarsområdet, och Riksrevisionen har noterat flera positiva trender inom både regeringens styrning och Försvarsmaktens hantering av verksamheten. Det återstår dock arbete och Riksrevisionens övergripande bedömning av Försvarsmaktens förmåga, i förhållande till riksdagens och regeringens krav, är att den är bristfällig idag och kommer att så förbli under de närmaste åren. Enligt Riksrevisionens bedömning kommer Försvarsmaktens förmåga att lösa alla uppgifter att vara begränsad även med en fullt införd insatsorganisation. Riksrevisionen bedömer vidare att det finns en betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas. Samtidigt som Riksrevisionens granskningar pekar på en

bristande försvarsförmåga, konstaterar Riksrevisionen att regeringens styrning av Försvarsmakten är otydlig och ger upphov till ett stort tolkningsutrymme. Det innebär att det finns en osäkerhet om vad målen för Försvarsmakten är. Riksdagens mål och krav har inte konkretiserats tillräckligt tydligt. Vidare konstaterar Riksrevisionen att det finns brister inom Försvarsmaktens verksamhet, bland annat behöver spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband förbättras och synliggöras.

Denna slutgranskning har fokuserat på fyra granskningsfrågor som kortfattat besvaras här. Sedan följer Riksrevisionens slutsatser om Försvarsmaktens förmåga att lösa sina uppgifter samt slutsatser kring vilka förutsättningar som finns att uppnå riksdagens beslut och intentioner på ett e„ektivt sätt.

I vilken mån uppnås riksdagens beslut och intentioner för försvaret?

Sammantaget visar granskningen att det finns brister och begränsningar som gör att Försvarsmakten har svårigheter att lösa samtliga uppgifter; viktiga förutsättningar finns inte på plats i tillräcklig utsträckning. Förklaringar

RIKSREVISIONEN 137

159

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

till dessa brister hittas både i regeringens styrning av Försvarsmakten och Försvarsmaktens interna styrning och genomförande av verksamheten.

Har regeringen omsatt riksdagens beslut och intentioner på ett bra sätt och i sin styrning gett Försvarsmakten möjlighet att e ektivt genomföra verksamheten?

Regeringen kan utveckla sin styrning av Försvarsmakten för att ge myndigheten bättre förutsättningar att genomföra verksamheten e ektivt. Styrningen på en övergripande, strategisk nivå behöver bli tydligare. Samtidigt behöver styrningen på en lägre nivå, rörande sakfrågor, minska och större ansvar därmed på sikt hamna på Försvarsmakten.

Styr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med riksdagens och regeringens beslut och intentioner?

På ett övergripande plan bedömer Riksrevisionen att Försvarsmakten har inriktat sin verksamhet i enlighet med riksdagens beslut. Eftersom regeringen inte har operationaliserat riksdagens mål och krav på Försvarsmakten tillräckligt tydligt är det dock svårt att ta ställning till huruvida Försvarsmaktens verksamhet har rätt inriktning på en mer konkretiserad nivå.

Det finns anledning för Försvarsmakten att se över sina interna processer, för att säkerställa högre grad av spårbarhet och e ektivitet i verksamheten.

Är ansvarsfördelningen mellan riksdag, regering och Försvarsmakten ändamålsenlig?

Riksrevisionen bedömer att det kan finnas anledning att se över nuvarande ansvarsfördelning på försvarsområdet för att på sikt minska detaljeringsgraden i styrningen. Det är framförallt viktigt att säkerställa att beslut fattas på en nivå där rätt kompetens finns.

8.2Brister i försvarsförmågan

Riksdagen och regeringen har i samband med det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet höjt kraven på Försvarsmaktens tillgänglighet och användbarhet. Försvarsmaktens uppgifter och förband har riktats in mot förmågan att genomföra insatser på svenskt territorium, i närområdet och bortom närområdet.

8.2.1Brister i försvarsförmågan idag och på några års sikt

Riksrevisionen har granskat några viktiga förutsättningar för att skapa förmåga. Sammantaget visar granskningen att viktiga förutsättningar inte finns på

plats i tillräcklig utsträckning, vilket gör att det finns begränsningar i hur Försvarsmakten kan lösa sina uppgifter. Enligt Riksrevisionens bedömning kan Försvarsmakten, vare sig idag eller på några års sikt, leva upp till riksdagens och

138 RIKSREVISIONEN

160

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

regeringens samlade krav på insatsverksamheten vid normal beredskap. Det kan också ifrågasättas om myndigheten kan leva upp till beredskapskraven inom samtliga stridskrafter. För att skapa god förmåga till nationellt försvar krävs fortsatt utveckling i flera delar. Utökad planering och samverkan tyder dock på att Försvarsmaktens förmåga att ge stöd till det övriga samhället i samband med kriser har ökat.

Otillräcklig personaltillgång skapar begränsningar

De omfattande personalbristerna inom de nya personalkategorierna är direkt gränssättande för Försvarsmaktens tillgänglighet och användbarhet idag och de närmaste åren. Det två största personalkategorierna, kontinuerligt samt tidvis tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän, var vid årsskiftet 2013/2014 bemannade till 87 procent respektive 27 procent.

Bristerna är som störst inom armén, logistikförbanden samt lednings- och underrättelseförbanden. Även bland de bäst bemannade krigsförbanden, exempelvis stridsflygsdivisionerna, sjöstridsflottiljerna och prioriterade arméförband för internationella insatser, finns dock risk att problem uppstår på grund av bemanningsuppdrag, snävt satta personalramar och brister i nyckelkompetenser och specialistfunktioner. Krigsplacerad pliktpersonal fyller

visserligen upp vakanserna i förbanden, men tillgängligheten och användbarheten av dessa är begränsad, eftersom de inte utbildas och övas löpande.

En följd av att de nya kategorierna inte är tillräckligt bemannade är begränsad övningsverksamhet. Inom armén kan vissa förband, där personalläget är sämst, inte öva tillfredsställande. Förutsättningarna för övningar har varit bättre inom marinen och flygvapnet, där stridskraftsgemensamma övningar har genomförts i större utsträckning. Under 2013 genomfördes för första gången på många år en försvarsmaktsgemensam övning.

Utöver de problem som finns kopplat till dagens bemanningsläge kan Riksrevisionen konstatera att det även finns osäkerheter i personalförsörjningen framöver. Visserligen har rekryteringen av kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/K) överträ”at planeringen, men avgångarna har varit högre än vad som antagits i planeringen. Rekryteringen av kategorin tidvis tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/T) har varit lägre än planerat. Vidare är avgångarna från den genomförd grundläggande militär utbildning höga och Försvarsmakten har pekat på kommande begränsningar i utbildningskapaciteten. Det finns alltså en osäkerhet i

hur Försvarsmakten kommer att lyckas med personalförsörjningen och uppfyllnaden av förbanden. Att personalförsörjningen lyckas är nödvändigt för att försvarsreformen ska lyckas.

RIKSREVISIONEN 139

161

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Materielbrister riskerar att begränsa förmågan

Regeringen angav i den försvarspolitiska propositionen att uppsättandet av tillgängliga och användbara förband skulle prioriteras före materiell förnyelse som inte var nödvändig för att upprätthålla förbandens grundläggande förmåga.

Försvarsmakten har anmält nuvarande och kommande materielbrister främst till följd av kommande omsättningsbehov av materiel. Materielbristerna

har Försvarsmakten konstaterat efter analyser som gjorts i operativa spel, utifrån olika scenarier. Flera av bristerna har varit föremål för diskussion med regeringen tidigare, medan ett fåtal är nya brister.

Riksrevisionen har inte överprövat de materielbrister som Försvarsmakten framhåller. Av flera skäl är det svårt att göra en sådan överprövning, delvis på grund av att den analys som Försvarsmakten har gjort är svårbedömd. Detta utvecklas nedan under avsnittet om bristande spårbarhet. Riksrevisionen har dock i samband med granskningen av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser konstaterat brister i förhållande till insatsorganisationens samlade behov och i granskningen av Försvarets ekonomiska förutsättningar noterat en besvärlig materielplanering med viss förskjutning av inplanerade materielprojekt. Sammantaget menar Riksrevisionen att brister framförda av

Försvarsmakten, tillsammans med de materielbrister som Riksrevisionen sett i tidigare granskningar, tyder på att det finns en påtaglig risk att materielen blir gränssättande för Försvarsmaktens förmåga, särskilt vid höga belastningar eller svårare uppgifter.

Positiv utveckling av den operativa planeringen, men brister kvarstår

Efter 2010/2011 har försvarsplaneringen fokuserats mot svårare nationella försvarsuppgifter (begränsat väpnat angrepp), i enlighet med regeringens styrning. Mot slutet av 2012 fastställdes enligt Försvarsmakten den första kompletta Försvarsplanen sedan regeringens anvisningar.

Enligt Riksrevisionens bedömning finns dock ett antal utvecklingsbehov i planen. Trots att regeringens säkerhetspolitik sedan 2009 bygger på

solidaritetsförklaringen, som lägger stort fokus på att ge och ta emot militärt stöd, har inte nödvändig planering för att ta emot militärt stöd genomförts. Försvarsmakten anger själv i sin perspektivplanering att det behövs militärt stöd från annan part för att klara ett begränsat väpnat angrepp mot Sverige. Hanteringen av denna fråga ger tydliga indikationer på att det utöver regeringens formella styrning har getts informella styrsignaler. Riksrevisionens iakttagelser kring hur frågan har hanterats redogörs närmare för i hemlig bilaga till denna rapport.

140 RIKSREVISIONEN

162

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

För att hantera uppgiften begränsat väpnat angrepp mot Sverige behöver Försvarsmakten också stöd från det övriga samhället, vilket kräver förberedande planering. Sådan planering har påbörjats, men mycket återstår att göra på området. Enligt uppgift från Försvarsmakten kommer det, med nuvarande förändringstakt, att dröja till 2018/2019 innan fullständig planering är på plats. Här är det viktigt att regeringen är engagerad och genom fortsatt styrning säkerställer att det påbörjade samarbetet mellan Försvarsmakten och andra myndigheten fortsätter att utvecklas. Även mobiliseringsplanläggningen behöver fortsatt utveckling.

Försvarsmaktens uppgift att ge stöd till samhället vid kriser påverkas också positivt av att ovan nämnda planering utvecklas. Här har viktiga steg till utökad samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället tagits. Samverkan är ett viktigt inslag för att öka förmågan att ge stöd vid kriser, bland annat eftersom det ökar kunskapen hos inblandade parter.

Riksrevisionen menar vidare att en brist i försvarsplaneringen är att Försvarsmakten inte har genomfört planering mot något scenario som kräver flera parallella insatser och därmed motsvarar regeringens samlade krav på insatsverksamheten under normal beredskap. Det innebär att förutsättningarna för att tillmötesgå samtliga krav på insatsverksamheten inte har analyserats och prövats.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att den hittills genomförda försvarsplaneringen kan vidareutvecklas i flera avseenden. Försvarsmakten lyfter själv fram behovet av att planera mot flera fall/scenarier och öka kvaliteten i de fall man studerar, exempelvis genom att införa någon form av känslighetsanalys. Försvarsplaneringen befinner sig fortfarande i en utvecklingsfas där kunskap som delvis gick förlorad under den så kallade ”strategiska time outen” byggs upp på nytt.

8.2.2Osäkert om Försvarsmakten kan uppnå målen med en färdig insatsorganisation

Allt eftersom personalförsörjningen fullföljs och förbanden blir övade höjs förmågan hos insatsorganisationen. Försvarsmaktens nuvarande produktionsplanering innebär att insatsorganisationen är fullt bemannad omkring 2023.

Inom ramen för denna granskning bedömer Riksrevisionen att regeringens styrning av Försvarsmakten lämnar stort tolkningsutrymme (se mer om detta i 8.3). Det innebär att det är osäkert vad målen för Försvarsmakten

är, vilket påverkar bedömningen av Försvarsmaktens förmåga och vad myndigheten förväntas klara av med en färdig insatsorganisation. Samtidigt är Riksrevisionens bedömning att Försvarsmakten kommer att ha svårt att

RIKSREVISIONEN 141

163

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

hantera alla uppgifter samtidigt vid normal beredskap, även med en fullt bemannad och resurssatt insatsorganisation.

Förmågan att lösa insatsuppgifter under normal beredskap förblir bristfällig

Riksrevisionens granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser visade att en fullt införd insatsorganisation inte kan leva upp till alla de krav som regeringen ställt på insatsverksamheten och samtidigt lösa beredskaps- och utbildningsuppgifter vid normal beredskap. För det första är antalet markoperativa bataljoner och antalet stöd- och funktionsförband direkt gränssättande för uthålliga insatser. För det andra förefaller antalet

kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/K) inte räcka till för att fullgöra nationella uppgifter och internationella insatser. För det tredje räcker inte materielen till för att genomföra samtliga uppgifter.

Försvarsmakten har påpekat att myndigheten bara är dimensionerad för att klara av insatser alternativt beredskap och utveckling. Huruvida myndigheten kan hantera insatser samtidigt som den klarar beredskap och utveckling torde bero på storleken på insatsen. Men enligt Riksrevisionens bedömning antyder inte regeringens och riksdagens styrning att myndigheten inte ska kunna genomföra insatser parallellt med normal beredskap och utveckling.

Försvarsmaktens analyser av begränsat väpnat angrepp pekar på begränsningar i tid och rum

Försvarsmakten har under de senast åren bedrivit spel och operativa studier för att analysera myndighetens förmåga. Bland annat har ett begränsat väpnat angrepp mot Sverige studerats. Analysen visar att en färdig insatsorganisation, som enligt Försvarsmakten kan uppnås först efter anslagstillskott, kan hantera ett begränsat väpnat angrepp under en begränsad tid och inom ett begränsat område av Sverige.

I sammanhanget kan nämnas ÖB:s tidigare uttalande om att en färdig insatsorganisation kan försvara Sverige mot ett angrepp mot ett begränsat mål i ungefär en vecka på egen hand och att motståndskraften därefter inte är så stor längre. Huruvida detta är en brist i förhållande till kraven på Försvarsmakten är enligt Riksrevisionen oklart. Riksrevisonen noterar dock att Försvarsmaktens insatsorganisation inte är dimensionerad för att hantera de allra svåraste nationella uppgifter. Ett rimligt antagande är därför att uthålligheten bör vara sådan att den ger utrymme för att genomföra nödvändiga åtgärder för att få stöd från annan part.

142 RIKSREVISIONEN

164

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

8.3Målet för Försvarsmakten är otydligt

Det är svårt att styra försvaret och att sätta upp mål för en försvarsmakt, bland annat eftersom syftet med ett försvar delvis är beroende av en föränderlig omvärld. Riksrevisionen har konstaterat att regeringen inte har konkretiserat Försvarsmaktens uppgift tillräckligt och att den strategiska styrningen behöver utvecklas. Riksrevisionen har också konstaterat att även riksdagens mål och krav på Försvarsmakten har blivit mer övergripande och breda med åren.

8.3.1Regeringens styrning lämnar stort tolkningsutrymme

Riksdagen har beslutat om målen för politikområdet försvar, liksom krav på Försvarsmaktens operativa förmåga och insatsorganisationens inriktning. Målet för försvarsområdet är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet. Det ska ske genom att hävda Sveriges suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig samt skydda samhället och dess funktionalitet

i form av stöd till civila myndigheter. Försvarsmakten ska, enligt riksdagens beslut, ha en operativ förmåga som möjliggör att myndigheten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisation, och den operativa förmågan ska uppnås enskilt och tillsammans med andra.

Riksdagens beslut är alltså relativt breda och ambitiösa. Det är regeringens uppgift att konkretisera riksdagens beslut och göra det tydligt för Försvarsmakten vad dess målsättning och prioriteringar ska vara.

Riksrevisionen menar att regeringens styrning, via instruktion, inriktningsbeslut, regleringsbrev samt särskilda regeringsbeslut, lämnar stort tolkningsutrymme (och därmed handlingsutrymme) åt Försvarsmakten. Den försvarspolitiska inriktningspropositionen är i vissa delar svårtolkad, i synnerhet beträ•ande krav på den nationella försvarsförmågan. Samtidigt som det anges att Försvarsmakten bör kunna försvara Sverige mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån och att hela Sverige ska försvaras, så görs bedömningen att ett enskilt angrepp mot Sverige bedöms som osannolikt under överskådlig tid. Detta behöver inte vara fel, Försvarsmakten ska vara beredd på det osannolika, men samtidigt som den försvarspolitiska inriktningspropositionen ställer krav på att Försvarsmakten ska kunna hantera ett begränsat väpnat angrepp, bygger utformningen av insatsorganisationen på att det inte ska ske något angrepp. För att ändå kunna hantera ett väpnat angrepp ska en förbandsreserv kunna tillföras och förmågan att ta emot militärt stöd skapas.

Ett viktigt inslag i styrningen av Försvarsmakten är regeringens anvisningar för försvarsplanering, som bidrar med viss ökad tydlighet. Men även här, menar Riksrevisionen, saknas närmare konkretisering av Försvarsmaktens uppgifter. Detta utvecklas närmare nedan.

RIKSREVISIONEN 143

165

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Regeringen är fri att styra Försvarsmakten så som den finner lämpligt. Men när resurserna är begränsade, måste medvetna prioriteringar göras för att säkerställa efterfrågad utveckling. Riksrevisionen har dock noterat att regeringen inte prioriterar mellan alla de mål/krav som regeringen lämnar till Försvarsmakten. De övergripande prioriteringarna lämnas åt Försvarsmakten, med risk för omtag om regeringen inte är nöjd med myndighetens prioriteringar (mer om detta nedan).

Regeringens reservation, att försvarsreformen bara kan genomföras i den takt ekonomin tillåter, innebär också att målet är rörligt och avhängigt ekonomin. Vidare angav regeringen att samtliga förband inte skulle vara fullt operativa 2014, främst beroende på bristande personaluppfyllnad. Detta skapar otydlighet och riskerar att öppna för ineƒektivitet i genomförandet. det går alltid att skylla på ekonomin, eftersom den är mer styrande än målet med försvarsreformen.

Om uppgiften är otydlig är den också svår att värdera. Det går inte att enkelt läsa av vad Försvarsmakten ska användas till mer konkret, vilket gör det svårt för riksdagen (och allmänheten) att bedöma om Försvarsmakten är rätt utformad och om man får det mesta möjliga för avsatta medel. Därmed är det ett problem ur transparenshänseende. Huruvida det är balans mellan Försvarsmaktens uppgifter och resurser är inte heller lätt att avgöra när

uttolkningen av uppgiften är osäker. Behovet av utveckling från dagens läge till färdig slutprodukt är därmed svårbedömd (se mer om detta nedan).

Riksrevisionen menar att regeringen kan utveckla styrningen av Försvarsmakten, genom ökad konkretisering på den övergripande, strategiska nivån. Det är i dagens styrning inte tydligt vad som krävs av Försvarsmakten, vilket motstånd och vilken hotbild som är relevant för myndigheten att planera och utforma organisationen mot. Regeringen behöver styra mer uttryckligt när det gäller vilken ambitionsnivå försvaret ska ha. Det handlar om vad Försvarsmakten ska klara av vad gäller exempelvis uthållighet samt uttolkningen av vår omvärld.

8.3.2 Bristande samsyn avseende uppgiften

Riksrevisionen konstaterar att regeringens anvisningar för försvarsplaneringen som lämnades till Försvarsmakten 2011 skapar ökad tydlighet i styrningen av myndigheten. Men inte heller dessa anvisningar skapar tillräcklig klarhet. Försvarsplaneringen ska bedrivas för att inrikta hur militära medel ska användas för att lösa Försvarsmaktens uppgifter i enlighet med regeringens beslut och ska, enligt anvisningarna, ske i nära samverkan mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet. Försvarsmakten ser också att försvarsplaneringen ska resultera i operativa krav på insatsorganisationen, det vill säga bland annat visa på behov av utveckling. I anvisningen anges olika planeringsscenarier som Försvarsmakten ska planera utifrån, men det är

144 RIKSREVISIONEN

166

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

oklart hur dessa ska uttolkas och i vilken utsträckning de ska utgöra grund för utveckling av insatsorganisationen.

Försvarsmakten har meddelat att den i anvisningarna uppfattar en högre målsättning, främst för det nationella försvaret, än vad myndigheten uppfattade i samband med den senaste försvarspolitiska inriktningspropositionen. Försvarsmakten har bland annat genomfört planering mot vad myndigheten kallar ett begränsat väpnat angrepp, och gett uttryck för att resurserna på sikt inte räcker för att hantera samtliga uppgifter som myndigheten har. Regeringen har inte formellt uttryckt någon invändning mot Försvarsmaktens planering och uttolkning av uppdraget, men företrädare för regeringskansliet har i olika sammanhang påpekat att Försvarsmakten ska ha gjort en alltför ambitiös tolkning av uppgiften.

Denna diskussion om att Försvarsmakten eventuellt har planerat mot en för ambitiös uppgift visar på problem som kan uppstå på grund av stort

tolkningsutrymme i styrningen. Diskussionen om huruvida myndigheten har planerat mot ”rätt uppgift” eller inte borde inte kunna uppstå om uppgiften definierats tydligare. Riksrevisionens bedömning är att både den mer ambitiösa tolkningen och en mindre ambitiös tolkning ryms inom ramen för formuleringarna i riksdagens beslut och regeringens styrning.

Diskussionen om att Försvarsmakten glidit i sin tolkning av hur uppgiften att försvara landet ska lösas visar också tecken på att det finns visst misstroende i relationen mellan departement och myndighet.

8.3.3Svag strategisk styrning skapar behov av mer informell dialog

Löpande dialog informellt är ett viktigt komplement till den formella styrningen av en myndighet. Det skapar bland annat större flexibilitet, vilket är viktigt på försvarsområdet.

Otydlig eller vag styrning på en strategisk nivå ökar behovet av informella avstämningar för att förtydliga den formella styrningen. Riksrevisionen kan konstatera att det förs en omfattande och aktiv dialog mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Ingen inom Försvarsmakten har en samlad bild av vilken information som har efterfrågats informellt från departementet, eftersom dialogen sker genom flera olika kanaler. Riksrevisionen bedömer att de informella kontakterna mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten behöver struktureras bättre;

exempelvis avseende vilka kontaktkanaler man ska använda och vilken typ av information som är lämplig att hantera informellt. Vad som behandlas i de informella kontakterna mellan departement och myndighet dokumenteras sällan. Det är rimligt att informella kontakter inte alltid dokumenteras utförligt. Riksrevisionens granskning visar dock att enklare dokumentation bör ske i

RIKSREVISIONEN 145

167

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

högre utsträckning. Skulle den informella dialogen visa sig innehålla inslag av styrning blir det då lättare att spåra och styrningen går att formalisera. Remisser (anmodanden) som är departementsbeslut och främst används för att inhämta information från Försvarsmakten är ett sätt att formalisera dialogen mellan departement och myndighet, som möjliggör spårbarhet och transparens.

Försvarsdepartementet arbetar aktivt med frågan om informell dialog, för att undvika inslag av informell styrning. Teoretiskt finns inte heller några problem med informell styrning – Försvarsmakten ska i princip ignorera eventuella styrsignaler som kommer vid sidan av de formella dokumenten. Allt som Försvarsmakten gör utan regeringsbeslut har myndigheten ansvar

för, och det är myndighetens ansvar att inte låta sig påverkas. I praktiken är det dock mer komplicerat. Eftersom Försvarsmakten av tradition är en hierarkisk organisation finns det anledning för regeringen och Försvarsdepartementet att vara extra försiktiga i kontakterna med myndigheten.

Det har framkommit i granskningen att Försvarsmakten i olika sammanhang har uppfattat styrsignaler utanför det formella och låtit detta påverka genomförandet av verksamheten. Detta gäller till exempel hur myndigheten har hanterat uppgiften att ge och ta emot militärt stöd, där styrande signaler från Försvarsdepartementet har förekommit i den informella dialogen. Detta förfarande skapar otydlighet och riskerar att urholka möjligheterna till att utkräva ansvar.

Riksrevisionen har inte bedömt närmare i vilken utsträckning informell styrning förekommer, men konstaterar alltså att den informella dialogen mellan departement och myndighet har innehållit inslag av styrning.

Förekomsten av informell styrning – att sådant som inte syns formellt ändå blir styrande – påverkar vad vi får för försvarsmakt, och risken är att vi delvis får en annan försvarsmakt än den som framgår av den formella styrningen. Graden av informell dialog med vissa inslag av styrning är därför ett problem med hänsyn till transparens och ansvarsutkrävande. Styrningen blir inte fullständigt spårbar. Försvarsområdet präglas av sekretess, och den kan i sig vara en anledning till att den informella dialogen är så omfattande – för att undvika

att sekretess nedtecknas väljer man att hantera vissa frågor muntligen. Det är dock viktigt att transparensen inte försämras ytterligare på grund av informell styrning som inte går att spåra.

8.3.4 Går det att styra Försvarsmakten bättre?

Som konstateras ovan är det svårt att styra försvarsområdet. Det krävs hög kompetens inom en rad områden för att styra Försvarsmakten på ett e„ektivt och ändamålsenligt sätt. Ett sätt att förbättra styrningen på strategisk nivå kan

146 RIKSREVISIONEN

168

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

vara att stärka den militära kompetensen inom Försvarsdepartementet, och/ eller genom förbättrat samarbete mellan departement och myndighet.

Det kan finnas en oro från regeringens sida att en mer preciserad styrning av uppgifter och mål för Försvarsmakten skulle kunna användas av myndigheten för att argumentera för utökade resursbehov. För att undvika en sådan situation är det viktigt med ett gott förtroende mellan departement/regering och myndighet samt tydlighet och transparens i underlag från Försvarsmakten. Dessa båda områden bedömer Riksrevisionen kan förbättras (mer om Försvarsmaktens underlag till regeringen nedan), vilket skulle öka möjligheterna till förbättrad strategisk styrning.

Försvarsutskottet har uttalat att styrningen och förvaltningen av försvarsmyndigheterna behöver utvecklas, och regeringen angav 2009 att fokus skulle öka på den strategiska styrningen och inriktningen av försvaret. En sådan inriktning borde innebära mindre inslag av detaljstyrning och krav om detaljerad uppföljning. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte i tillräckligt stor utsträckning har lyckats förstärka och förtydliga den strategiska styrningen av Försvarsmakten. Tydligare styrning på en strategisk nivå skulle, enligt Riksrevisionen, innebära att regeringen kunde minska detaljstyrning av Försvarsmakten, vilket skulle skapa förutsättningar för bättre förtroende mellan regering (departement) och myndighet. Riksrevisionen uppfattar också att mycket av den strategiska styrningen istället har hanterats via informell dialog. Det ökar som nämnts risken för att det förekommer styrsignaler informellt, vilket kan försämra transparensen i styrningen.

8.4Oklart om försvarsreformen kan fullföljas

Genomförandet av försvarsreformen pågår för fullt. Försvarsmakten har dock anmält att den inte kan genomföra alla delar av reformen om inte ytterligare medel tillförs. Riksrevisionen bedömning är att det finns en betydande osäkerhet om reformen kan fullföljas. Det finns en rad faktorer, utöver otydligheten i regeringens styrning, som bidrar till osäkerhet. I tidigare avsnitt redogörs för problem på personal- och materielområdena, och här nedan berörs andra faktorer som påverkar förutsättningarna.

8.4.1Förändringar efter det försvarspolitiska inriktningsbeslutet påverkar genomförandet

Försvarsmakten har angett att den har uppfattat en högre målsättning i uppgiften nu än vid tiden för det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet. Inför det försvarspolitiska inriktningsbeslutet analyserades inte svårare nationella uppgifter. Den insatsorganisation som riksdagen beslutade om

RIKSREVISIONEN 147

169

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

ställdes exempelvis inte mot ett begränsat väpnat angrepp. Försvarsmaktens underlag, som ligger till grund för utformningen av insatsorganisationen, tog istället sin utgångspunkt i uppgifterna territoriell integritet och internationella insatser samt vissa uppgifter vid ett försämrat säkerhetspolitiskt läge. Det var först när regeringen lämnade anvisningar för försvarsplaneringen 2010 som svårare nationella uppgifter började analyseras.

Riksrevisionen har också konstaterat att de ekonomiska beräkningarna som gjordes, i enlighet med uppdrag från regeringen, inför det försvarspolitiska inriktningsbeslutet inte baserades på en fullt införd insatsorganisation. Inför beslutet förutsattes att ambitionssänkningar och rationaliseringar skulle göras inom verksamheten för att hantera ambitionshöjningar i utformningen av insatsorganisationen. Åtgärder som planerades för att skapa ekonomiska förutsättningar för att genomföra försvarsreformen har dock endast delvis genomförts. Rationaliseringar av logistik- och materielförsörjningen har varit

lägre än planerat och är försenade. Större förändringar av grundorganisationen har uteblivit. Därutöver har ett antal nya materielsystem (uppgradering av JAS och helikopter 16) planerats in, vilket bidrar till en förbättrad operativ förmåga, men också påverkar ekonomin samt försvårar materielplaneringen. Det har därför varit nödvändigt att tillföra förbandsanslaget ytterligare medel, delvis på bekostnad av övriga försvarsanslag.

Försvarsmakten har anmält en långsiktig obalans både på förbands- och materielanslaget. Regeringen har vidtagit åtgärder för att balansera förbandsanslaget, medan osäkerheten kring materielanslaget fortfarande kvarstår. Försvarsmakten genomför för närvarande förändringar för att omsätta regeringens styrning, men har uttryckt farhågor för att försvarsreformen trots åtgärderna inte kan fullföljas. I en tidigare granskning har Riksrevisionen rekommenderat regeringen att utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven. Detta skulle kunna bidra till att tydliggöra osäkerheterna kring materielanslaget.

Riksrevisionen bedömer således att analysen bakom nuvarande insatsorganisation var bristfällig samt att de ekonomiska förutsättningarna delvis har förändrats sedan riksdagen beslutade om Försvarsmaktens mål och insatsorganisationens utformning. Tillsammans bidrar detta till betydande osäkerheter om insatsorganisationen kan färdigställas samt vad denna insatsorganisation kan klara av för uppgifter.

8.4.2Bristande spårbarhet och transparens i Försvarsmaktens nedbrytning av uppgiften skapar osäkerhet

Riksrevisionen har konstaterat att Försvarsmakten har vidtagit åtgärder som förbättrar möjligheterna till spårbarhet mellan uppgifter, förmågor och

148 RIKSREVISIONEN

170

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

uppbyggnad av förband. Försvarsmakten strävar nu tydligare än tidigare efter att etablera en spårbar kedja från uppgift och ner till behov i form av förband, materiel och personal.

Riksrevisionens bedömning är dock att det återstår arbete innan det går att se en tydlig, spårbar och transparent styrning inom Försvarsmakten. Exempelvis saknas idag fastställda krigsförbandsmålsättningar och produktkalkyler med ekonomiska beräkningar för samtliga förband. De beskrivningar som finns över förbanden, och som ligger till grund för Försvarsmaktens utvecklingsplan och budgetunderlag, täcker endast de närmaste tre åren och baseras inte

på myndighetens uppgifter utan på tillgängliga resurser. I det medel- och långsiktiga perspektivet saknas en konkret beskrivning av förbanden. Därmed är det svårt att bilda sig en klar uppfattning om vilka eventuella resursöverskott eller -brister Försvarsmakten de facto har. Försvarsmakten har inte lyckats synliggöra nedbrytningen av övergripande uppgifter och kopplingen till utformningen av förband över tiden.

8.4.3 Bristande behovs- och tillgångsredovisning bidrar till ytterligare osäkerhet

Utöver ovanstående otydligheter i Försvarsmaktens arbete med spårbarhet mellan uppgifter och behov har Riksrevisionen konstaterat att det finns vissa brister i Försvarsmaktens uppgifter om tillgångar och behov. I Riksrevisionens granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser genomfördes en analys av vilka behov och tillgångar Försvarsmakten har av materiel och personal för att lösa insatsuppgifterna vid normal beredskap. Det konstaterades att uppgifter som hämtats ur personal- och materieladministrativa system innehöll stora brister. Trots ett omfattande arbete för att avhjälpa bristerna menar Försvarsmakten att underlagen avseende materiel fortfarande är behäftade

med stor osäkerhet. Problemen bottnar enligt Försvarsmakten framförallt i en bristande samstämmighet mellan fördelningen av materiel enligt fastställda krigsförbandsspecifikationer och tillgångsredovisningen, men även till del

en bristande tillgångsredovisning i förhållande till faktiska tillgångar. Det är oklart hur stora problemen är, men Riksrevisionen menar att det skapar osäkerhet i arbeten som baseras på tillgänglig redovisning, exempelvis avvägningsprocessen, krigsförbandsvärderingar och årsredovisningen.

8.4.4 Försvarsmaktens redovisning till regeringen har brister

Regeringen är beroende av Försvarsmaktens redovisning i sin styrning. Eftersom regeringen styr Försvarsmakten både på mål (uppgifter och förmåga) och medel (förband, organisationsenhet, materiel och personal) måste regeringen ha förståelse för vilka medel som är bäst lämpade för att uppnå målen. Regeringens behov av att ställa uppföljande frågor till

Försvarsmakten ökar om myndighetens underlag till regeringen inte håller

RIKSREVISIONEN 149

171

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

tillräckligt god kvalitet. Samtidigt skapar regeringens detaljerade styrning ett e ektivitetsproblem, i och med att Försvarsmakten får lägga mycket tid och resurser på att förse regeringen och Försvarsdepartementet med underlag.

Riksrevisionen bedömer att Försvarsmaktens uppföljning och redovisning kan utvecklas i flera avseenden. Vissa underlag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är, enligt Riksrevisionen, otydliga och svåra att bedöma. Exempel på ett betydelsefullt underlag som är svårt att ta till sig är Försvarsmaktens svar på det så kallade RB7, regeringsuppdrag om långsiktig ekonomisk balans. Försvarsmaktens underlag till regeringen visar inte den bakomliggande analysen, utan redovisar endast resultatet av Försvarsmaktens analys. Det

går därmed inte att avgöra rimligheten i myndighetens bedömningar, och förutsättningarna att tolka resultatet är begränsade. Möjligheten att redogöra för analysen påverkas delvis av graden av sekretess. Riksrevisionen ifrågasätter inte att analys har gjorts, men menar att den borde gå att redovisa tydligare.

Ett annat viktigt underlag från Försvarsmakten till regeringen är den årliga insatsorganisationsvärderingen av Försvarsmaktens förmåga. Den kännetecknas idag av en för hög grad av subjektivitet i bedömningarna. Utvärderingarna av operativ förmåga görs av de som är ansvariga för den verksamhet som utvärderas, vilket skapar risk för bristande objektivitet.

Försvarsmaktens ekonomiska redovisning har kritiserats av Riksrevisionens årliga revision för att i alltför hög grad baseras på schabloner, vilket

skapar osäkerheter i redovisningen. Det faktum att det i dagsläget saknas produktkalkyler för krigsförbanden bidrar också till svårigheter att spåra myndighetens kostnader.

Därutöver har Riksrevisionen, som nämns ovan, noterat avvikelser mellan myndighetens uppfattning av sina materiella tillgångar (enligt krigsförbandsspecifikationerna) och tillgångsredovisningen i befintliga stödsystem. Försvarsmakten utgår dock i sitt arbete från att

krigsförbandsspecifikationerna visar förbandens faktiska tillgångar på materiel. Risken är därför att centrala analyser inom Försvarsmakten vilar på felaktig grund.

Riksrevisionens samlade bedömning är att Försvarsmakten behöver utveckla redovisningen av sina analyser och säkerställa god kvalitet. Myndigheten behöver sträva efter att vara mer pedagogisk och transparent i redovisningen till regeringen. Framförallt bör underlagen som beskriver dagens och morgondagens förmåga, eventuella brister, när dessa uppstår och hur dessa brister relaterar till enskilda förband, materielsystem eller personal tydliggöras. Sammantaget skulle det bidra till att regeringen kan få ökat förtroende och bättre användning av underlagen från Försvarsmakten. När regeringen ger Försvarsmakten uppdrag måste myndigheten också få tillräckligt med tid för

150 RIKSREVISIONEN

172

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

att genomföra uppdragen på ett tillfredsställande vis. I förlängningen torde förbättrad kvalitet i redovisningen från Försvarsmakten kunna bidra till att antalet följduppdrag från regeringen minskar. En förbättring på området skulle därmed kunna bidra till att regeringen kan minska på detaljeringsnivån i styrningen av Försvarsmakten.

8.5Förbättringsbehov i Försvarsmaktens organisation och interna styrning

I en så stor myndighet som Försvarsmakten, med flera olika verksamhetsdelar, kommer det alltid att finnas risk för samordningsproblem i någon form. Försvarsmaktens verksamhet präglas också av att en av huvuduppgifterna

(att försvara landet mot väpnat angrepp) inte genomförs i praktiken, utan planeras för. Detta kan bidra till att myndighetens planeringsverksamhet är omfattande. I alla verksamheter är det viktigt att arbeta aktivt med att hitta förbättringsmöjligheter och e•ektiviseringar.

8.5.1Försvarsmaktens interna styrning och planering är komplex

Försvarsmakten har många interna styr- och planeringsdokument på olika nivåer. De olika planeringsdokumenten kan länkas till olika processer och varje process kräver resurser och arbetsinsatser. Som konstateras ovan är Försvarsmakten en myndighet vars verksamhet är starkt kopplad till planering. Riksrevisionen menar dock att det borde gå att rensa bland dessa processer och dokument för att skapa större e•ektivitet och tydlighet inom myndigheten. Planeringen borde kunna renodlas och struktureras på ett tydligare sätt.

Försvarsmaktens interna styrning präglas delvis av samma höga detaljeringsgrad som regeringens styrning av myndigheten. I intervjuer med förbandschefer framförs att styrningen från Högkvarteret är omfattande och delvis splittrad. Om strategiska nivåer styr taktiska och operativa nivåer på ett alltför detaljerat sätt finns en risk att det skapas ine•ektivitet och att systemets logik inte utnyttjas så som det är tänkt. Det upplägg som Försvarsmakten har valt, med strategisk, taktisk och operativ nivå, bör myndigheten sträva efter att upprätthålla. Försvarsmakten menar att vissa områden måste styras detaljerat, men det finns ingen ambition att detaljstyra mer än nödvändigt.

Det är viktigt att planeringen utvecklas så att styrnings- och planeringsprocesser gynnar en e•ektiv verksamhet. Försvarsmakten arbetar kontinuerligt med att förbättra verksamheten. Riksrevisionen bedömer att Försvarsmakten borde kunna överväga behovet av samtliga planeringsprocesser och -dokument.

RIKSREVISIONEN 151

173

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

8.5.2 Behov av förbättrad samordning inom Försvarsmakten

Samordningsbehoven är stora inom Försvarsmakten. I Riksrevisionens granskning har också samordningen mellan Försvarsmaktens avdelningar för insatsledning och produktionsledning lyfts fram som problematisk vid intervjuer inom Försvarsmakten. Även inom produktionsledningen, där huvuddelen av verksamheten sker, finns vissa samordningssvårigheter. Bristande samordning märks framförallt i styrningen av förbanden

(organisationsenheterna). Förbanden ska styras från produktionsledningen. Det förekommer dock att styrning kommer till förbanden från både insatsledningen, informationsstaben och personalstaben. Riksrevisionen har förstått att dessa problem har minskat, men det finns fortfarande behov av förbättringar.

Inom Försvarsmakten finns olika delkulturer, bland annat i form av stridskrafterna (armé, marin och flyg), som kan skapa starka egenintressen och bidra till samordningsproblem. Dessa egenintressen måste hanteras så att de inte får negativ påverkan på verksamheten.

I januari 2014 omorganiserades Försvarsmaktens Högkvarter, bland annat för att komma till rätta med samordningsproblem mellan ledningsstaben, produktionsledningen och insatsledningen. Riksrevisionen har inte kunnat bedöma konsekvensen av den senaste omorganisationen men bedömer att arbetet med att förbättra samordningen inom myndigheten även kommer att vara aktuellt framöver.

8.6Ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten bör på sikt justeras

Ansvarsfördelningen på försvarsområdet är i första hand en fråga för riksdagen och i andra hand en fråga för regeringen. Riksrevisionen har i denna granskning valt att problematisera kring ansvarsfördelningen, eftersom den på intet sätt är given för all framtid. Valet av ansvarsfördelning kan påverka möjligheterna att bedriva en e‰ektiv verksamhet på området. Det finns anledning att fundera över om den nuvarande ansvarsfördelningen är optimal för att säkerställa e‰ektivt resursutnyttjande. Både riksdagen och regeringen styr Försvarsmakten på en relativt detaljerad nivå.

8.6.1 Ansvar hos olika aktörer riskerar att blandas samman

Nuvarande ansvarsfördelning riskerar att skapa en sammanblandning av ansvar och roller. En renodling av ansvarsfördelningen där myndigheten rår över sina tillgångar och sin verksamhet i större utsträckning skulle, enligt Riksrevisionen, kunna öka tydligheten och möjligheterna till ansvarsutkrävande. Om Försvarsmakten till exempel fick besluta över

152 RIKSREVISIONEN

174

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

grundorganisationen i större utsträckning (exempelvis placering av organisationsenheter) skulle ansvaret för denna fråga också hamna enbart på Försvarsmakten, istället för som nu vara ett delat ansvar för riksdagen, regeringen och myndigheten. Försvarsmakten skulle då vara ensam ansvarig om rationaliseringar i form av organisationsförändringar uteblir.

Försvarsmakten har inte den organisatoriska frihet som övriga statliga myndigheter har, bland annat genom att ÖB inte själv tillsätter samtliga tjänster inom myndigheten. Regeringen har minskat på antalet anställningar som den tillsätter i myndigheten, men Riksrevisionen har svårt att se motivet till att ÖB inte ska ha friheten att själv tillsätta sina underställda chefer. Riksrevisionen menar att denna fråga borde kunna prövas.

8.6.2 På sikt bör detaljeringsgraden i styrningen kunna minska

Nuvarande fördelning av ansvar ställer stora krav på kunskap om försvarsområdet hos aktörerna på alla nivåer. Detaljeringsgraden i styrningen, både från riksdagen och från regeringen, kräver detaljkunskap för att bli bra. Om kunskapen brister på någon nivå kan det leda till irrationell styrning och bristande e-ektivitet. Ansvar och beslutsrätt bör vara tätt sammankopplat till kompetens, det vill säga detaljnivån på beslut bör styras av nivån på kompetens på området.

Riksrevisionen menar att om styrningen av Försvarsmakten ska utformas som mål- och resultatstyrning behöver detaljeringsgraden i styrningen minska. Fokus bör ligga på att utveckla den strategiska styrningen, så att den ger tydlig inriktning för Försvarsmakten. Regeringen och Försvarsmakten bör sträva efter att skapa samsyn avseende Försvarsmaktens huvuduppgifter. Riksrevisionen menar att detta skulle kunna underlättas om regeringen lägger mer vikt vid militärstrategiska frågor. Försvarsmaktens arbete med generella operativa ramvillkor kan därför vara något som regeringen bör följa.

Riksrevisionen menar alltså att tydligare styrning på strategisk nivå på sikt skulle kunna bidra till att regeringen kan minska detaljstyrningen av

Försvarsmakten. Detta förutsätter dock att Försvarsmakten skapar förtroende hos regeringen, bland annat genom att förbättra kvaliteten på sina underlag och analyser. Här menar Riksrevisionen att det återstår arbete för Försvarsmakten. En utvecklingsmöjlighet skulle kunna vara att regeringen arbetar mer med kvalitetssäkring av Försvarsmaktens analyser för att säkerställa bättre kontroll. Riksrevisionen förordar snarare förbättrad redovisning från Försvarsmakten och därmed bättre uppföljning, än en mer detaljerad uppdelning av förbandsanslaget i enlighet med ESV:s förslag.

RIKSREVISIONEN 153

175

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

8.6.3 Riksdagen är beroende av bra redovisning från regeringen

Riksdagens möjlighet att fatta välgrundade beslut på försvarsområdet, styrs i hög utsträckning av regeringens återrapportering till riksdagen. Riksrevisionen bedömer att regeringens återrapportering till riksdagen är otillräcklig i vissa delar. Redovisningen av Försvarsmaktens operativa förmåga riskerar dessutom att ge riksdagen en missvisande bild. Många av de granskningar Riksrevisionen har gjort, visar att regeringens redovisning till riksdagen behöver utvecklas och preciseras. Eftersom riksdagen i vissa delar styr Försvarsmakten mer detaljerat än vad som är fallet på många andra politikområden, är det särskilt viktigt att riksdagen får bra information från regeringen. Eftersom området påverkas

av sekretess är det särskilt viktigt att regeringen gör rimliga bedömningar av wvilken information riksdagen behöver; det är inte alltid möjligt för riksdagen att efterfråga information när kunskapsläget är begränsat.

Regeringen i sin tur är beroende av tillfredsställande redovisning från

Försvarsmakten. Även här finns som nämnts behov av utveckling.

8.7Rekommendationer

Försvarsområdet är ett svårt område att styra; långsiktighet måste kombineras med kortsiktighet och flexibilitet. Dessutom är det ett område som präglas av oförutsägbarhet (på grund av bland annat säkerhetspolitik och omvärldsutveckling). Samtidigt tar det tid att utveckla och förändra verksamheten; förmåga tar tid att bygga upp.

Riksrevisionen har noterat flera positiva trender, som till exempel regeringens styrning avseende försvarsplaneringen och Försvarsmaktens arbete med

att förbättra spårbarheten, från uppgift till krav på förband. I granskningen konstaterar Riksrevisionen även ett antal områden som behöver utvecklas för att främja en mer e…ektiv utveckling på försvarsområdet. Riksrevisionen har i tidigare granskningar inom granskningsstrategin avseende försvaret lämnat ett antal rekommendationer. Nedan presenteras Riksrevisionens rekommendationer med anledning av denna avslutande granskning.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att

ŸŸKonkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten.

Det kan till exempel handla om att tydliggöra vilka situationer Försvarsmakten ska planera och dimensionera verksamheten mot, liksom att definiera ambitioner beträ…ande uthållighet. Det kan också handla om

154 RIKSREVISIONEN

176

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

att definiera vilka typer av insatser som ska kunna genomföras. Genom att tydliggöra sådana militärstrategiska frågor bör regeringen kunna säkerställa att det råder samsyn mellan regeringen och Försvarsmakten kring myndighetens huvuduppgift och utgångspunkter för verksamheten. Det kan också handla om att regeringen, tillsammans med Försvarsmakten, utvecklar sätt att hantera mer långsiktig styrning och uppföljning av Försvarsmakten än vad som finns idag. Regeringen kan också fortsätta att aktivt följa upp utvecklingen av försvarsplaneringen.

ŸŸSäkerställ balans mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret.

Det handlar om både ekonomiska och verksamhetsmässiga analyser. Regeringen kan exempelvis se till att relevanta operativa spel genomförs för att pröva sambandet mellan uppgifter och resurser.

ŸŸFortsätta arbetet med att utveckla redovisningen till riksdagen.

ŸŸTydliggöra förutsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer.

Det handlar bland annat om att ge Försvarsmakten styrning och planeringsförutsättningar som möjliggör planering för att ta emot militärt stöd.

ŸŸKontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens uppföljningar, analyser och utvärderingar.

Det handlar till exempel om insatsorganisationsvärderingen och operativa spel samt utvecklingen av ekonomin. Kvalitetssäkringen kan exempelvis göras genom att analyskapaciteten på Försvarsdepartementet utökas, eller genom att extern expertis anlitas. Syftet bör vara att, utifrån av riksdagen fattat inriktningsbeslut, löpande kunna följa reformeringen

av Försvarsmakten. Regeringen bör också se till att Försvarsmakten får rimlig tid på sig för att hantera regeringens förfrågningar om underlag.

ŸŸPå sikt sträva efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten samt överväga att ge ÖB mer organisatorisk frihet.

Detta kan ske genom att regeringen lägger mer fokus på att följa upp Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften i form av generella operativ ramvillkor, operativa ramvillkor och uppgifter till förband och därmed

RIKSREVISIONEN 155

177

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

minska behovet av att styra Försvarsmaktens resurser i form av materiel och personal.

ŸŸStrukturera de informella kontakterna med Försvarsmakten för att skapa spårbarhet och tydlighet.

Detta kan göras genom att Regeringskansliet, i samarbete med Försvarsmakten, systematiserar kontakterna för att undvika risk för informell styrning och samtidigt medverka till ökad tydlighet i rollspelet. I en sådan systematik kan ingå att tydligare ange vilka som tar och har kontakt samt om, och i så fall hur, innehållet i sådana kontakter bör dokumenteras.

Riksrevisionen rekommenderar Försvarsmakten att

ŸŸUtveckla sitt arbete med uppföljning, och förbättra kvaliteten i redovisningen till regeringen.

Detta kan exempelvis ske genom att förse regeringen med pedagogiska redovisningar av stridskrafternas tillstånd och utveckling. Genom att utveckla redovisningen till regeringen kan Försvarsmakten säkerställa att regeringen är informerad om Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften.

ŸŸFortsätta arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband.

Detta kan göras genom att fortsätta arbetet med krigsförbandsmålsättningar, -specifikationer och – planer för att synliggöra kedjan mellan uppgift och uppbyggnaden av insatsorganisationen.

ŸŸFörbättra kontrollen över redovisningen av behov och tillgångar av materiel.

156 RIKSREVISIONEN

178

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på

www.riksrevisionen.se

2013 2013:1

Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång?

2013:2

Statliga myndigheters skydd mot korruption

2013:3

Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring

2013:4

Mer patientperspektiv i vården – är nationella riktlinjer en metod?

2013:5

Staten på telekommarknaden

2013:6

Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot

 

arbetsgivare

2013:7

Bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet till pensionärer

 

– når förmånerna fram?

2013:8

EnergieŠektivisering inom industrin – eŠekter av statens insatser

2013:9

Sverige i Arktiska rådet – eŠektivt utbyte av medlemsskapet

2013:10

På väg ut i världen – statens främjandeinsatser för export

2013:11

Statens kunskapsspridning till skolan

2013:12

Skattekontroll – en fråga om förtroendet för oŠentlig förvaltning

2013:13

Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?

2013:14

Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot

 

spararnas krav?

2013:15

Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad?

2013:16

Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade

 

kunskapsresultat?

2013:17

Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade

 

anställningar för nyanlända?

2013:18

Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder

2013:19

Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013

2013:20

Statens satsningar på nationella kvalitetsregister – leder de i rätt

 

riktning?

2013:21

Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande

2013:22

Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser

2013:23

Transparensen i budgetpropositionen för 2014 – tillämpningen av det

 

finanspolitiska ramverket

RIKSREVISIONEN 157

179

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

2014 2014:1

Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget

2014:2

Bostäder för äldre i avfolkningsorter

2014:3

Staten och det civila samhället i integrationsarbetet

2014:4

Försvarets omställning

2014:5

E•ekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa

2014:6

Att överklaga till förvaltningsrätten – Handläggningstider och

 

information till enskilda

2014:7

Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret

Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se

158 RIKSREVISIONEN

180

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

RIKSREVISIONEN 159

181

Skr. 2013/14:255

Bilaga 1

FÖRSVARET EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014

Riksrevisionen har granskat regeringens och Försvarsmaktens genomförande av riksdagens beslut om försvaret. Denna slutrapport i Riksrevisionens granskningsstrategi om försvaret grundar sig på och kompletterar de tio granskningsrapporter som publicerats inom strategin mellan 2010 och 2014.

Försvarsområdet kännetecknas av pågående förändringar. Riksrevisionen har noterat flera positiva trender inom både regeringens styrning och Försvarsmaktens hantering av verksamheten. Det återstår dock arbete, och Riksrevisionens övergripande bedömning av Försvarsmaktens förmåga är att den är bristfällig idag och kommer att förbli så under de närmaste åren. Enligt Riksrevisionens bedömning kommer Försvarsmaktens förmåga att lösa alla sina uppgifter att vara begränsad även med en fullt bemannad och resurssatt insatsorganisation. Riksrevisionen bedömer också att det finns en betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas.

Samtidigt som Riksrevisionens granskningar pekar på en bristande försvarsförmåga, konstateras att regeringens styrning av Försvarsmakten är otydlig och ger upphov till ett stort tolkningsutrymme. Det innebär att det är osäkert vad målen för Försvarsmakten är. Riksdagens mål och krav har inte konkretiserats tillräckligt tydligt. Vidare konstaterar Riksrevisionen att det finns utvecklingsbehov inom Försvarsmaktens verksamhet. Bland annat behöver spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband förbättras och synliggöras.

ISSN 1652-6597

ISBN 978-91-7086-340-0 Beställning: www.riksrevisionen.se

publikationsservice@riksrevisionen.se Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

55, 114 90

08-5171 40 00

. .

182

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Försvarsmaktens

omställning

RIR 2014:4

183

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och e ektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och e ektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom e ektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur e ektiv den statliga verksamheten är. E ektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

978 91 7086 336 3

2014:4

: / / •

: •• • •

• •: • • • • , • 2014

184

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

RiR 2014:4

Försvarsmaktens omställning

185

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

186

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

TILL RIKSDAGEN

DATUM: 2014-03-03

 

DNR: 31-2012-1522

 

RIR 2014:4

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över e•ektivitetsrevision:

Försvarsmaktens omställning

Riksrevisionen har granskat Försvarsmaktens omställning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport.

Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten.

Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilagor 1–9 i elektronisk form.

Riksrevisor Jan Landahl har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Johan Ågren har varit föredragande. Revisionsdirektör Per Dackenberg och revisionsdirektör Alexander von Gussich har medverkat vid den slutliga handläggningen.

Jan Landahl

Johan Ågren

För kännedom:

Regeringen, Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.

187

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

188

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Innehåll

Sammanfattning

9

1

Inledning

15

1.1

Motiv

15

1.2

Syfte och granskningsfrågor

15

1.3

Avgränsning

16

1.4

Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder

16

1.5

Metod

18

1.6

Disposition

19

2

Försvarsmakten som myndighet

21

3

Försvarets omställning

27

3.1

Bakgrund

27

3.2

Försvarsbeslut för perioden 2002–2004

30

3.3

Försvarsbeslutet för perioden 2005–2007

34

3.4

Inriktningsbeslutet 2009 och Försvarsmaktens nuvarande uppdrag

37

3.5

Regeringens styrning

42

3.6

Försvarsmaktens tolkning och inriktning

46

3.7

Sammanfattande iakttagelser

50

4

Perspektiv på Försvarsmaktens omställning

53

4.1

Insatsorganisationen har minskat kraftigt

53

4.2

Grundorganisationen har krympt

59

4.3

Försvarsmaktens fredstida verksamhet

62

4.4

Andra viktigare processer i omställningen

67

4.5

Sammanfattande iakttagelser

69

5

Uppföljning och redovisning av omställningen

71

5.1

Regeringens och Försvarsmaktens information

71

5.2

Samlad övergripande uppföljning

88

5.3

Sammanfattande iakttagelser

93

forts.

189

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

6

Slutsatser och rekommendationer

95

6.1

Det svenska försvaret har gått igenom en stor förändring

95

6.2

Regeringens och Försvarsmaktens redogörelse för uppnådda resultat

99

6.3

Begränsad övergripande uppföljning

103

6.4

Rekommendationer

104

Referenser

107

Elektroniska bilagor

Till den beslutade granskningsrapporten ingår nio bilagor som inte ingår i den tryckta versionen. Dessa bilagor kan laddas ned från Riksrevisionens hemsida, www.riksrevisionen.se. Bilagorna kan också begäras från granskningens akt (dnr 31-2012-1522), genom att man kontaktar Riksrevisionens registrator.

Bilaga 1 Anslagsposter för beräkning av anslagsutvecklingen 1999–2013

Bilaga 2 Tidigare försvarsbeslut

Bilaga 3 Inriktningsbeslutet 2009

Bilaga 4 Försvarsmaktens uppdrag i dess instruktion

Bilaga 5 Mål och krav på förmåga i Försvarsmaktens regleringsbrev

Bilaga 6 Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag

Bilaga 7 Processer i omställningen

Bilaga 8 Regeringens bedömning av operativ förmåga

Bilaga 9 Utredningar

190

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat om Försvarsmaktens omställning har varit tydlig och transparent. Riksrevisionen konstaterar att det svenska försvaret har förändrats i grunden. Tydligheten och transparensen i denna förändring har emellertid motverkats av flera skäl.

Granskningens bakgrund

Motiv: Tydlighet och transparens i den statliga förvaltningen är viktigt. Det handlar om att skapa trovärdighet för hur statens medel används. Det handlar bland annat om att målen och resultaten ska vara tydliga när viktiga beslut ska fattas. Försvarsmakten är en central del av statsförvaltningen och det svenska samhället. Försvarsmakten har under cirka femton års tid genomgått en stor omställning. Riksrevisionen ser därför ett värde i att närmare undersöka huruvida denna omställning har varit tydlig och transparent, genom att granska hur Försvarsmakten och regeringen har återredovisat och följt upp viktiga delar av omställningen.

Syfte: Syftet har varit att granska hur Försvarsmakten har förändrats sedan millennieskiftet och om detta har redovisats på ett tydligt sätt. En viktig del av granskningen har varit att närmare undersöka hur Försvarsmakten har förändrats.

Vad vi har granskat: Granskningen har inriktats mot styrningen av omställningen och hur regeringen och Försvarsmakten har återredovisat och följt upp omställningen. Granskningen har varit inriktad mot förutsättningarna för riksdagen och allmänheten att följa innebörden av Försvarsmaktens omställning. Riksrevisionen har gått igenom omställningen och granskat om det utifrån o•entligt och öppet tryck har presenterats resultat av denna. Vi har gått igenom mål och krav i försvars- och inriktningsbesluten och hur Försvarsmakten har tolkat sitt uppdrag. Vi har undersökt förändringen

av Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation samt hur Försvarsmaktens insatsverksamhet har utvecklats. Vidare har regeringens återredovisning och uppföljning undersökts, liksom Försvarsmaktens redovisning.

Den övergripande frågan har varit:

ŸŸHar Försvarsmaktens omställning varit tydlig och transparent?

RIKSREVISIONEN 9

191

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Granskningens resultat

Riksrevisionen kan konstatera att det svenska försvaret har förändrats i grunden. Det tidigare invasionsförsvaret, styrt och utformat för att försvara landet mot hotet om ett väpnat angrepp, har till stora delar avvecklats. Istället har det skett och sker fortfarande en utveckling mot ett insatsförsvar med flexibilitet och användbarhet som ledord, som med kort varsel ska kunna genomföra såväl nationella som internationella insatser.

Riksrevisionens samlade bild är att mycket information och resultat kring denna förändring har presenterats genom redovisning och uppföljning. Men i flera viktiga avseenden finns brister i fråga om tydlighet och transparens. Granskningen visar även att förutom att Försvarsmaktens struktur och resurser har förändrats, så har

Försvarsmaktens inriktning svängt ganska kraftigt över tiden. Riksrevisionen menar att detta förstärker vikten av tydlighet och transparens i redovisningen av resultat, så att det finns goda underlag för framtida beslut om utveckling av myndigheten.

Granskningen visar bland annat att de mål för försvarsbesluten som har legat till grund för reformeringen genomgående har varit breda och öppna för tolkning. Det betyder

i sin tur att det har varit viktigt att tydligt redogöra för innebörden av målen. Här har det funnits ett problem när det gäller återredovisningen, eftersom regeringen och Försvarsmakten i en begränsad utsträckning har tydliggjort den närmare innebörden av ställda mål och krav.

Enligt Riksrevisionens bedömning har genom de tre försvarsbesluten skett en gradvis förskjutning av inflytande från riksdagen till regeringen. Riksdagens beslut avseende mål och krav på operativ förmåga har fått en mer övergripande karaktär. Det har i sin tur lämnat ett större utrymme för regeringen att förvalta beslutet genom sin styrning av Försvarsmakten. Konskevensen av detta är bland annat att det blir svårare att på ett tydligt sätt redovisa och följa upp riksdagens beslut, vilket gör det svårare för riksdagen att värdera Försvarsmakten. En försvårad transparens och tydlighet har även enligt Riksrevisionens bedömning negativ inverkan på förutsättningarna för e‚ektivitet och hushållning.

Eftersom styrande ingångsvärden ur försvarsbesluten varit mycket breda, har Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag legat inom ramen för regeringens och riksdagens beslut, samtidigt som mindre uppenbara skillnader i riksdagens beslut har följts av stora förändringar avseende Försvarsmaktens inriktning. Även detta talar för vikten av tydlighet och transparens när det gäller resultat och uppföljning.

Enligt Riksrevisionens bedömning hade tydligheten och transparensen ökat om regeringen mellan olika försvarsbeslut, tydligare hade förklarat innebörden av nya mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, i sin redovisning. Den närmre innebörden av nya försvarsbeslut och ändrade uppgiftsformuleringar framgår bara delvis i regeringens propositioner. Detta förhållande gäller även Försvarsmakten.

10 RIKSREVISIONEN

192

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Regeringens bedömning av Försvarsmaktens förmåga har enligt Riksrevisionen i flera avseenden varit tveksam. Ett övergripande problem är att regeringen i sin bedömning speglar det gångna året utan att i någon större utsträckning jämföra med tidigare års förmågebedömningar. Det gör att bedömningen är svår att förhålla sig till.

I förmågebedömningarna har emellertid regeringen och Försvarsmakten i ökad utsträckning hänvisat till att myndigheten har löst sina uppgifter, vilket bara delvis ger svar på Försvarsmaktens operativa förmåga. En central del av myndighetens existens handlar om att vara en försäkring, snarare än om att hela tiden användas. Den löpande verksamheten fungerar därför bara i en begränsad utsträckning som ett mått på vad Försvarsmakten ska klara av.

Vidare framgår att regeringen och Försvarsmakten lägger i samband med bedömningen av Försvarsmaktens förmåga stor vikt vid att hänvisa till olika omvärldslägen. Här uppstår en oklarhet såtillvida att riksdagen i gällande inriktningsbeslut i ställda operativa krav inte hänvisar till omvärldsbedömningar på detta sätt. Det gör det oklart hur förmågebedömningen förhåller sig till riksdagens beslut. En ytterligare oklarhet uppstår eftersom det saknas en närmare redogörelse för den säkerhetspolitiska bedömningen i sig. Det framgår inte heller om regeringen och Försvarsmakten har utgått ifrån samma säkerhetspolitiska bedömning eller inte.

Riksrevisionen kan konstatera att över längre tid är det svårt att få en samlad bild av utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation. Det saknas en ackumulerad redovisning utifrån respektive försvarsbeslut, vilket gör det svårt att få en totalbild över genomförandet i insatsorganisationen. Även när det gäller omvandlingen av Försvarsmaktens grundorganisation finns det brister i regeringens information till riksdagen. Regeringen har redogjort för strukturomvandlingen på ett mer summariskt sätt som mer har handlat om huruvida omstruktureringen har gått enligt plan eller inte.

Riksrevisionen menar att den övergripande centrala uppföljningen av Försvarsmaktens omställning har varit begränsad i förhållande till omfattningen och betydelsen av

den reformering som har ägt rum. Den har inte varit heltäckande, vare sig över tid i förhållande till respektive försvarsbeslut, eller omfattat det fulla innehållet i besluten. På så vis har regeringens löpande rapportering bara delvis kompenserats av mer övergripande uppföljning. Detta talar för ett behov av ett utpekat ansvar för en samlad uppföljning av Försvarsmaktens utveckling, som ett komplement till den övriga rapportering som sker.

RIKSREVISIONEN 11

193

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Rekommendationer till regeringen

Riksrevisionen menar, i likhet med vad riksdagens försvarsutskott har gett uttryck för, att generellt hållna målsättningar påverkar förutsättningarna för bland annat uppföljning. Riksrevisionen tar inte ställning till gällande mål och krav i sig, men menar att förutsättningarna för styrning och för riksdagens insyn skulle kunna stärkas om mål och krav förtydligades. Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendation:

ŸŸFörtydliga målen för det militära försvaret och kraven på operativ förmåga genom exempelvis delkrav, för att därigenom skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning.

Vidare är det Riksrevisionens bedömning att regeringen bör se över möjligheten att i en ökad utsträckning använda jämförelser och mer sammanhängande information med relevanta förklaringar kopplade till riksdagens beslut. Det handlar om att ge

tydligare information om Försvarsmaktens utveckling. Regeringen kan även i en ökad utsträckning säkerställa att det sker en övergripande uppföljning. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att:

ŸŸLämna tydligare information med en tydligare koppling till riksdagens beslut med en ökad grad av jämförbarhet mellan olika år och i förhållande till riksdagens beslut. Det kan exempelvis handla om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation, grundorganisation och förmåga.

ŸŸFormulera bedömningen av operativ förmåga så att oklarheter om vad det är som har bedömts inte uppstår. Det handlar om att tydligöra om bedömningen görs mot riksdagens krav eller mot kraven för att lösa det gångna årets uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara relationen mellan hänvisningar till säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga.

ŸŸFörklara på ett mer utförligt sätt innebörden av eventuella förändringar av mål och krav, i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut.

ŸŸStärk central och övergripande uppföljning av försvarsbesluten, förslagsvis genom att i kommande inriktningsproposition lämna förslag om ett mer utpekat ansvar för regelbunden och samlad uppföljning av riksdagens försvars- eller inriktningsbeslut och den fortsatta utvecklingen av Försvarsmakten.

12 RIKSREVISIONEN

194

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Rekommendationer till Försvarsmakten

Förutom att Försvarsmaktens redovisning riktar sig till regeringen, så bidrar Försvarsmakten genom sin öppna redovisning även till riksdagens insyn och allmänhetens förståelse för Försvarsmakten. Frågan är viktig, inte minst i ljuset av Försvarsmaktens stora omställning med bland annat ett nytt personalförsörjningssystem baserat på frivillighet, som inte ger samma naturliga allmänna insyn som det tidigare värnpliktssystemet. Riksrevisionen rekommenderar därför Försvarsmakten att:

ŸŸTydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. I Försvarsmaktens redovisning kan även i högre grad ingå jämförelser och beskrivningar över längre tidsförlopp.

ŸŸTydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten under året har löst för uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara förhållandet mellan säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen avförmåga.

RIKSREVISIONEN 13

195

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

14 RIKSREVISIONEN

196

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

1Inledning

1.1Motiv

Det svenska försvaret har genomgått en omfattande förändring sedan mitten av 1990-talet. Denna omställning har bland annat drivits av förändrade säkerhetspolitiska förhållanden, ökade internationella ambitioner och sänkta anslag. Omställningen har bland annat påverkat Försvarsmaktens förmåga och uppdrag, förband, anläggningar, personal, materiel och logistik.

Riksrevisionen har i tidigare granskningar undersökt delar av denna omställning och funnit flera omständigheter som har motverkat eller åtminstone inte e•ektivt medverkat till myndighetens förhållanden och utveckling. Vidare uppstår frågan om hur tydlig omställningen har varit och hur den har kommunicerats. Under senare tid har frågor väckts kring Försvarsmaktens roll och förmåga, vilket indikerar brister i tydlighet och

transparens när det gäller det försvar som har beslutats och de genomgripande förändringar som har skett.

Genom åren har inte minst Försvarsmaktens ekonomi väckt diskussion. Hur Försvarsmaktens förmåga och uppdrag har förändrats är frågor av central betydelse, som emellertid inte har uppmärksammats i samma utsträckning. Det kan ha bidragit till en oklarhet när det gäller Försvarsmaktens roll, uppdrag och förmåga.

Transparens i den statliga förvaltningen är viktigt. Det handlar bland annat om att målen och resultaten är tydliga när viktiga beslut ska fattas. Försvarsmakten är en central del av statsförvaltningen och det svenska samhället.

Riksrevisionen ser därför ett värde i att närmare granska hur Försvarsmakten och regeringen har återredovisat och följt upp viktiga delar av omställningen.

1.2Syfte och granskningsfrågor

Syftet har varit att granska Försvarsmaktens förändring i och med de tre senaste försvars- och inriktningsbesluten och om denna förändring har redovisats och följts upp på ett tydligt sätt. En viktig del av granskningen har varit att närmare beskriva hur Försvarsmakten har förändrats.

RIKSREVISIONEN 15

197

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Granskningens huvudfrågeställning:

ŸŸHar Försvarsmaktens omställning varit tydlig och transparent?

Granskningen har varit inriktad mot förutsättningarna för riksdagen och allmänheten att följa innebörden av fattade beslut om Försvarsmaktens omställning. Frågeställningen innebär att Riksrevisionen har gått igenom omställningen och granskat om det utifrån o•entligt och öppet tryck har presenterats resultat av denna. Granskningen utgår från rimliga krav som bör ställas på öppen redovisning och uppföljning när en viktig verksamhet kraftigt förändras (se kap 1.4). Granskningen är inriktad mot de centrala delarna, nämligen Försvarsmaktens mål/uppgifter, förmåga, krigsorganisation och grundorganisation.

För att svara på huvudfrågeställningen har följande underliggande frågor använts:

ŸŸVad har de tre försvars- och inriktningsbesluten inneburit för förändringar av det militära försvarets mål och operativa krav på förmåga? Har målen förändrats och har detta framgått på ett tydligt sätt?

ŸŸHur har Försvarsmakten tolkat sitt uppdrag och hur förhåller sig Försvarsmaktens tolkning till försvarsbesluten?

ŸŸVad har omställningen inneburit för Försvarsmaktens krigs- respektive grundorganisation?

ŸŸHar resultatet av omställningen följts upp och på ett tillräckligt tydligt sätt framgått i regeringens rapportering till riksdagen och i Försvarsmaktens öppna återrapportering?

1.3Avgränsning

Granskningen omfattar Försvarsmaktens omställning under perioden från och med försvarsbeslutet för perioden 2002–2004 till och med inriktningsbeslut 2009. Vissa jämförelser görs med tidigare försvarsbeslut.

1.4Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder

Genom sina försvars- och inriktningsbeslut fattar riksdagen centrala beslut om Försvarsmaktens mål, krav på förmåga, krigsorganisation och grundorganisation. Regeringens skriftliga underlag framför allt i form av propositioner och skrivelser samt utredningar och större uppföljningar är av stor betydelse som underlag för riksdagens beslut. Regeringen har ett ansvar att förse riksdagen med relevant information. Riksrevisionen har

16 RIKSREVISIONEN

198

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

i tidigare granskningar påpekat vikten av öppenhet och transparens hos regeringen i redovisningen till riksdagen. Det är grundläggande i den svenska förvaltningstraditionen, och begränsas endast vid sekretess. När en myndighet som Försvarsmakten genomgår stora förändringar är det viktigt att det finns goda förutsättningar att följa resultaten av detta. Därför är det rimligt att den öppna återrapporteringen och uppföljningen är tillräckligt tydlig och relevant så att det går att följa innebörden av riksdagens fattade beslut. Då får såväl riksdagen som medborgarna möjlighet till insyn i omställningen, och kan förhålla sig till Försvarsmakten som resurs för svensk säkerhet. Det handlar även om en viktig förutsättning för e•ektivitet och hushållning. Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203), ska hög e•ektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.

Riksdagen har vid olika tillfällen uttalat sig om att målen inom försvarsområdet är svåra att följa upp. Riksdagen har påpekat att målen är allmänt hållna och att de bidrar till en begränsad insyn och möjlighet att påverka utvecklingen.

I samband med försvarsbeslutet för perioden 2005–2007 begärde riksdagen att regeringen skulle lämna förslag på konkreta och uppföljningsbara mål.1 Vidare erinrade riksdagen om att kraven på operativ förmåga måste formuleras klart och tydligt så att de kan följas upp.2

Regeringen instämde i att det måste finnas tydliga och uppföljningsbara mål, så att bland annat redovisningen till riksdagen förbättras.3 Regeringen har också uttalat att tydligheten i beslutsunderlagen till riksdagen bör förbättras, och att statsförvaltningens verksamhet ska karaktäriseras av transparens, saklighet och oförvitlighet.4

Även i samband med inriktningsbeslutet 2009 framhöll riksdagen att de generellt hållna målen inom utgiftsområde 6 är begränsat användbara för riksdagens insyn och möjlighet att påverka utvecklingen inom försvarsområdet.5

Förutsättningarna för riksdagens styrning och uppföljning av försvarsområdet har behandlats tidigare. I sitt betänkande för försvarsbeslutet 1996 menade försvarsutskottet att sambandet mellan säkerhetspolitisk analys, strategiska överväganden, operativa grundprinciper och kraven på Försvarsmaktens förmåga i olika avseenden har varit bristfälligt redovisat. Sambandet mellan

1 Bet. 2003/04:FöU6, yttr. 2004/05:FöU1 samt bet. 2004/05:FöU4.

2Bet. 2004/05:FöU4.

3 Skr. 2005/06:131 samt prop. 2006/07:1, utgiftsområde 6, s.14.

4 Prop. 2006/07:1 utgiftsområde 2, s. 26.

5Bet. 2008/09: FöU10, s. 26.

RIKSREVISIONEN 17

199

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Försvarsmaktens uppgifter och dess organisation måste vara tydligt, menade försvarsutskottet.6

Enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515) ska förvaltningsmyndigheter tillhandahålla information om sin verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av

de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat om.

I granskningen har Riksrevisionen även som en övergripande utgångspunkt beaktats riksdagens viljeyttring om ett väl fungerande försvar som kan säkerställa svenska intressen. Detta har bland annat uttrycks genom mål för vår säkerhet

Försvarsutskottet tillstyrker att målen för vår säkerhet är att

ŸŸvärna befolkningens liv och hälsa ŸŸvärna samhällets funktionalitet

ŸŸvärna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.7

1.5Metod

Vi har gått igenom regeringens propositioner, inklusive budgetpropositioner, och riksdagens utskottsbetänkanden, Försvarsmaktens årsredovisningar och interna styrdokument samt övriga underlag från försvarsberedningar, och i form av utvärderingar, med mera. Vi har även genomfört intervjuer med bland annat företrädare för Försvarsmakten för att få bakgrundsinformation och en djupare insikt i omställningen. Inhämtad information har sedan analyserats med fokus på tydlighet och transpararens i myndighetens förändring.

Vi har utgått från förändringen av mål och krav, hur resultat i form av Försvarsmaktens förmåga och avseende krigs- och grundorganisation har följts upp och redovisats av regeringen och av Försvarsmakten.

Granskningen har varit inriktad på öppen skriftlig information, eftersom det i första hand är denna som kommer riksdag och allmänhet till del. I syfte att få ökad förståelse har delvis hemlig information undersökts, men denna information har inte närmare använts som underlag för bedömningar.

6 Bet. 1996/97: FöU4. Detta hade föregåtts av den så kallade UTFÖR utredningen som bland annat framhävde risken för ett styrningsglapp mellan de formulerade uppgifterna till Försvarsmakten och dimensioneringen av krigsorganisationen.

7Prop. 2008/09:140

18 RIKSREVISIONEN

200

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

1.6Disposition

I kapitel 2 redogörs för Försvarsmakten som myndighet. Detta följs av kapitel 3 som behandlar försvarsbeslut 2000 och 2004 samt inriktningsbeslutet 2009. I detta kapitel redogörs för de ställda målen och kraven i dessa

tre försvars- och inriktningsbeslut. Kapitlet tar även upp regeringens styrning och Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag. I kapitel 4 redogörs för olika perspektiv på Försvarsmaktens omställning. Här redogörs för insatsorganisationens och grundorganisationens förändring samt för hur Försvarsmaktens fredstida verksamhet har sett ut. I kapitel 5 behandlas uppföljning och redovisning av omställningen. Granskningen går igenom regeringens och Försvarsmaktens redogörelse för uppnådda resultat samt vilken central övergripande uppföljning av försvars- och inriktningsbesluten som har ägt rum. Kapitel 6 innehåller Riksrevisionens slutsatser av granskningen och rekommendationer till regeringen och Försvarsmakten.

RIKSREVISIONEN 19

201

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

20 RIKSREVISIONEN

202

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

2Försvarsmakten som myndighet

Försvarsmakten är sedan 1994 en myndighet som består av ett högkvarter samt ett antal förband, skolor och centra. Försvarsmaktens chef är överbefälhavaren (ÖB) och ställföreträdande myndighetschef är generaldirektören.

Högkvarteret är Försvarsmaktens ledning och består av ett antal staber och avdelningar. Där finns en ledningsstab, en insatsledning, en

produktionsledning och några administrativa staber. Till högkvarteret räknas också den Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST).

Inom Försvarsmaktens grundorganisation, som riksdagen och regeringen har fastställt, finns för närvarande ett antal regementen, flottiljer, skolor och centra. Se bilden i figur 2.1.8 Vidare så är Sverige indelat i fyra militärregioner: nord, mitt, väst och syd. I varje region finns en stab som har till uppgift att samverka med civila myndigheter och leda hemvärnsförband.

8För en närmre redovisning av utformningen av Försvarsmaktens grundorganisation hänvisas även till bilaga 1 i Försvarsmaktens instruktion.

RIKSREVISIONEN 21

203

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Figur 2.1 Försvarsmaktens grundorganisation

Boden

Norrbottens regemente I 19

Artilleriregementet A 9

Luleå

Norrbottens flygflottilj F 12

 

 

 

 

 

 

 

Uppsala

 

 

 

 

 

 

 

 

Umeå

Försvarsmaktens underättelse- och

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Totalförsvarets

säkerhetscentrum FMUndSäkC

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Luftstridsskolan LSS

 

 

 

 

 

 

 

skyddscentrum SkyddC

 

 

 

 

Enköping

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ledningsregementet LedR

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kungsängen

 

 

 

 

 

Karlsborg

 

 

 

 

Livgardet LG

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Livregementets husarer K 3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skövde

 

 

 

 

 

 

Stockholm

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Högkvarteret HKV

Skaraborgs regemente P 4

 

 

 

 

 

 

HR Centrum FM HRC

Trängregementet TrängR

 

 

 

 

 

 

Militärhögskolan Karlberg MHS K

Markstridsskolan MSS

 

 

 

 

 

 

Försvarsmaktens logistik stab FMLOG

 

Såtenäs

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skaraborgs flygflottilj F 7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Eksjö

 

 

 

 

 

 

 

Vällinge

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Hemvärnets stridsskola HvSS

Göta ingengörsregemente Ing 2

 

 

 

 

 

 

 

Berga

 

Totalförsvarets ammunitions- och

 

 

 

 

 

 

 

minröjningscentrum SWEDEC

 

 

 

 

 

 

 

Amfibieregementet Amf 1

 

 

 

Göteborg

 

 

 

 

 

 

 

 

Fjärde sjöstridsflottiljen 4.sjöstridsflj

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Försvarsmedicincentrum FörmedC

 

 

 

 

 

 

Örebro

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Halmstad

 

 

 

 

 

 

 

Försvarsmaktens telenät- och

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

markteleförband FMTM

Luftvärnsregementet Lv 6

 

 

 

 

 

Linköping

Militärhögskolan Halmstad MHS H

 

 

 

 

 

Försvarsmaktens tekniska skola FMTS

 

 

 

 

 

Försvarsmaktens

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

helikopterflottilj Hkpflj

 

Revingshed

Ronneby

Karlskrona

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Södra skånska regementet P 7

Marinbasen MarinB

 

 

 

 

 

 

 

 

Blekinge flygflottilj F 17

Tredje sjöstridsflottiljen 3.sjöstridsflj

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Första ubåtsflottiljen 1.ubflj

Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2013.

22 RIKSREVISIONEN

204

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

I dag är myndigheten uppdelad i en insatsorganisation och en basorganisation. Insatsorganisationen består av krigsförband med fast anställd eller kontrakterad personal. I basorganisationen ingår staber och stödenheter samt skolor och centra. Det är krigsförbanden som ansvarar för insatser, produktion och vidmakthållande. Basorganisationen utgör ett stöd till krigsförbanden. Före 2013 var samtlig personal anställd i grundorganisationen och krigsplacerad på en annan befattning i insatsorganisation.9

Eftersom värnplikten är vilande i Sverige är all personal i Försvarsmakten numera anställd. Det finns två typer av anställningsformer: tillsvidareanställda (oƒcerare och civilanställda) och tidsbegränsat anställda (gruppbefäl,

soldater och sjömän). De senare kan anställas för en period på högst åtta år, med möjlighet till förlängning i högst 16 år. Viss personal kan vara tidvis tjänstgörande (reservoƒcerare samt gruppbefäl, soldater och sjömän).

Försvarsmakten är en av Sveriges största myndigheter. Antalet kontinuerligt tjänstgörande uppgick vid ingången av 2014 till 19Š995 personer.10 Av dessa var 9Š177 (46 procent) oƒcerare,11 5Š365 (27 procent) civilanställda arbetstagare och 5Š391 (27 procent) gruppbefäl, soldater och sjömän. Därtill kommer tidvis tjänstgörande personal med 6Š561 oƒcerare, 2Š666 gruppbefäl, soldater och sjömän samt 20Š596 hemvärnssoldater.12

Figuren nedan visar utvecklingen av de kontinuerligt tjänstgörande personalvolymerna. Som framgår av figuren har det bland annat skett en minskning av antalet yrkesoƒcerare och av antalet civilanställda.

9Försvarsmaktens årsredovisning 2012, s. 18 f.

10I denna totalsumma ingår även 62 arbetstagare i internationella insatser.

11Inklusive 1€340 specialisto…cerare.

12Försvarsmaktens årsredovisning 2013, bil. 2, s. 17.

RIKSREVISIONEN 23

205

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Figur 2.2

Personalvolymer för kontinuerligt tjänstgörande i Försvarsmakten 2001–2013

Antal

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2010

2011

2012

2013

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

 

 

Yrkeso .

 

Civilanställda

 

 

 

 

 

 

 

Kontinuerligt anställda gruppbefäl, soldater och sjömän

Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2013.

Anslagsutvecklingen för Försvarsmakten

Anslagen till Försvarsmakten har under hela den granskade perioden uppgått till cirka 40 miljarder kronor årligen, i löpande priser. Det betyder att

Försvarsmaktens tilldelade anslag har minskat realt sett (se figuren nedan som visar anslagsutvecklingen justerad för inflationen).

För försvarsbeslutsperioden 2002–2004 föreslog regeringen sänkta anslag till totalförsvaret med 4 miljarder kronor 2002–2004 jämfört med 2001. Samtidigt sköts 3 miljarder kronor och 1 miljard kronor till som ett särskilt omställningsbidrag under 2002 respektive 2003.13

För nästa period, 2005–2007, föreslog regeringen att den ekonomiska ramen för totalförsvaret skulle minskas stegvis med totalt 3 miljarder kronor.14

Någon liknande indragning gjordes inte i samband med inriktningsbeslutet 2009. Däremot minskade ramen för utgiftsområdet med drygt 400 miljoner kronor under 2008–2010 till följd av framför allt förändringar av inriktningen för materielförsörjningen.15

13Prop. 1998/99:74, s. 1.

14Prop. 2004/05:5, s. 1.

15Prop. 2007/08:1 utgiftsområde 6, s. 14.

24 RIKSREVISIONEN

206

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Figur 2.3 Anslagsutvecklingen för Försvarsmakten 1999–2013 (miljarder kronor i fasta priser med 2013 som basår)

Mdkr

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2010

2011

2012

2013

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Anslag fasta priser(mdkr)

Källa: Totalförsvarets forskningsinstitut. Det svenska försvarets anslagsutveckling (maj 2009), s. 34 för serien 1999–2009. Försvarsmaktens årsredovisningar, anslagsredovisning för respektive år för serien 2010–2013. För beskrivning av vilka anslagsposter som ingår hänvisas till elektronisk bilaga 1.

Myndigheter i statsförvaltningen har ett generellt krav på sig att förbättra sin produktivitet. Det system för att kompensera för ökade priser och löner som tillämpas innehåller därför en spärr som ska sporra myndigheterna att e ektivisera sin verksamhet. Försvarsmakten anser dock att den har fått sitt anslag urholkat, och att den har begränsade möjligheter att hantera detta. Prisökningarna för materiel överstiger ökningen i konsumentprisindex och

den priskompensation som ges för detta i anslagstilldelningen. Möjligheterna att trots detta förbättra produktiviteten begränsas enligt Försvarsmakten av att verksamheten ska utföras inom en given grundorganisation. Försvarsmakten anser att den har begränsade möjligheter att möta urholkningen av anslagen och samtidigt lösa ställda uppgifter.16

Den 12 januari 1995 tillsattes en försvarsberedning, i syfte att samråda med företrädare för regeringen och för riksdagspartierna angående långsiktiga försvarsbeslut.17 Försvarsberedningar har allt sedan dess använts och används fortfarande.

16Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien 2013 (2013-10-01), s. 10 f. samt bilaga 1 till denna, s. 7 f.

17Ds 1998:9.

RIKSREVISIONEN 25

207

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

26 RIKSREVISIONEN

208

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

3Försvarets omställning

För att ge förutsättningar för en e ektiv redovisning och uppföljning är det viktigt att det finns tydliga mål att utgå från.18 Riksrevisionen har därför

närmare gått igenom försvars- och inriktningsbeslutens mål och krav och kan konstatera att i de ställda målen och kraven har funnits flera gemensamma nämnare mellan besluten, men även viktiga skillnader.

3.1Bakgrund

3.1.1Det svenska försvaret före omställningen

Den svenska försvarspolitiken var i huvudsak oförändrad från 1950-talet till det kalla krigets slut.19 Den säkerhetspolitiska utgångspunkten var ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig”.20 I försvarsbeslutet 1968 formulerades de yttersta säkerhetspolitiska målen för den svenska säkerhetspolitiken på följande sätt:

Sveriges säkerhetspolitik, liksom andra länders, syftar till att bevara landets oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål bör därför vara att i alla lägen och former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i samband därmed utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling.

Denna utrikespolitiska målsättning kom sedan att på det hela taget ligga fast fram till det kalla krigets slut.21

Som en jämförelse till det kommande avsnittet som behandlar förändringen av mål och krav, presenteras nedan hur uppgifterna såg ut i 1968 års försvarsbeslut

18Här kan inledningsvis noteras att riksdagen vid flera tillfällen har påpekat att mål och krav ställda till Försvarsmakten har varit otydliga och inte lämnat goda förutsättningar för resultatuppföljning.

19SOU 2002:108.

20Försvaret skulle vara av sådan styrka att det inger respekt och på så vis kunde bli både fredsbevarande och krigsavhållande så att hela landet ska försvaras (SOU 2002:108), s. 520–521.

21SOU 2002:108, s. 387–389, s. 391–392. Det svenska försvarets verksamhet har historiskt sett styrts genom försvarsbeslut. Från och med 1901 och fram till 1968 fattades ett försvarsbeslut ungefär vart tionde år. Därefter har det rört sig om beslut som fattats med cirka fem års mellanrum.

RIKSREVISIONEN 27

209

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

och de styrande formuleringar som då användes. Invasionsförsvar skulle vara Försvarsmaktens viktigaste uppgift och därutöver förklarades

ŸŸatt försvarsmakten i det längsta skulle kunna förhindra att en angripare fick fast fot på svensk mark,

ŸŸatt bevakning och försvar mot mindre företag (vid sidan av invasion) skulle kunna organiseras i hela landet,

ŸŸatt i hela landet skulle segt motstånd kunna bjudas, om nödvändigt även i form av det fria kriget (gerilla försvar),

ŸŸatt försvar mot överrumplade anfall skulle omedelbart kunna upptas, ŸŸatt kränkningar av territoriet skulle kunna avvisas.22

I efterföljande fyra försvarsbeslut fram till det kalla krigets slut framgår att inriktningen i allt väsentligt var densamma.23 (För vidare läsning om tidigare försvarsbeslut, se elektronisk bilaga 2.)

3.1.2Försvarsmakten börjar ställas om – kraven på omedelbar förmåga sänks

Berlinmurens fall 1989 och Sovjetunionens och Warszawapaktens sammanbrott innebar slutet på det kalla kriget. Den säkerhetspolitiska hotbilden förändrades därmed.

I försvarsbeslutet 1992 kvarstod emellertid i huvudsak de principer som hittills varit styrande.24 Den hårda kärnan i säkerhetspolitiken skulle fortsätta att

vara militär alliansfrihet och en betryggande försvarsförmåga: ”Ingen annan försvarar Sverige, och vi försvarar bara Sverige.”25

Försvarsbeslutet innebar dock en början på en förändring.26 Kraven på att möta ett väpnat angrepp över kust- alternativt landgräns hade sänkts till att gälla fullt ut först efter något års komplettering av utrustning och utbildning.27

22SOU 2002:108, s. 504–505.

23I 1972 års försvarsbeslut konstaterades det bland annat att ”totalförsvaret skulle vara så förberett för krig att det verkade fredsbevarande. Det skulle därför ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att ett angrepp mot Sverige skulle fordra så stora uppo‹ringar samt ta så lång tid att de fördelar som skulle stå att vinna med angreppet rimligen inte kunde bedömas värda insatserna” (SOU 2002:108), s. 507.

24Ett angrepp ska kunna mötas varifrån det än kommer och med kort förvarning. Försvarsmakten skulle ha beredskap för att snabbt komplettera utbildningen och den materiella tillgängligheten så att den samlade försvarsförmågan förstärks. Den civila delen av totalförsvaret skulle vid kriser och krig värna civilbefolkningen, trygga försörjning och stödja Försvarsmakten (prop. 1991/92:102), s.4–5.

25Prop. 1991/92:102, s. 8.

26Inför försvarsbeslutet för perioden 2002–2004 påpekade dåvarande regering att förändringen av totalförsvaret hade inletts redan med 1992 års försvarsbeslut och med preciseringar i budgetpropositionen år 1993.

27Prop. 1999/2000:30, s. 12.

28 RIKSREVISIONEN

210

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Med Förvarsbeslutet 199628 fortsatta denna inriktning om sänkta krav på en omedelbar förmåga att stå emot ett anfall. Mot bakgrund av en ljus säkerhetspolitisk utveckling bedömdes behovet av omedelbar förmåga ha

minskat. Samtidigt framhölls att framtiden var osäker, vilket ställde krav på Försvarsmakten att ha förmåga till anpassning.29 Försvarsmaktens beredskap skulle kunna anpassas till omvärldsläget och ”organisationens huvuddel inom ett år efter beslut ha uppnått full krigsduglighet”.30

I försvarsbeslutet fastställde riksdagen att det militära försvarets i försvarsbeslutets första etapp var att:

ŸŸförsvara landet mot väpnat angrepp ŸŸhävda vår territoriella integritet

ŸŸkunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser ŸŸkunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred.31

I beslutet ingick vidare sex övergripande mål för det militära försvaret och därmed för Försvarsmakten. Det första målet var följande:

Försvarsmaktens fundamentala uppgift är att i fred förbereda för att i krig försvara riket mot väpnade angrepp som hotar dess frihet och oberoende. Angrepp skall kunna mötas var det än kommer ifrån och hela landet skall kunna försvaras.32

När det gäller uppgiften om internationella insatser handlade det om Försvarsmakten skall kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

De båda försvarsbesluten innebar vissa förändringar av myndighetens krigsorganisation, även om strukturen i huvudsak var densamma.

Sammantagen analys

Sammantaget innebar dessa bägge försvarsbeslut inte några stora förändringar av Försvarsmaktens struktur av dess krigsorganisation. 1996 års försvarsbeslut innebar vissa förändringar av grundorganisationen. Däremot hade

kraven sänkts avseende omedelbar förmåga, vilket i sin tur ställde krav på Försvarsmaktens anpassningsförmåga.

28Beslutet var baserat på två propositioner från regeringen. I den första delen behandlades säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, övergripande mål och uppgifter för totalförsvaret och den övergripande inriktningen av totalförsvaret och ekonomin.

29Prop 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1.

30Prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1.

31Prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45 och 46.

32Prop. 1996/97:4 s.70, bet. 1996/97:FöU1 s.55.

RIKSREVISIONEN 29

211

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

3.2Försvarsbeslut för perioden 2002–2004

3.2.1Säkerhetspolitisk bedömning

Den bakomliggande säkerhetspolitiska bedömningen inför försvarsbeslutet för perioden 2002–2004 var positiv. Försvarsberedningen menade att det

internationella säkerhetspolitiska läget för Sveriges del hade förstärkts, även om en grundläggande osäkerhet fanns kvar när det gällde utvecklingen på längre sikt.33 En invasion för att ockupera hela eller delar av Sverige bedömdes inte möjlig att genomföra under de närmaste tio åren, förutsatt en grundläggande försvarsförmåga.34

Den ryska försvarsmaktens operativa förmåga hade minskat kontinuerligt sedan Sovjetunionens sönderfall, så att större o ensiva operationer inte kunde genomföras.35

3.2.2Mål och huvuduppgifter förändras

Försvarsbeslutet för perioden 2002–2004 byggde på tre propositioner. Regeringen konstaterade bland annat att invasionsförsvaret måste ersättas med en organisation som främst utformas för att under det närmaste decenniet kunna hävda Sveriges territoriella integritet, försvara landet mot vapeninsatser genom luften och andra typer av mer begränsade angrepp samt kunna skydda landet mot allvarliga konsekvenser av angrepp mot infrastruktur. Den nya organisationen skulle även stärka förmågan att delta i det internationella säkerhetssamarbetet.36

Vidare avskrevs invasionshotet som en dominerande grund för hur totalförsvarsresurserna ska utformas. Bland annat slogs fast att ”ett invasionsföretag syftande till ockupation av Sverige inte ter sig möjligt att genomföra under de närmaste tio åren, förutsatt att Sverige har en

grundläggande försvarsförmåga” och att ”Vår försvarsförmåga måste också kunna anpassas till de hot som vi kan komma att ställas inför i framtiden.”37

33Beredningen menade att förmågan att möta angrepp skulle förbli fullt betryggande så länge omvärldsläget består och att anpassningsåtgärder genomförs i takt med förändringar i omvärldsläget, Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9), s. 80 f.

34Vid akuta kriser i närområdet uteslöt dock inte beredningen att väpnade angrepp, främst genom luften eller genom insatser mot begränsade mål i Sverige eller andra typer av avsiktliga hot och påtryckningar, kunde vara möjliga att genomföra även i det rådande omvärldsläget. Förändrad omvärld – omdanat försvar (Ds 1999:2, s. 14 f.).

35Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9), s. 36.

36Prop. 1998/99:74 Förändrad omvärld – omdanat försvar, s. 10.

37Prop. 1999/2000:30, s. 12.

30 RIKSREVISIONEN

212

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Anpassningsförmågan hänvisades dock till som en viktig fråga som skulle förbättras, genom att det skulle finnas anpassningsplaner.38 39

Riksdagen konstaterade i sitt betänkande40 att de operativa förmågorna hänför sig till

ŸŸförsvar mot väpnat angrepp i fyra beredskapsknutna tidsperspektiv, nämligen grundläggande försvarsförmåga och grundberedskap, grundläggande försvarsförmåga på kort sikt (ett år), förmåga till anpassning på medellång sikt (fem år), ha en grund för att på lång sikt (mer än 10 år) kunna utveckla förmåga att möta flera olika typer av väpnade angrepp

ŸŸen förmåga att hävda svensk territoriell integritet ŸŸatt bidra till fred och säkerhet i omvärlden

ŸŸen förmåga att kunna stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred.41 42

Försvarsutskottet talar om tre grundpelare

I försvarsutskottets betänkande konstaterades bland annat att insatsförsvaret hade utformats med en större bredd med hot som utgångspunkt. Försvaret skulle förändras mot ett modernt, flexibelt och rörligt insatsförsvar. För

det andra innebar reformeringen en omfattande internationalisering med syfte att skapa en stärkt förmåga till internationell krishantering och säkerhetsfrämjande arbete. Förband och system behövs i framtiden både

för att försvara landet och för internationella insatser. En tredje grundpelare i reformen var ett anpassningstänkande, som gick ut på att förutsatt

att Försvarsmakten behöll en grundläggande försvarsförmåga och bred kompetensbas, skulle det vid behov gå att förändra totalförsvaret för att möta förändrade behov. Slutligen handlande reformen om att förbättra möjligheterna att utnyttja resurserna inom försvaret vid fredstida kriser.43

38Prop. 1999/2000:30, s. 13.

39Sverige behövde ett väsentligt mindre försvar, av hög kvalitet och som skulle gå att använda i olika situationer. För att uppnå detta föreslog regeringen att ett stort antal organisationsenheter inom Försvarsmaktens grundorganisation skulle läggas ned. Även ledningsstrukturen skulle ändras. Försvarsresurserna skulle utformas så att de e‡ektivt skulle gå att använda både nationellt och internationellt. Prop. 1999/2000:30, Det nya försvaret.

40Förmågorna skulle kunna preciseras och spegla Försvarsmaktens fyra huvuduppgifter. Förmågan skulle även, menade försvarsutskottet, vara lättare att följa upp.

41Bet. 1999/2000:FöU2.

42Hösten 2001 återkom regeringen i en proposition till riksdagen och talade om samhällets sårbarhet, inte minst i ljuset av terrordådet den 11 september 2001. Hotet om en invasion, förutsatt en grundläggande försvarsförmåga, var än mer avlägset. Säkerhetsbegreppet hade vidgats och sårbarheten i det moderna samhället hade ökat (prop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret).

43Bet. 2001/02:FöU2.

RIKSREVISIONEN 31

213

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

3.2.3Förändringens innebörd när det gäller krav på operativ förmåga – principen om tidsförskjutning

Med försvarsbeslutet 2000 vidareutvecklades den redan inledda principen om att formulera kraven med olika tidsintervall. Kraven på vad Försvarsmakten skulle klara av delades in i olika tidsskeden. I detta försvarsbeslut var de operativa kraven kopplade till Försvarsmaktens fyra huvuduppgifter. Det innebar att det fanns ett antal operativa krav för varje huvuduppgift. Inom ramen för riksdagens beslut om operativ förmåga ingick därmed preciseringar i form

av delkrav. I förhållande till föregående försvarsbeslut sänktes kraven på att stå emot ett väpnat angrepp, även om det fanns kvar kravställningar denna uppgift.44

Vad avser uppgiften försvara Sverige mot väpnat angrepp var de operativa kraven att Försvarsmakten skulle

ŸŸha förmåga att upptäcka, analysera och möta begränsade insatser mot Sverige som sker med i första hand fjärrstridsmedel, eller hot om sådana insatser,

ŸŸha förmåga att minska verkningarna vid en insats med NBC stridsmedel, ŸŸha förmåga att i samverkan med övriga delar av totalförsvaret vidta

skyddsåtgärder vid begränsade insatser mot civila och militära mål, ŸŸha förmåga att hantera informationskrigföring och bidra till samhällets

totala motståndsförmåga mot informationsoperationer och ŸŸha förmåga att möta intrång på vårt territorium.

Vidare skulle Försvarsmakten ha beredskap för att på kort sikt (högst ett år) att kunna utveckla förmåga

ŸŸtill skyddsåtgärder som medför att samhället kan motstå bekämpning av samhällsfunktioner och infrastruktur och

ŸŸatt möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor.45

44Bland annat skulle Luftförsvarets beredskap anpassas med hänsyn till utvecklingen i omvärlden så att tillräckligt antal jaktflygplan och luftvärnsförband kan möta ett sådant hot. (Prop. 1999/2000:30, s. 42.)

45Prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2.

32 RIKSREVISIONEN

214

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

I beslutets operativa krav ingick även att Försvarsmakten inom fem år efter anpassningsåtgärder till mer omfattande militära operationer. Försvarsmakten skulle även skapa en grund för att på lång sikt (mer än tio år) kunna möta flera olika typer av väpnade angrepp.46

Även när det gäller förmåga till territoriell integritet ingick i beslutet särskilda krav47, liksom avseende internationella insatser, som handlade om målsättningar på kort respektive medellång sikt.48 Det handlade på kort sikt bland annat om att ha förmåga att i samverkan med andra länder planera och genomföra fredsframtvingande operationer som främst ska kunna

ske med markförband i Europa och dess närhet. På medellång sikt skulle Försvarsmakten även kunna delta i begränsade fredsframtvingande operationer med markförband globalt och kunna delta i fredsbevarande operationer med sjö- och flygstridskrafter i vårt närområde.

Sammantaget var detta en höjning av kraven såtillvida att internationella insatser tidigare hade handlat om fredsfrämjande och humanitära insatser.

Sammantagen analys

Med försvarsbeslutet för perioden 2002–2004 inleddes en kraftig förändring av det svenska försvaret. Invasionshotet, i form av krav på förmåga för försvar mot väpnat angrepp, tonades ned som dimensioneringsgrund. Det skedde genom att de tidigare kraven på kort sikt i och med detta beslut uttrycktes som krav på medellång och på lång sikt. Detta motiverade i sin tur att en kraftig reduktion av krigsorganisationen och även grundorganisationen minskade i volym. (se kapitel 4). Vidare hade ambitionerna höjts till att, utöver fredsbevarande insatser

inkludera fredsframtvingande insatser. Försvarsbeslutets krav på operativ förmåga hade uttryckts genom mer preciserade delkrav för de fyra huvuduppgifterna.

46Prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2.

47- ha förmåga att upptäcka och ingripa mot kränkningar av territoriet och särskilt i Östersjöområdet snabbt kunna öka denna förmåga i anslutning till akuta kriser

-ha förmåga att upptäcka och avvisa säkerhetshot i samverkan med andra myndigheter samt

-ha förmåga att tidigt upptäcka NBC-insatser i närområdet.

48På kort sikt handlade det även om att:

-ha förmåga att i samverkan med andra länder planera och genomföra fredsbevarande operationer som inledningsvis främst ska kunna ske med markförband, landminröjnings- och sjöminröjningskapacitet, transportresurser och andra specialenheter, företrädesvis i Europa och dess närhet, men även globalt,

-kunna lämna stöd till fredsfrämjande och humanitär verksamhet som främst ska omfatta land- och sjöminröjningskapacitet, transportresurser och andra specialenheter, främst i Europa och dess närhet och

-ha förmåga att i samverkan med andra länder planera, genomföra och delta i övningsverksamhet som ska omfatta såväl mark- som sjö- och flygstridskrafter inom ramen för det säkerhetsfrämjande samarbetet, främst i närområdet.

RIKSREVISIONEN 33

215

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

3.3Försvarsbeslutet för perioden 2005–2007

3.3.1Beredningens säkerhetspolitiska bedömning är fortsatt positiv

Inför nästa försvarsbeslut var Försvarsberedningens säkerhetspolitiska analys fortsatt positiv. Ett militärt väpnat angrepp i alla dess former bedömdes vara osannolikt under minst en tioårsperiod.49 Beredningen framhöll andra typer av hot såsom asymmetriska hot50 och terrorhot.51 Beredningen bedömde

att Ryssland åtminstone på tio års sikt skulle ha en mycket begränsad konventionell förmåga att genomföra större militära operationer.52

3.3.2Nya mål och krav på operativ förmåga

Med försvarsbeslutet för perioden 2005–2007 fortsatte ominriktningen av det svenska försvaret.53 Regeringen lämnade förslag till en förändring av de försvarspolitiska utgångspunkterna och kraven på Försvarsmaktens förmåga i olika avseenden.54

I huvudsak var målen i försvarsbeslutet 2004 emellertid formulerade på ungefär samma sätt som i föregående försvarsbeslut, men med vissa skillnader. Beslutet innebar att politikområdet Totalförsvar uttrycktes i en ny ordningsföljd. Den internationella uppgiften hade i beslutet en mer framskjuten roll och uppgiften att stå emot väpnat angrepp tonades ned enligt följande:

ŸŸbidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld ŸŸhävda vår territoriella integritet

ŸŸförsvara Sverige mot väpnat angrepp

ŸŸvärna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld.55

49Samtidigt kunde incidenter relaterade till territoriell integritet inte uteslutas. Sannolikt skulle i ett långsiktigt perspektiv den positiva säkerhetspolitiska situationen för Sverige ytterligare befästas och utvecklas, men det gick inte att utesluta ett mer omfattande militärt hot mot Sverige.

50Med asymmetriska hot avses konfliktmönster som avviker från att konventionella militära styrkor bekämpar varandra.

51Säkrare grannskap – osäker värld (Ds 2003:8), s. 26 f. och Vårt militära försvar – vilja och vägval (Ds 2003:34, s. 25 f.).

52Vårt militära försvar – vilja och vägval (Ds 2003:34), s. 12 f.

53Den säkerhetspolitiska situationen bedömdes fortsatt vara positiv. Regeringen underströk vikten av att kunna genomföra internationella krishanteringsinsatser. Viljan att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga och kompetens skulle även vara dimensionerande.

54Prop. 2004/05:5

55Prop. 2004/05:5.

34 RIKSREVISIONEN

216

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Krav på operativ förmåga

Genom att på flera områden sänka kraven på vad Försvarsmaktens skulle klara av skulle det uppstå möjligheter till besparingar, som i sin tur skulle kunna användas för att finansiera en ökad ambitionsnivå för internationella insatser. För att möjliggöra denna utveckling krävdes en omfattande och skyndsam avveckling av materiel och personal.56 57

Regeringen menade att försvaret inte enbart bör dimensioneras av kraven på att hävda vår integritet och bidra till internationell fred och säkerhet. Det handlade även om att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga och kompetens

– som kan utvecklas för att kunna stå emot väpnat angrepp.58 Därför, menade regeringen, var det nödvändigt att behålla, utbilda och kompetensutveckla en större volym av förband än vad den direkta militära hotbilden mot Sverige kräver.59 Kraven på operativ förmåga var alltså i första hand nulägesorienterade, men med ett visst förbehåll för framtida hot som inte svarade mot den rådande direkta säkerhetspolitiska bedömningen.

I detta försvarsbeslut var de operativa kraven på Försvarsmakten inte formulerade med samma struktur som i föregående försvarsbeslut. Regeringen hade i sin proposition formulerat förslag om att krav på operativ förmåga skulle utgå från ett antal så kallade utgångspunkter, som sedan riksdagen beslutade om. Det handlade i korthet om följande:

ŸŸFörsvarsmakten ska kunna hävda Sveriges territoriella integritet och bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld genom att medverka i fredsfrämjande insatser. Här ingick även att Försvarsmaktens ska bidra till att upprätthålla Sveriges självständighet genom att avhålla ifrån och avvärja försök att ta kontroll av viktiga samhällsfunktioner.

ŸŸVid ett försämrat omvärldsläge ska Försvarsmakten kunna hantera händelseutvecklingar och hot som kan drabba Sverige samt kunna öka förmågan till internationella insatser.

56Prop. 2004/05:5, s. 12 och s. 32.

57Riksdagens inriktning innebar att anpassningsprincipen ändrades. I anslutning till försvarsbeslutet 2001 hade försvarsutskottet bett regeringen återkomma angående försvarets anpassningsförmåga. Försvarsutskottet välkomnade nu en uppstramning av planeringen och att regeringens kravställning skulle ske i termer av beredskap, flexibilitet och utveckling. (2004/05: FöU4, s.95). Vidare skildes civilt och militärt försvar åt.

58Prop. 2004/05:5, s. 31–32.

59Prop. 2004/05:5, s. 31–32.

RIKSREVISIONEN 35

217

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

ŸŸEfter allvarlig och varaktig försämrad omvärldsutveckling och successiva beslut av regering och riksdag ska Försvarsmakten kunna utveckla förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar Sveriges fred och självständighet. Denna uppgift ställer krav på att kontinuerligt upprätthålla grundläggande kompetenser, för att på sikt kunna utveckla en mer omfattande försvarsförmåga.60

Kraven på operativ förmåga delades sedan, inom ramen för regeringens så kallade förslag till inriktningen av utformningen av insatsorganisation 2008, in i tre så kallade delförmågor.61

Den första delförmågan handlade bland annat om att upptäcka hot och om omvärldsbevakning. Här ingick inte några egentliga krav på förmåga till nationella insatser.62 Vidare handlade det om fredsfrämjande insatser som även inbegriper fredsframtvingande åtgärder; där kraven hade höjts till att gälla även globalt, och inte som tidigare ”företrädesvis i Europa med markförband” (se ovan). Vidare skulle nu Försvarsmakten ha förmåga att leda och genomföra två insatser av bataljons storlek eller motsvarande och mindre förbandsenheter i ytterligare tre insatser.63

Delförmåga två handlade om att Försvarsmakten skulle följa omvärldsutvecklingen och delge underlag för att, om så vore nödvändigt, höja Försvarsmaktens operativa förmåga nationellt eller internationellt. Vidare skulle Försvarsmakten efter beslut kunna höja beredskapen i insatsorganisationen.64

Den tredje delförmågan handlade bland annat om att Försvarsmakten skulle upprätthålla grundläggande försvarskompetenser, för att på sikt kunna utveckla förmågan att möta mer omfattande militära operationer. Samtidigt angavs följande: ”Detta medför dock inte något krav på ytterligare förband i insatsorganisationen utöver de som blir en följd av ovan redovisade uppgifterna I och II.”65

60Prop. 2004/05:5, s. 34; bet. 2004/05: FöU4.

61Prop. 2004/05:5, s. 34; bet. 2004/05: FöU4.

62Kraven handlade om att kunna upptäcka kränkningar i luftrum och sjöterritorium och om att bistå andra myndigheter vid skyddandet av viktiga samhällsfunktioner eller infrastruktur vid hot eller insatser mot civila mål.

63Prop. 2004/05:5, s. 34, s. 69; bet. 2004/05: FöU4.

64Prop. 2004/05:5, s. 34; bet. 2004/05: FöU4.

65Prop. 2004/05:5, s.43–45.

36 RIKSREVISIONEN

218

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Sammantagen analys

I jämförelse med föregående försvarsbeslut innebar detta att kraven för uppgiften att ”stå emot ett väpnat angrepp” hade sänkts. För förmågan att stå emot ett väpnat angrepp angavs inte längre någon egen så kallad operativ delförmåga. Delförmåga ett, två och tre handlade nu istället om förmåga till

omvärldsbevakning, att efter beslut kunna höja förmågan och att upprätthålla grundläggande försvarskompetenser för att på sikt kunna utveckla förmåga till mer omfattande operationer. I jämförelse med kraven från föregående försvarsbeslut ingick alltså inte längre kravet om att kunna ”möta begränsade insatser mot Sverige som sker med i första hand fjärrstridsmedel, eller hot om sådana insatser (…)”. Inte heller ingick kravet om att inom ett år kunna höja förmågan för ”att möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor”. Slutligen skulle inte längre delförmåga tre vara dimensionerade, och alltså inte innebära några krav på ytterligare förband i

insatsorganisationen. Konsekvenserna av de sänkta kraven var att antalet förband i insatsorganisationen kunde minska ytterligare i antal.66 Även Försvarsmaktens grundorganisation skulle genom försvarsbeslutet minska i volym.

Samtidigt uttrycktes i detta försvarsbeslut tanken att öka ambitionerna när det gäller utlandsinsatser. I föregående försvarsbeslut var inte kraven formulerade i volymer, men med detta beslut skulle Försvarsmakten samtidigt kunna leda och genomföra två insatser av bataljons storlek som skulle omfatta fredsfrämjande insatser över hela skalan, inklusive fredsframtvingande åtgärder, av uppgifter

i Europa och globalt. I föregående beslut hänvisades i kraven i första hand till Europa och dess närhet och kraven var inte uttryckta i volymer.

3.4Inriktningsbeslutet 2009 och Försvarsmaktens nuvarande uppdrag

3.4.1Säkerhetspolitisk bedömning

Inför försvarsbeslutet 2009 kvarstod bedömningen att ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt riktat mot Sverige fortfarande vore osannolikt under överskådlig tid. Beredningen uteslöt dock inte att kriser eller incidenter som inbegriper militära maktmedel kan uppstå även i vår region, och på längre sikt även militära angreppshot.67

66Prop. 2004/05:5, s.45.

67Säkerhet i samverkan (Ds 2007:46), s 48.

RIKSREVISIONEN 37

219

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Försvarsberedningen framförde att Rysslands militärutgifter, från att ha legat på en låg nivå under 1990-talet, ökat under 2000-talet.68 Beredningen bedömde att det var en tydlig trend att den ryska operativa förmågan ökade, men att den inom överskådlig tid skulle vara begränsad till konventionella militära aktioner riktade mot grannländer med begränsad försvarsförmåga.69

3.4.2 Målen ändras

I försvarsministerns anvisningar för Försvarsberedningens arbete framhävdes principerna om ett modernt, flexibelt och kostnadse‚ektivt försvar. 70 Beredningen hänvisade bland annat till solidaritetsförklaringen som säkerhetspolitisk utgångspunkt.71 Vidare formulerade beredningen förslag på uppgifter, och här framgår att beredningen förordade en mer internationell prägel med en mer internationell inriktning framför en nationell.72

Försvarsberedningens rapport publicerades den 13 juni 2008. Regeringen lämnade sedan 19 mars 2009 sin proposition till riksdagen. Det betyder att däremellan hade en väsentlig omvärdshändelse ägt rum i form av kriget i Georgien. En skillnad mellan regeringens proposition och beredningens rapport var att regeringen på flera ställen hänvisar till Sverige, i närområdet och utanför närområdet, medan beredningen hänvisade till att insatser kan ske globalt, i Europa, i närområdet och på vårt eget territorium. Ordningsföljen var alltså olika – vilket indikerar en omprioritering när det gäller inriktningen. Detta kan jämföras med vad som under senare tid har hänvisats till som en förändring av svensk säkerhets- och försvarspolitisk inriktning från ”utifrån och in” till ”inifrån och ut”.

68Det hade resulterat i modernisering av föråldrad materiel och en intensifierad övningsverksamhet, vilket i sin tur lett till en höjd operativ förmåga. Beredningen ansåg det ännu vara för tidigt att bedöma vilka eƒekter de ökade försvarssatsningarna skulle komma att ha på sikt och att det inte nödvändigtvis var negativt att en sådan modernisering skedde.

69Säkerhet i samverkan (Ds 2007:46), s. 35.

70I försvarsministerns anvisningar till grund för försvarsberedningens arbete angavs att försvaret skulle ha en inriktning som byggde på principerna om ett modernt, flexibelt och kostnadseƒektivt insatsförsvar som ska kunna användas där det behövs för att värna svenska värden och intressen. Användningen av försvaret skulle utgå från internationell samverkan och tillgänglighet, flexibilitet och rörlighet skulle syfta till att prioritera efterfrågade insatser (Ds. 2008:48), s.8.

71Ds 2008:48, s.21.

72”Försvarsmakten ska bidra till de övergripande målen för vår säkerhet och till målen för försvaret genom att tillsammans med andra lösa följande uppgifter:

-Försvara Sverige och upprätthålla våra grundläggande värden och intressen. Detta sker genom insatser globalt, i Europa, i närområdet och på vårt eget territorium.

-Upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet.

-Med befintliga förmågor och resurser kunna bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.”

38 RIKSREVISIONEN

220

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

I riksdagens beslut uttrycktes sedan målen för det militära försvaret på följande vis:

Målet för det militära försvaret ska från och med 2010 vara att enskilt och tillsammans med andra inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att:

ŸŸHävda Sveriges suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen,

ŸŸFörebygga och hantera konflikter och krig, samt

ŸŸSkydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.73

I inriktningsbeslutet framhävdes vikten av användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet. Såsom regeringen resonerade skulle Sveriges försvarsförmåga öka om användbarheten och tillgängligheten ökade.74 En viktig del av det nya inriktningsbeslutet var även att försvaret skulle vara användbart utan behov av återtagning.75 Detta skiljer sig från tidigare krav på förmåga sedan 1992 att

inom ramen för längre tidsintervall höja förmågan, i händelse av ett försämrat omvärldsläge.76 Regeringen konstaterade emellertid att den nya inriktningen endast skulle kunna genomföras i den takt ekonomin medger. Resurser skulle komma att behöva frigöras genom förändringar och rationaliseringar.

Vidare skulle uppdelningen mellan en utlandsstyrka och en nationell insatsorganisation upphöra. Sambandet mellan nationell och internationell förmåga framhävdes som alltmer tydligt och enligt regeringen fanns det inte några egentliga motsättningar mellan nationell försvarsförmåga och internationell kris- och konflikthantering.77

73Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10.

74Förändrade mål för det militära försvaret skulle ge en modern försvarsmakt och genom en solidaritetsförklaring skulle Sverige kunna ge och ta emot stöd på annat sätt än tidigare.

75Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10.

76Regeringens inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014 uttryckte sedan fyra uppgifter som i sin tur ingår i myndighetens instruktions andra paragraf

-Försvarsmakten ska kunna försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt.

-Försvarsmakten ska kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet.

-Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet.

-Försvarsmakten ska kunna utföra uppgifterna enligt första stycket självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer. (regeringens inriktningsbeslut och Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten).

77Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10 s. 27.

RIKSREVISIONEN 39

221

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

I inriktningsbeslutet ingick även regeringens så kallade bedömning avseende

Försvarsmaktens uppgifter:

Försvarsmakten bör bidra till målen för vår säkerhet och till målet för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer, lösa följande uppgifter:

ŸŸförsvara Sverige och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet

ŸŸupptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta

ŸŸmed befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.

I förhållande till tidigare försvarsbeslut hade alltså två tidigare separata försvarspolitiska målsättningar slagits samman i detta inriktningsbeslut – att försvara landet mot väpnat angrepp och att kunna göra insatser utomlands. I den bemärkelsen hade den relativa tyngd som den nationella dimensionen

tidigare haft minskat. I inriktningsbeslutet ingick dessutom i mycket begränsad utsträckning nationella respektive internationella dimensioner i termer av egna operativa krav. Nu handlade det istället om gemensamma operativa krav för att kunna göra insatser (nationellt eller internationellt).

Samtidigt uttrycktes emellertid till exempel den nationella dimensionen på följande sätt:

Försvarsmakten bör enskilt och tillsammans med andra kunna försvara Sverige mot väpnat angrepp från statliga och icke-statliga aktörer var det än kommer ifrån. Väpnat angrepp kan utgöras av ett militärt angrepp på Sverige från annan stat liksom av internationell storskalig terrorism. Hela Sverige ska försvaras.78

3.4.3Ändrade krav på operativ förmåga

Med inriktningsbeslutet ändrades kraven på operativ förmåga. Från och med 2010 ska Försvarsmakten ha en operativ förmåga till omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra.79 80 Någon närmre precisering av kraven på omvärldsbevakning, insatser och utveckling ingick inte i riksdagens

78Prop. 2008/09:140, s. 37.

79Dessa krav på operativ förmåga skulle i sin tur svara mot uppgifterna ställda av regeringen. I propositionen formulerades uppgifterna med ett ”bör”, medan uppgifterna i regeringens instruktion är formulerade med ett ”ska”. Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09: FöU10.

80Prop. 2008/09:140, Samhällets beredskap och försvar 2012/13.

40 RIKSREVISIONEN

222

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

beslut. I den bemärkelsen innebar beslutet en stor förändring. Kravställningen, inom ramen för riksdagens beslut, var av en väsentligt mer övergripande karaktär i förhållande till kraven i de föregående.

I regeringens inriktningsproposition ingick däremot regeringens bedömning.81 Efter detta redogjorde regeringen för skälen för sin bedömning, där regeringen mer ingående kom in på vad som skulle kunna jämföras med preciseringar

i tidigare försvarsbeslut,82 fast med den skillnaden att det rörde sig om formuleringar i inriktningspropositionen och inte om regeringens förslag till riksdagen för beslut avseende operativ förmåga.

Här ingick bland annat följande formuleringar:

ŸŸefter begränsad förberedelsetid kraftsamla insatsorganisationen för att enskilt och i samverkan med andra kunna möta ett allvarligt militärt hot,

ŸŸta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer för att försvara landet mot väpnat angrepp.83

Enligt vår bedömning var följande formulering av regeringen i första hand mer av internationell karaktär:

ŸŸöver tiden hålla cirka 2•000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt eller internationellt

ŸŸkontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek.

Vidare skrev regeringen när det gäller utveckling att Försvarsmaktens förmåga att möta mer kvalificerade motståndare är en förutsättning för långsiktig handlingsfrihet varför ”Förmågan till väpnad strid mot en kvalificerad motståndare bör upprätthållas”.

Regeringen skrev att för att säkerställa möjligheten till sådan utveckling kan det vara nödvändigt att behålla viss strategisk infrastruktur. Vidare organiseras en förbandsreserv bestående av fyra mekaniserade bataljoner, utanför insatsorganisationen, som upp till tre år efter särskilt beslut bör kunna tillföras insatsorganisationen. Detta efter allvarligt försämrad omvärldsutveckling som innebär hot mot Sverige.84

81Regeringen angav att Försvarsmaktens operativa förmåga bör möta kraven på användbarhet, tillgängligt och flexibelt försvar för insatser i Sverige, i och utanför närområdet.

82Prop. 2008/09:140.

83Prop. 2008/09:140, s.43.

84Prop. 2008/09:140, s.44.

RIKSREVISIONEN 41

223

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Sammantagen analys

Inriktningsbeslutet 2009 innebar en väsentlig förändring i flera avseenden. Målet för det militära försvaret fick en mer övergripande karaktär. Inom ramen för regeringens bedömning av uppgifter användes formuleringar i likhet med tidigare försvarpolitiska mål. I uppgifterna ingick försvaret av Sverige och internationella insatser – men istället för att som tidigare handla om två olika försvarspolitiska mål, skulle uppgiften att försvara Sverige och främja vår säkerhet ske genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Att försvara Sverige och främja svensk säkerhet handlade inte på samma sätt som förr om nationell försvarsförmåga. Innebörden hade nu breddats och förändrats till att avse förmågan att göra insatser – på eget territorium eller utomlands. I det avseendet hade nationella respektive internationella dimensioneringsgrunder upphört och ersatts av en mer generell dimensioneringsgrund om insatsförmåga. På så vis var inriktningsbeslutet i förhållande till tidigare försvarsbeslut av en vidare karaktär. Detsamma gällde kraven på operativ förmåga, som handlade om förmåga till omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen, utan närmre preciseringar, annat än vad som i regeringens proposition hade formulerats som skälen för regeringens bedömning.

Insatsorganisationen hade emellertid ungefär samma grundläggande struktur som den haft i föregående försvarsbeslut. Men Försvarsmakten skulle inte längre behöva återtagning, vilket innebär en ambitionshöjning. Försvarsmakten ska kunna göra insatser, både nationellt och internationellt,

utan att vara i behov av återtagning. Samtidigt har utöver riksdagens beslut om insatsorganisation, regeringen angivit att det ska finnas förstärkningsresurser motsvarande fyra bataljoner, vilket kan jämföras med tidigare försvarsbesluts krav om förmåga att på medellång sikt höja förmågan. För ytterligare information om innebörden av inriktningsbeslut 2009 se elektronisk bilaga 3.

3.5Regeringens styrning

Instruktion och regleringsbrev har varit centrala styrdokument för regeringens styrning av Försvarsmakten. Därför har Riksrevisionen även granskat dessa för att få en bild av hur regeringen har operationaliserat riksdagens försvars- och inriktningsbeslut. Under de senaste åren har det även tillkommit anvisningar för försvarsplaneringen. För en detaljerad genomgång av Försvarsmaktens instruktion och hur den har förändrats under den granskade perioden, se elektronisk bilaga 4. För en detaljerad genomgång av regleringsbreven till Försvarsmakten och hur dessa har förändrats under den granskade perioden, se elektronisk bilaga 5.

42 RIKSREVISIONEN

224

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

3.5.1Försvarsmaktens instruktion

Av Försvarsmaktens instruktion framgår hur myndighetens uppdrag har förändrats under den granskade perioden. Det är inte många förändringar av själva uppdraget som har skett i instruktionen. Instruktionen har utgått från riksdagens beslut. Instruktionen har inte avspeglat förändringarna av Försvarsmaktens uppdrag på ett tydligt sätt. Dessa har istället i första hand uttryckts genom regleringsbrevet. Instruktionen har emellertid sedan 2010 större dignitet som styrande dokument.

År 2000 föreskrev instruktionen att Försvarsmakten ska kunna försvara Sverige mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån, och att hela Sverige ska kunna försvaras.85 Från och med 2010 ändrades detta krav till att

Försvarsmakten ska kunna försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt.86 Detta är i linje med inriktningsbeslutet 2009. Under 2010 anpassades instruktionen till regeringens syn att myndigheter ska styras strategiskt. Det innebar att verksamhetsdelen

i regleringsbrevet minskade till förmån för en utökad instruktion. Vid samma tid tillkom att Försvarsmakten ska ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter.87 Det betyder att Försvarsmakten måste återuppta den försvarsplanering som under flera år legat på en låg nivå.

3.5.2Regleringsbreven

Regeringens årliga regleringsbrev till Försvarsmakten ger en närmre bild av hur försvars- och inriktningsbesluten har förmedlats. Innehållet i

regleringsbreven motsvarar till stor del dessa beslut, men innehåller oftast inte några preciseringar. I några fall hänvisas till olika särskilda regeringsbeslut som har fattas efter försvars- respektive inriktningsbeslut. Regleringsbreven avser endast ett år i taget, inte försvarsbeslutsperioden som sådan, vilket medför en uppsplittrad bild av verkställigheten av försvars- respektive inriktningsbesluten.

Innehållet i Försvarsmaktens regleringsbrev har varierat mycket mellan åren. Till exempel har Försvarsmaktens historiskt sett så kallade kärnuppgift, att försvara Sverige, utgått ur regleringsbreven sedan 2005.

I flera fall är verksamhetsmålen och de operativa förmågorna öppna för olika tolkningar. Till exempel kan det för ett visst år stå att Försvarsmakten alltid ska ha en viss förmåga, för att sedan året därpå ha ändrats till att myndigheten ska ha förmågan utan ordet alltid, vilket alltså skulle kunna tolkas som

851–2 §§ förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten.

862 § första stycket förordningen (2009:1204) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

873 § tredje stycket förordningen (2010:650) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

RIKSREVISIONEN 43

225

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

en kravsänkning. När verksamhetsdelen drogs ned i regleringsbreven för 2010 och 2011 utökades, som nämnts ovan, Försvarsmaktens instruktion med verksamhetsuppgifter. Instruktionen är ett dokument inom ramen för regelstyrningen och som sådant krävs att dess innehåll är såväl stringent som varaktigt. I den bemärkelsen, kan enligt Riksrevisionen, förutsättningarna ha stärkts för en mer tydlig styrning.

3.5.3Styrsignaler om en fortsatt nationell inriktning

Under den granskade perioden har försvarsplaneringen successivt minskat. 2010 ändrades detta då regeringen beslutade att öka försvarsplaneringen. Försvarsmakten ska numera ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter.88 Från och med 2013 har kraven på operativ planering ytterligare preciserats.89 Av granskningen framgår att det som styrsignal har haft stor betydelse för Försvarsmakten.

Regeringen har även höjt kraven på den civila försvarsplaneringen genom att 2013 ge Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att utveckla denna. Uppdraget till MSB handlar om att stärka civila myndigheters planering för höjd beredskap, och att dessa ska kunna lämna stöd till Försvarsmakten inom ramen för totalförsvaret och den pågående reformeringen av Sveriges försvar.90 Detta skiljer sig från tidigare förhållanden då MSB under 2010 avvecklade merparten av civilförsvarsförråden med tillhörande materiella förmågor. Syftet var att avveckla förmågor för att kunna utveckla nya.91

Konsekvenserna av ett uppehåll i försvarsplaneringen

Konsekvensen av att försvarsplaneringen bedrivits på en lägre nivå framgår bland annat av Försvarsmaktens interna planeringsunderlag.92 Försvarsmakten skriver att genom försvarsplaneringen har brister i insatsorganisationen kunnat upptäckas. Det handlar om briser när det gäller det materiella och personella läget (vid vissa förband och funktioner), bristande samövning, planläggning

883 § tredje stycket förordningen (2010:650) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

89Försvarsmakten ska ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter. Planeringen ska omfatta alla resurser som är nödvändiga för att genomföra Försvarsmaktens verksamhet. Försvarsmakten ska fortlöpande lämna upplysningar till berörda myndigheter om förhållanden i den operativa planeringen som har betydelse för deras verksamhet. (3 § tredje stycket förordningen (2012:899) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten).

90Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att utveckla planeringen inför höjd beredskap (civilt försvar), 25 april 2013.

91Myndighetens för samhällsskydd och beredskap årsredovisning för 2010.

92Försvarsmakten skriver att försvarsplanering har genomförts för att bedöma och inrikta den operativa förmågan. Denna planering kommer, enligt Försvarsmakten, att få en allt tydligare roll som underlag för insatsorganisationens utveckling

44 RIKSREVISIONEN

226

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

och tillgänglighet samt prestanda i vissa materielsystem.93 Försvarsmakten har identifierat brister i den operativa förmågan relaterat till gällande uppgifter.94

Vår bedömning är att minskad försvarsplanering påverkade samverkan och kontakter mellan civila och militära resurser negativt. Detta framgick bland annat av Riksrevisionens tidigare granskning av Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser (RiR: 2011:15).

I sitt underlag inför inriktningsbeslutet 2009 uttryckte Försvarsmakten att planering och förberedelser i likhet med vad som genomfördes under 1990-talet i dagsläget inte bedöms vara meningsfullt. Försvarsmakten hänvisade samtidigt till planering och förberedelser för en höjning av beredskap och förstärkning av insatsförmågan för territoriell integritet och

vissa begränsade stridshandlingar mot Sverige, som en förutsättning för att förband ska kunna utvecklas såväl kvantitativt som kvalitativt.95

3.5.4Säkerhetspolitisk bedömning inför försvarsbeslut 2015

Den nuvarande Försvarsberedningen redovisade sin bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen i maj 2013. Jämfört med den föregående försvarsberedningens omvärldsanalys, konstaterar den nuvarande att dagens utveckling går snabbare och är mer komplex och svårförutsägbar än förut. Beredningen lämnar en katalog över olika gräns- och sektoröverskridande hot som den anser vara aktuella, till exempel terrorism, organiserad brottslighet, migrationsströmmar, m.m. Dessa hot berör stora delar av samhället och vissa av dem är svåra att förutse och kan uppstå plötsligt, medan andra är mer långsiktiga och växer fram successivt.96

När det gäller läget i Ryssland drar försvarsberedningen slutsatsen att Ryssland ser världen omkring sig som mer instabil och potentiellt hotfull. Ryssland oroas särskilt av hur den strategiska balansen förändras i och med att Nato går vidare med att bygga upp ett europeiskt robotförsvar. USA och Nato framställs av Ryssland som den största geopolitiska utmaningen och som militärt dimensionerande.97

93Försvarsmaktens strategiska inriktning 2012, Del 1: Grunder och ÖB Beslut i Stort, 2012-06-29, 23…100:60578, s.7.

94Försvarsmaktens strategiska inriktning 2012, Del 1: Grunder och ÖB Beslut i Stort, 2012-06-29, 23…100:60578, s.8.

95Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009, Bilaga 1, 23…383:51503. Det betyder alltså att fram till att försvarsplaneringen ökade hade det i en lägre utsträckning skett försvarsplanering som grund för myndighetens utformning.

96Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013:33), 213 f.

97Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013:33), s. 146.

RIKSREVISIONEN 45

227

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

När det gäller efterföljande uppdrag till Försvarsberedningen beslutade försvarsministern om en förlängd tid,98 med anledning av händelserna i Ukraina och Rysslands agerande, som innebar att Försvarsberedningen behövde komplettera och utveckla sin säkerhetspolitiska bedömning.

3.6Försvarsmaktens tolkning och inriktning

I de tre försvars- och inriktningsbesluten fanns viktiga skillnader, men även flera likheter. Till exempel har nationell och internationell förmåga samt förmåga till territoriell integritet och till att lämna stöd till samhället hela tiden funnits med.

Det är dock svårt att se den närmare innebörden av försvarsbeslutens mål och krav på förmåga. I denna del av granskningen har därför undersökts hur Försvarsmakten har uppfattat sitt uppdrag under den granskade perioden. Det

har betydelse för bedömningen av tydlighet och transparens och handlar bland annat om graden av samstämmighet mellan Försvarsmaktens inriktning och riksdagens beslut.

Avsnittet är baserat på interna styrdokument, budgetunderlag och tal med mera. Nedan sker en kortare redogörelse av våra iakttagelser. För en mer utförlig redogörelse, se elektronisk bilaga 6.

Som har konstaterats i den tidigare genomgången av Försvarsbesluten så har målsättningarna för det militära försvaret i flera avseenden varit likartade. Däremot har de operativa kraven förändrats och i det senaste inriktningsbeslutet haft en mycket övergripande karaktär.

3.6.1Perioden i samband med försvarsbeslutet 2002–2004

Skiftar fokus

I samband med perioden för försvarsbeslutet 2002–2004 hänvisar Försvarsmakten till internationella insatser och till en bredare hotbild som grunden för Försvarsmaktens inriktning. Exempelvis förklarar Försvarsmakten i sin perspektivstudie för 2000–2001 att Försvarsmakten skiftar fokus99 från invasionsförsvar till insatsförsvar med ökade krav på internationella insatser och till att uppträda i en bredare konfliktskala.100 Försvarsmakten hänvisar i olika källor till internationella insatser som styrande på kort sikt, samtidigt som förmågan att utveckla insatsorganisationen skulle vara styrande på lång sikt.

98Pressmeddelande, 4 mars 2014, Försvarsdepartementet.

99Som en följd av Försvarsmakten förslag 1999-05-19 och därpå följande riksdagsbeslut.

100Försvarsmaktsidé och målbild, Årsrapport från Perspektivplaneringen 2000–01.

46 RIKSREVISIONEN

228

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

I myndighetens budgetunderlag ges bland annat bilden av att på kort sikt var internationella insatser av hög prioritet, samtidigt som förmågan till utveckling av insatsorganisationen skulle prioriteras på lång sikt.101

Behov av ökad tydlighet

Försvarsmakten efterlyser även i olika källor ett tydligare långsiktigt mål att utvecklas mot. Ur perspektivstudien för 2002–2003 kan utläsas att

Försvarsmaktens uppgifter var under utveckling. Försvarsmaktens uppgifter, och dess relativa vikt, var inte lika entydiga och självklara som tidigare.

Försvarsmakten pekar på en förändring av inriktningen, samtidigt som dess närmare innebörd delvis uppfattats som oklar. Sammantaget ger

Försvarsmakten tydligt uttryck för en ökad internationell prioritet, men pekar samtidigt på att avsaknaden av en tydlig hotbild påverkar förutsättningarna för hur Försvarsmakten ska uppfatta sitt uppdrag.

3.6.2 Perioden i samband med försvarsbeslutet 2005–2007

De internationella ambitionerna ökar

För perioden knuten till försvarsbeslutet 2005–2007 framgår hur Försvarsmakten ger den internationella inriktningen ökad tyngd. Den internationella dimensionen står nu i centrum och blir på ett tydligare sätt internt styrande. Den nationella dimensionen finns kvar, men har ett

långsiktigt mer abstrakt perspektiv genom att omnämnas inom ramen för en så kallad grundläggande försvarsförmåga.

Exempelvis förklarar Försvarsmakten i sina budgetunderlag för 2006 respektive 2007 att de internationella ambitionerna ökat ytterligare,102 och att kraven på internationell förmåga i många stycken har varit dimensionerade för reformering och försvarsmaktsplanering.103 Av Försvarsmaktens underlag framgår att den internationella inriktningen haft en överordnad ställning. Exempelvis skriver Försvarsmakten i sin utvecklingsplan för 2007 att myndigheten ska sträva

efter att skapa en flexibel insatsförmåga som är ändamålsenlig internationellt, samtidigt som den också bidrar till nationell försvarsförmåga. 104

101Försvarsmaktens budgetunderlag för år 2003 med särskilda redovisningar, 2002-03-01, 23 383:62418.

102Försvarsmaktens budgetunderlag för år 2006 med särskilda redovisningar, BU 06/SR, 2005-02-28, 23ˆ383:63848.

103Försvarsmaktens budgetunderlag för år 2007 med särskilda redovisningar, BU 07/SR, 2006-04-25, 23 383:66586

104Försvarsmaktens utvecklingsplan 2007–2016 (FMUP 2007), 2006-04-27, 23ˆ320:66929, s.12.

RIKSREVISIONEN 47

229

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Blir på ett tydligare sätt dimensionserande

Den internationella ambitionen skulle på ett avgörande sätt dimensionera Försvarsmaktens utformning, dess förmåga till väpnad strid på kort och medellång sikt samt förutsättningarna för fortsatt utveckling.105 106 På samma sätt präglas bland annat Försvarsmaktens perspektivstudie för 2007 av att den internationella inriktningen står i centrum. Försvarsmakten skriver att huvuddelen av alla förband behöver vara användbara för insatser globalt, i Europa och dess närområden samt på och i anslutning till vårt territorium. Därför måste förbanden dimensioneras för att klara insatser både i mer avlägsna delar av världen och för att göra insatser i vårt närområde. I 2008 års budgetunderlag påpekas att även om det i första hand är kraven på internationell insatsförmåga som är drivande för utvecklingen så stärker detta även den nationella förmågan i motsvarande grad. Sammantaget framgår att Försvarsmaktens internationella dimension har fått en överordnad roll för myndighetens utveckling.

3.6.3Perioden efter inriktningsbeslutet 2009

Ökad tillgänglighet utan behov av återtagande

Till att börja med har inriktningsbeslutets betoning av tillgänglighet utan behov av återtagande ett tydligt genomslag. Försvarsmakten är inriktad på sin förmåga till hög tillgänglighet i närtid, och inte som förr på en förmåga på kort respektive lång sikt. Även vikten av att kunna agera enskilt såväl som tillsammans med andra framhävs i Försvarsmaktens interna underlag.

Inriktningen övergår till ett nationellt fokus

Men därutöver har även förhållandet mellan den internationella och den nationella inriktningen förändrats. I inriktningsbeslutet ingick styrande formuleringar av såväl nationell som internationell karaktär. Men i inriktningsbeslutets breda och mer övergripande militära mål och krav på operativ förmåga framgick inte några tydliga omprioriteringar avseende förhållandet mellan nationell och internationell inriktning.

Istället framgår av Försvarsmaktens interna underlag att regeringens anvisning om återinförd försvarsplanering har haft en stor inverkan för hela Försvarsmakten. Enligt Riksrevisionens bedömning är det framför allt genom denna förändring som myndighetens inriktning svängt från ett fokus på

105Försvarsmaktens utvecklingsplan 2007–2016 (FMUP 2007), 2006-04-27, 23…320:66929, s.12.

106Vidare förklarade dåvarande ÖB sig nöjd med försvarsbeslutet och sade sig var nöjd med ”…den tydliga principiella inriktningen mot ett internationellt användbart insatsförsvar.” Försvarsmakten i framtiden, general Håkan Syrén, Överbefälhavare, Anförande vid Folk och Försvars rikskonferens, Sälen, 18 januari 2005, s. 8.

48 RIKSREVISIONEN

230

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

internationell verksamhet till att återigen ställa den nationella dimensionen i centrum. Den internationella dimensionen finns kvar, fast är inte lika framträdande. Exempelvis skriver Försvarsmakten att ”i kommande period fokuseras mot ett återtagande av nationell förmåga till väpnad strid inom ramen för dimensionerande typfall”.107

Vidare framgår av interna underlag hur marin- och flygstridskrafter nu ska utvecklas primärt för att kunna verka i vårt närområde, istället för att som tidigare vara inriktade mot både mot nationella och internationella insatser. Vad gäller arméförbanden ska Försvarsmakten återigen, enligt budgetunderlagen för 2013 och 2014 från 2016 prioritera dess förmåga att verka i brigads ram.

Närområdet bör vara dimensionerande

I sin perspektivplanering 2013 förklarar Försvarsmakten att närområdet bör vara dimensionerande för Försvarsmakten och att dimensioneringen bör baseras på suveränitetsaspekten i de nationella intressena, och att framtida förmågor bör utgå från att säkerställa bland annat en responsförmåga

som kan utöva e‡ekt i närområdet.108 Försvarsmakten skriver även att försvarsplaneringen på ett tydligare sätt understryker vikten av att kunna möta ett allvarligt hot än de analyser som gjordes inför inriktningsbeslutet 2009.109 I Försvarsmaktens underlag inför inriktningsbeslutet, uppgavs istället att den försvarsplanering som förts under 1990-talet inte var meningsfull, samtidigt som planering och förberedelser för en höjning av beredskapen och en förstärkning av insatsförmågan uppgavs vara en förutsättning för att förband ska kunna utvecklas kvantitativt och kvalitativt.110

I inriktningsbeslutet ingick vissa formuleringar avseende prioritering. Exempelvis skulle marin- och flygstridskrafterna utvecklas för att verka i Sveriges närområde, men utöver det var inriktningen av en bredare och mer övergripande karaktär. I praktiken har dock Försvarsmaktens inriktning som en följd av regeringens krav på försvarsplanering ändrats till att i högre utsträckning utgå från den nationella dimensionen.

107Försvarsmaktens utvecklingsplan 2014 – del 2, Plan för verksamhetsgrenar och övrig verksamhet, 2013-02-28, 23„320:52821, s. 34–35.

108Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien 2013, 2013-10-01, FM 2013-276:1.

109Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien 2013, 2013-10-01, FM 2013-276:1., s.51.

110Försvarsmaktens underlag inför inriktningsbeslutet, 30.1.2009

RIKSREVISIONEN 49

231

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Sammantagen bedömning

Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag och tillhörande inriktning på verksamheten har svängt kraftigt under den granskade perioden.

Försvarsmakten har rört sig från ett internationellt fokus till att i hög grad återgå till att ställa den nationella dimensionen i centrum. Vidare har inriktningen svängt från att handla om kort och lång sikt till att i linje med det senaste inriktningsbeslutet istället fokusera på kort sikt för att kunna användas med hög tillgänglighet.

Försvarsmaktens tolkning ligger inom ramen för försvarsbeslutens mål och krav. Samtidigt har målen varit breda och mindre precisa, vilket ger utrymme för tolkningar, och gör det delvis svårt att bedöma förhållandet mellan Försvarsmaktens tolkning av ställda mål och krav.

3.7Sammanfattande iakttagelser

ŸŸFörsvarsmaktens uppdrag har förändrats under den granskade perioden. Uppdragets olika delar har också varierat i dignitet mellan åren. Det sätt på vilket Försvarsmaktens uppdrag har presenterats har också förändrats över tiden. Det gör att den samlade bilden av uppdraget är komplex och öppen för tolkning.

ŸŸFörsvarsberedningarna har överlag lämnat positiva säkerhetspolitiska bedömningar, framför allt för de två första försvarsbesluten. Även inför det senaste inriktningsbeslutet var bedömningen överlag positiv, men i sin senaste rapport är beredningen mer försiktig och pekar framför allt på att den säkerhetspolitiska utvecklingen är svårbedömd.

ŸŸMålen för det militära försvaret har förändrats, men inte i några avgörande avseenden. Det finns flera gemensamma nämnare över tiden. Det finns också flera formuleringar som har återkommit i olika former.

ŸŸKraven på Försvarsmaktens operativa förmåga har emellertid förändrats kraftigt över tiden. I tidigare försvarsbeslut var kraven mer precisa än i det senaste inriktningsbeslutet. I flera avseenden har kraven sänkts när det gäller den nationella försvarsförmågan, medan de har höjts avseende förmåga att genomföra internationella insatser.

ŸŸFörsvarsbeslutet för perioden 2002–2004 innebar en kraftig förändring i fråga om framför allt Försvarsmaktens krav på förmåga. Kraven sänktes när det gäller att på kort sikt kunna använda Försvarsmaktens resurser för att stå emot väpnat angrepp. Istället betonades vikten av en breddad hotbild och av internationella insatser. Försvarsbeslutet innebar även en kraftig reduktion av krigsorganisationen och av grundorganisationen.

50 RIKSREVISIONEN

232

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

ŸŸFörsvarsbeslutet för perioden 2005–2007 var i linje med föregående försvarsbeslut. Kraven om att på kort sikt kunna försvara landet tonades ned ytterligare, medan ambitionerna höjdes när det gäller internationella insatser. På lång sikt skulle Försvarsmakten, efter beslut av regering och riksdag, kunna utveckla förmåga. Försvarsbeslutet innebar ytterligare reduktioner i krigsorganisationen liksom av grundorganisationen.

ŸŸInriktningsbeslutet 2009 innebar högre krav på tillgänglighet än de två föregående försvarsbesluten. Med beslutet breddades

inriktningen. Uppdelningen mellan en utlandsstyrka och en nationell insatsorganisation upphörde. Tanken var att det inte finns någon motsättning mellan nationell försvarsförmåga och internationell krishantering. Att försvara landet respektive göra internationella insatser upphörde som enskilda försvarspolitiska mål.

ŸŸFörsvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag och tillhörande inriktning på verksamheten har förändrats under den granskade perioden. Försvarsmakten har rört sig från ett internationellt fokus till att i hög grad återgå till att ställa den nationella dimensionen i centrum. Vidare

har inriktningen svängt från att handla om kort och lång sikt till att i linje med det senaste inriktningsbeslutet istället fokusera på hög tillgänglighet på kort sikt.

ŸŸFörsvarsmaktens tolkning ligger inom ramen för försvarsbeslutens mål och krav. Samtidigt har målen varit breda och mindre precisa, vilket ger utrymme för tolkningar och gör det delvis svårt att bedöma förhållandet mellan Försvarsmaktens tolkning av ställda mål och krav.

RIKSREVISIONEN 51

233

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

52 RIKSREVISIONEN

234

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

4Perspektiv på Försvarsmaktens omställning

I detta kapitel skildras hur Försvarsmakten omställning har förändrat myndighetens insatsorganisation och grundorganisation. Dessutom behandlas några andra väsentliga förändringar inom Försvarsmakten.

4.1Insatsorganisationen har minskat kraftigt

Volymen på insatsorganisationen, eller krigsorganisationen som den kallades förut, har minskat kraftigt sedan millennieskiftet. Trots det finns flera olika typer av förband kvar i dag. Till stora delar är bredden är bibehållen även om volymen minskat kraftigt.

Avsikten har bland annat varit att höja den materiella och personella kvaliteten för att tillmötesgå ökade internationella ambitioner och högre krav på beredskap. Det finns också problem med att jämföra målen i försvarsbeslut, vilket påverkar förutsättningarna för jämförelser över tiden.111 112 Trots att jämförelser i viss utsträckning kan vara svåra anser vi att det är viktigt de görs, inte minst för att bidra till tydlighet och transparens.

Detta avsnitt bygger på de mål som regeringen har gett uttryck för i de försvarspolitiska propositionerna. Dessa mål avser vad insatsorganisationen huvudsakligen ska bestå av.113 Detta betyder att det är en ungefärlig redovisning, eftersom detaljnivån varierar mellan de olika försvars- och inriktningsbesluten. Exakta jämförelser är därför svåra att göra, eftersom underlagen skiljer sig mellan försvars- och inriktningsbesluten. Riksdagen har i allt väsentligt bifallit regeringens förslag i dessa delar.114 Vid något tillfälle har dock riksdagen uttryckt önskemål om att få veta mer. Ett exempel på detta är när försvarsutskottet vid

111Exempelvis betyder avsaknaden av ett visst förband inte alltid att en verksamhet inte längre skulle bedrivas. Verksamheten kan till exempel ha flyttats till ett annat förband.

112Flera förband som tillkommer i senare kolumner fanns även 1996, även om de inte särredovisades.

113Fram till 2009 angav regeringen i sin budgetproposition vad insatsorganisationen i huvudsak skall bestå av för förband. Från och med 2009 anges vad insatsorganisationen i huvudsak bör bestå av för förband i det inriktningsbeslut som fattades då.

114Bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/200:168; bet. 2004/05:FöU4 och 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143; bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

RIKSREVISIONEN 53

235

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

beslutet 2000 ansåg att vissa av de aviserade nya förbandstyperna var oklara, och att regeringen därför borde återkomma med förtydliganden om detta.115

4.1.1Markstridskrafter

Markstridskrafterna har reducerats kraftigt under granskningsperioden. I regeringens proposition inför 1996 års försvarsbeslut skulle

markstridskrafterna uppgå till 165•000 man och hemvärnet bestå av 95•000 man.116 Detta kan jämföras med dagens insatsorganisation (det vill säga inklusive sjö- och luftstridskrafter) som, när den är fullt rustad och klar, enligt regeringen kommer att uppgå till cirka 50•000 man.117

Försvarsbeslutet för 2002–2004 innebar att markstridskrafternas 13 brigader lades ned för att ersättas av bland annat 16 mekaniserade bataljoner.118 Det handlade alltså om en mycket kraftig reduktion av krigsorganisationen arméförband.

Genom försvarsbeslutet 2004 reducerades insatsorganisationen ytterligare. Många förband uppvisade vid denna tid allvarliga brister när det gäller användbarhet och tillgänglighet. Tanken var därför att avveckla en del av förbanden, och låta materiel och personal från dessa förstärka de kvarvarande förbanden.119 120 Antalet mekaniserade bataljoner inom armén halverades från 16 till 8.121

Inriktningsbeslutet 2009 syftade till att insatsorganisation 2014 ska bestå av dels stående förband, dels kontraktsförband. De åtta mekaniserade bataljonerna ska ersättas med sju modulärt uppbyggda och flexibla manöverbataljoner122 med tillhörande förstärkningsresurser. Till detta kommer reservförband123 med längre beredskapstid.

115Bet 1999/2000:FöU2, s. 4, rskr. 1999/2000:168.

116Prop. 1996/97:4, s. 58.

117Prop. 2009/10:1utgiftsområde 6, s. 21.

118Prop. 1999/2000:30.

119Försvarets förutsättningar, ESO 2011:2, s. 125 f.

120Regeringen föreslog att Försvarsmakten skulle ha förmåga att samtidigt leda och genomföra två insatser av bataljonsstorlek eller motsvarande och mindre förbandsenheter i ytterligare tre insatser. Därutöver ansåg regeringen att Försvarsmakten skulle utveckla ett svenskt bidrag till en multinationell snabbinsatsstyrka under svensk ledning som en del av EU:s snabbinsatsförmåga. Detta kom att förverkligas i och med uppsättandet av den nordiska stridsgruppen 2008.

121Prop. 2004/05:5.

122Regeringen har beslutat (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 6, s. 49) att nya benämningar ska införas på manöverbataljonerna. Detta för att bättre spegla krigsförbandens faktiska innehåll och motsvara vedertagna internationella benämningar. De nya benämningarna är mekaniserad bataljon (5), motoriserad skyttebataljon (1) samt lätt skyttebataljon (1).

123För att på längre sikt öka uthållighet och volym ska det inrättas en förbandsreserv. Denna ska bestå av fyra mekaniserade bataljoner, och ska kunna förstärka insatsorganisationen om det uppstår hot mot Sverige (inte för användning utomlands). Tre år efter beslut ska förbandsreserven kunna tillföras insatsorganisationen.

54 RIKSREVISIONEN

236

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Enligt beslutet 2009 ska hemvärnet minska i volym samtidigt som det ska utvecklas. Antalet bataljoner minskas från 60 till 40, varav en del utvecklas till nationella skyddsstyrkor med hög generell tillgänglighet. Som ett komplement till insatsorganisationen tillkommer en personalreserv med militär personal som tidigare tjänstgjort i Försvarsmakten. Ur denna personalreserv ska personal krigsplaceras för en förbandsreserv. Under ett antal år efter avslutad anställning är avsikten att all militär personal som inte engagerat sig i hemvärnet ska ingå i denna personalreserv.124

124 Prop. 2008/09:140, s. 47 och s. 50.

RIKSREVISIONEN 55

237

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Tabell 4.1 Utvecklingen av markstridskrafterna 1996–2014

Insatsförband

Utgångsläge

Mål

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1996125

2001126

2004127

2008128

2014129

Armébrigader

16

13

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mekaniserade bataljoner

 

 

16

8

 

 

 

 

 

 

 

Manöverbataljoner128

 

 

 

 

7

Luftburen bataljon

 

 

1

1

 

 

 

 

 

 

 

Stadsskyttebataljoner

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

Artilleri/haubitsbataljoner

17

 

4

3

2

 

 

 

 

 

 

Luftvärnsbataljoner

22

 

4

2

2

 

 

 

 

 

 

Jägarbataljoner

 

 

2

1

1

 

 

 

 

 

 

Ingenjörs/

 

 

4

2

2

pionjärbataljoner

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Underhållsbataljoner

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

Säkerhetsbataljon

 

 

 

3

1

 

 

 

 

 

 

Underrättelsebataljon

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

Förbindelsebataljon

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

För 1996 och 2001 redovisas brigader. Dessa innehöll huvuddelen av de bataljoner som särredovisas 2004, 2008 och 2014. Detaljupplösningen var således mindre för de två första åren, vilket skulle kunna förklara till exempel att stadsskyttebataljonerna inte finns med dessa år.

4.1.2Sjöstridskrafter

Även de marina stridskrafterna har kraftigt minskat i volym under den granskade perioden.

Försvarsbeslutet 2000 innebar för marinens del att de två ytstridsflottiljerna och ubåtsflottiljen kvarstod, men att antalet ytstridsfartyg reducerades till tolv

125Prop. 1996/97:4, s. 63 f.

126Enligt försvarsbeslut 1996 (prop. 1996/97:4, s. 77 f.).

127Enligt försvarsbeslut 2001 (prop. 2001/02:10, s. 146).

128Enligt försvarsbeslut 2004 (prop. 2004/05:5, s. 38).

129Enligt försvarspolitiskt inriktningsbeslut 2009 (prop. 2008/09:140, s. 45 f.).

130Med bataljonstridsgruppledning.

56 RIKSREVISIONEN

238

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

och antalet ubåtar skulle vara fem.131 Kustartilleriet avvecklades för att ersättas med en amfibiekår bestående av tre bataljoner.

Genom försvarsbeslutet 2004 minskades antalet amfibiebataljoner från tre till en, medan de båda sjöstridsflottiljerna och ubåtsflottiljen blev kvar.132

Med inriktningsbeslutet 2009 skulle den kvarvarande amfibiebataljonen göras om till en manöverbataljon med amfibisk förmåga.133 Därutöver är förändringarna med det nya inriktningsbeslutet mer marginella.

Tabell 4.2 Utvecklingen av sjöstridskrafterna 1996–2014

Insatsförband

Utgångsläge

Mål

 

 

 

/plattform

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1996134

2001135

2004136

2008137

2014138

Sjöstridsflottiljer

2 (30)139

2140 (24)141

2 (12)142

2 (7)143

2 (7)144

(antal ytstridsfartyg)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ubåtar

12

9

5

4

4

 

 

 

 

 

 

Amfibiebataljoner

5

6

3

1

 

 

 

 

 

 

 

Manöverbataljon med

 

 

 

 

1

amfibisk förmåga

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kustartilleribataljoner

3

3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kustförsvarsbataljoner

12

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tungt kustrobotbatteri

1

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

131Tillkom ytterligare två ubåtar i materielreserv.

132Prop. 2004/05:5.

133Regeringen har beslutat (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 6, s. 49) att manöverbataljonen med amfibisk förmåga åter ska benämnas amfibiebataljon.

134Prop. 1996/97:4, s. 63 f.

135Enligt försvarsbeslut 1996 (prop. 1996/97:4, s. 77 f.).

136Enligt försvarsbeslut 2001 (prop. 2001/02:10, s. 146).

137Enligt försvarsbeslut 2004 (prop. 2004/05:5, s. 38 och 65).

138Enligt försvarspolitiskt inriktningsbeslut 2009 (prop. 2008/09:140, s. 45 f och s 65 f.).

1396 korvetter, 12 robotbåtar samt 12 patrullbåtar.

140Antal flottiljer anges inte i inriktningspropositionen. Riksrevisionen antar dock att regeringen avsåg vidmakthålla två flottiljer, eftersom det var två flottiljer före och två efter det aktuella försvarsbeslutet.

141Fördelningen mellan korvetter och övriga ytstridsfartyg anges ej i inriktningspropositionen.

142Korvetter och patrullbåtar.

143Korvetter.

144Korvetter.

RIKSREVISIONEN 57

239

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Olika minkrigsenheter ingår inte i tabellen ovan. Dessa enheter är svåra att kunna jämföra över tiden, eftersom målen för dessa har varierat i fråga om benämningar som inte är överensstämmande (minkrigsavdelningar,

minkrigsflottiljer respektive minkrigsdivisioner). Målen har även ibland endast angetts i antal fartyg.

4.1.3Luftstridskrafter

Även flygvapnet har genomgått omfattande förändringar. Framför allt handlar det om ett minskat antal stridsflygdivisioner.

Genom försvarsbeslutet 2000 minskade antalet stridsflygdivisioner från 13 till 8. Samtidigt förändrades stridsflygplansflottan till att endast bestå av JAS 39 Gripenplan. Antalet flygplan skulle uppgå till 200.145

I och med försvarsbeslutet 2004 halverades antalet stridsflygdivisioner från åtta till fyra. Luftstridskrafterna skulle utvecklas mot fyra JAS 39- divisioner med diŽerentierad beredskap.146 Den redan påbörjade utvecklingen av en gemensam mark- och sjöoperativ helikopterbataljon skulle fullföljas.147

När det gäller flygstridskrafterna innebar inriktningsbeslutet 2009 inga större förändringar. De fyra stridsflygdivisionerna skulle finnas kvar.148

145Prop. 1999/2000:30.

146Prop. 2004/05:5.

147Prop. 2004/05:5.

148Prop. 2008/09:140.

58 RIKSREVISIONEN

240

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Tabell 4.3 Utvecklingen av luftstridskrafterna 1996–2014

Insatsförband

Utgångsläge

Mål

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1996149

2001150

2004151

2008152

2014153

Stridsflygdivisioner

20

13

8

4

4

 

 

 

 

 

 

Stridslednings- och luft-

9

6

3

3

1

bevakningsbataljoner

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Flygbasbataljoner

24

16

8

2

2

 

 

 

 

 

 

Helikopterflottiljer154

 

1

 

 

 

Helikopterbataljoner

 

 

2

1

1

 

 

 

 

 

 

4.2Grundorganisationen har krympt

Att lägga ned förband i grundorganisationen har varit en förhållandevis medborgarnära och omdebatterad fråga. Förutom försvars- och säkerhetspolitiken har frågan handlat om regional- och arbetsmarknadspolitik.

Försvarsmaktens grundorganisation har reduceras sedan millennieskiftet. Det har bland annat handlat om att anpassa organisationen till en krympande insatsorganisation. För att få en mer rationell produktionsapparat har

utbildningen av olika truppslag koncentrerats till färre platser och regementen, flottiljer, skolor och centra på färre orter. Tanken har varit att därigenom dra nytta av samordningsfördelar inom respektive garnison.155

4.2.1Försvarsbeslutet 2000

2000 föreslog regeringen att antalet organisationsenheter i grundorganisationen skulle minska från 101 till 45 genom att 61 enheter lades ned och 5 nya inrättades. Till detta kom att en enhet föreslogs omlokaliseras

149Prop. 1996/97:4, s. 63 f.

150Enligt försvarsbeslut 1996 (prop. 1996/97:4, s. 77 f.).

151Enligt försvarsbeslut 2001 (prop. 2001/02:10, s. 146).

152Enligt försvarsbeslut 2004 (prop. 2004/05:5, s. 38 och s. 66).

153Enligt försvarspolitiskt inriktningsbeslut 2009 (prop. 2008/09:140, s. 45 f och s. 68.).

154Helikopterbataljoner och -divisioner fanns initialt inom samtliga försvarsgrenar (prop. 1996/97:4, s. 79).

155Syftet med att koncentrera verksamhet till färre men större garnisoner är att förbandsproduktionen kan bli e—ektivare då en större andel verksamhet han samordnas och dela på gemensamhetslokaler och viss stödverksamhet. Kostnaderna för personal och lokaler kommer därför att minska. Den totala overheadkostnaden borde alltså bli lägre än om verksamheten vore spridd, som den var innan omställningen. Även den totala produktionskostnaden för insatsförbanden borde bli lägre, eftersom borde bli lägre då fler kan dela på gemensamma anläggningar m.m.

RIKSREVISIONEN 59

241

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

till annan ort. Beslutet grundades på att det fanns en betydande överkapacitet i förhållande till det framtida utbildningsbehovet. Tanken var även att motverka att flera utbildningsplattformar bedrev samma typ av utbildning.156

På operativ nivå ville regeringen att ledningen koncentrerades till en samlokaliserad operativ insatsledning, som skulle bildas bland annat av delar av högkvarteret samt olika regionala enheter. Den operativa insatsledningen skulle bestå av tre taktiska kommandon för vardera mark-, sjö- och luftstridskrafterna samt en operationsledning.157 Den operativa insatsledningen förlades till Uppsala garnison.

Riksdagen beslutade i allt väsentligt enligt vad regeringen hade föreslagit. Riksdagen hade inga invändningar mot de överväganden som gjorts av regeringen och som leder fram till den beskrivna organisationen i stort för Försvarsmakten, förutom att antalet flygflottiljer borde vara fyra till antalet i stället för fem som regeringen föreslagit.158

4.2.2 Försvarsbeslutet 2004

Försvarsbeslutet 2004 innebar ytterligare nedskärningar i grundorganisationen. Regeringen föreslog inför försvarsbeslutet att grundorganisationen skulle minska till 32 organisationsenheter genom att 16 enheter skulle läggas ned och 6 enheter omlokaliseras för att skapa en mer samlad produktionsapparat. Syftet var att ytterligare koncentrera verksamheten med fler enheter till färre orter och där bilda större garnisoner för att på så

vis nå samordningsfördelar. Ett exempel på det var artilleriregementet A 9, som skulle flyttas från Kristinehamn till Boden. Därutöver föreslogs att en organisationsenhet skulle omorganiseras till annan verksamhet och att fyra nya organisationsenheter inrättades.159 Sju månader senare återkom regeringen till riksdagen med ett förslag om att lägga ned de tre regionala

156Prop. 1999/2000:30, s. 60 f. och s. 92 f. samt prop. 1999/2000:97, s. 5 f.

157Prop. 1999/2000:30, s. 72 samt prop. 1999/2000:97, s. 14.

158Bet. 1999/2000:FöU2, s. 156 och s. 164, rskr. 1999/2000:168 samt bet. 1999/2000:FöU7, s. 7, rskr. 1999/2000:250 och bet. 1999/2000:FöU8, s. 8, rskr. 1999/2000:251. Riksdagen beslutade att Upplands flygflottilj (F 16) skulle läggas ned senast vid utgången av 2003. Utskottet bedömde att de fyra kvarvarande flottiljerna skulle ha de långsiktigt bästa förutsättningarna för att bedriva en rationell och miljöanpassad verksamhet. Som en följd av det beslutade också riksdagen att Flygvapnets Uppsalaskolor inte skulle läggas ned och Flygskolan inte skulle inordnas i Upplands flygflottilj, såsom regeringen hade föreslagit. Dessutom ansåg riksdagen att Amfibiestridsskolan inte borde inordnas i ett av amfibieregementena, utan i stället vara en angelägenhet för hela amfibiekåren.

159Prop. 2004/05:43, s. 51 f.

60 RIKSREVISIONEN

242

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

militärdistriktsstaberna vid utgången av 2005.160 Vid det laget hade antalet organisationsenheter minskat till 34.161

Riksdagen biföll i sin helhet vad regeringen hade föreslagit i fråga om grundorganisationen.162

4.2.3Försvarsbeslutet 2009

Försvarsbeslutet 2009 innebar inga förändringar för grundorganisationen.163

Det innebär att den omstrukturerade grundorganisationen (exklusive skolor och centra) i dag finns på 14 platser i landet. Dessa är koncentrerade till följande områden: sydöstra Norrbotten, Stockholm/östra Mälardalen, Östergötland/ Småland, Västergötland samt Skåneland. Vissa av dessa 14 förband är kraftigt specialiserade varför det är viktigt att de kan samverka med andra förband.164

4.2.4 Motiv och urval för att rationalisera grundorganisationen

Försvarsmaktens fredsförband kan värderas ur olika perspektiv. Vissa fungerar främst som utbildningsplattformar, medan andra har en mer operativ funktion. Det finns också en säkerhetspolitisk och militärstrategisk dimension, då närvaron av ett militärt förband har ett signalvärde i förhållande till omvärlden. Närvaro i olika delar av landet är också en viktig faktor för att underlätta rekryteringen.

I försvarsbeslutsproposition 2004 skrev regeringen att utgångspunkterna för förändringen av grundorganisationen var att eŽektivitet och långsiktighet skulle vara styrande, och att försvarsgrenarna skulle integreras mera.165 Regeringen framhöll att de faktorer som styr grundorganisationens utformning skulle vara

160Prop. 2004/05:160.

161Av prop. 2004/05:43, s. 51 f. och 62 f. framgår antalet 29. Skillnaden beror på att följande organisationsenheter inte beaktats: Försvarsmusikcentrum som lades samman med Livgardet 2010 (prop. 2009/10:1, utg.omr. 6, s. 43 f., bet. 2009/10:FöU1, rskr. 2009/10:104), Försvarsmaktens telenät- och markteleförband, Hemvärnets stridsskola, Totalförsvarets ammunitions- och minröjningscentrum samt Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum. I dag finns 35 organisationsenheter i grundorganisationen enligt bilaga 1 till Försvarsmaktens instruktion (2007:1266); Särskilda operationsgruppen tillkom 2012 (prop. 2011/12:1, utg.omr. 6, s. 48, bet. 2011/12:FöU1, rskr. 2011/12:92 ).

162Bet. 2004/05:FöU4 och bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143; bet. 2005/06:FöU2, rskr. 2005/06:28. Riksdagen gav därutöver regeringen till känna att den förutsatte att detachementet i Arvidsjaur skulle vara av samma personella omfattning som den tidigare verksamheten vid dåvarande Norrlands dragonregemente (K 4).

163Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

164Exempelvis helikopterflottiljen i Linköping.

165I försvarsberedningens rapport, som låg till grund för regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition, stod att även om avvecklingar och omlokaliseringar till större garnisoner ger små nettobesparingar på kort sikt är de ändå nödvändiga för att undvika framtida kostnader för underhåll och renoveringar. Sammanslagning av verksamhet kommer på kort sikt kräva investeringar. Dock bör ett högre utnyttjande av befintliga resurser i sin tur leda till högre ežektivitet. (Försvar för en ny tid (Ds 2004:30), s. 92 f.)

RIKSREVISIONEN 61

243

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

spårbara. Följande faktorer kom att ligga till grund för utveckling respektive avveckling av förband inom grundorganisationen: utbildningsförutsättningar, integrerad garnison, kompetenscentrum, hyreskostnad, behov av nyinvesteringar och miljöfrågor. Därtill kommer två sammanfattande faktorer: en rationell och e•ektiv plattform166 respektive en långsiktigt hållbar enhet.167

När det gäller territoriell integritet menade regeringen att det är nödvändigt att marina förband har baseringsmöjligheter för att kunna lösa uppgifter främst i Östersjön och i Västerhavet. Med motsvarande krav som grund ska flygförband vara baserade i norra och södra Sverige.168

Regeringen uttryckte i sin proposition även att säkerhetspolitiska förhållanden måste återspeglas i utformningen av grundorganisationen. Regeringen menade att den förändrade hotbilden innebar nya typer av hot, som främst berörde de två största städerna Stockholm och Göteborg. Regeringen ansåg det nödvändigt att säkerställa att det finns utbildade militära förband och resurser som kan uppträda i dessa två områden.169 När förslaget till ny grundorganisation förelåg ansåg regeringen att det säkerhetspolitiska behovet redan var tillfredsställt för Stockholm och Göteborg.170 När det gäller bland annat Gotland fördes resonemang utifrån olika perspektiv i regeringens analys. Bland annat var övningsbetingelser en bedömningsgrund. Senare tids diskussion om Gotlands militärstrategiska betydelse hade inte en framträdande plats i regeringens motivering.171

4.3Försvarsmaktens fredstida verksamhet

En central del av Försvarsmaktens omvandling har handlat om att skapa bättre förutsättningar att använda försvaret i samband med olika former av insatser. Därför har vi undersökt hur Försvarsmakten har redovisat hur verksamheten

166I detta fall avses med ordet plattform ett utbildningsförband.

167Prop. 2004/05:43, s. 20 f.

168Prop. 2004/05/43, s. 21.

169Prop. 2004/05:43, s. 21 f.

170Regeringen förklarade att i Stockholmsregionen skulle det finnas ett antal förband som skulle vara särskilt utbildade för att uppträda i den miljön (Livgardet i Kungsängen, Första amfibieregementet i Berga samt marinens fartyg i Muskö). Det skulle också finnas specialresurser att tillgå inom en begränsad tid från Karlsborg. I fråga om Göteborg lades visserligen Fjärde amfibieregementet ned, men dit skulle ju i stället Försvarsmaktens sjukvårdscentrum flytta. Regeringen menade att det också skulle vara möjligt att basera fartygsförband där, och sjöbevakningscentralen skulle få vara kvar.(Prop. 2004/05:43, s. 53.)

171I avvägningen mellan förband där förbandet P 18 på Gotland ingick att ansågs alla förband var för sig ha goda förutsättningar, dock att P 7 i Revingehed i södra Skåne ansågs ha de bästa övningsbetingelserna. Utöver de rent produktionsrelaterade skälen framhöll regeringen att internationaliseringen var viktig och att de så kallade nya hoten hade blivit allt tydligare, och att detta talade för att behålla P 7 medan P 18 kunde läggas ned tillsammans med P 10 i Strängnäs och I 5 i Östersund. (prop. 2004/05:5, s. 164.)

62 RIKSREVISIONEN

244

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

sett ut under perioden 2001–2013. Detta för att få en bild av vad förändringen inneburit.

4.3.1Insatser

Insatser i Sverige

Fram till 2006 redovisades inte alla typer av insatser i Sverige i de öppna delarna av Försvarsmaktens årsredovisning. Från och med årsredovisningen för 2006 ingår uppgifter om bevakningsinsatser och från och med årsredovisningen för 2010 ingår även insatser vid kränkningar eller befarade kränkningar av territorialgränsen. Under 2012 rapporteras cirka 150 bevakningsinsatser, sex konstaterade kränkningar och fem händelser som kan vara en kränkning. Dessutom rapporteras 133 händelser där föranmälan av utländskt statsfartyg eller statsluftfartyg uteblivit eller meddelat tillstånd för tillträde har överskridits.

Försvarsmakten har sedan länge en uppgift att bistå det civila samhället vid kriser eller särskilda händelser där myndighetens personal och materiel kan bidra med nytta. Det handlar om olika former av insatser vid statlig räddningstjänst.172 Försvarsmakten har också i uppgift att vid behov kunna lämna stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. Detta förutsätter dock att Försvarsmakten har lämpliga resurser och att det inte allvarligt hindrar den ordinarie verksamheten eller medverkan i statlig räddningstjänst.173

Insatser utomlands

Inriktningen mot internationella insatser har varit av stor betydelse i omställningen av Försvarsmakten.

För att belysa omfattningen av Försvarsmaktens internationella insatser har vi utgått från regeringens mål för varje enskilt år, som det framgår av de årliga regleringsbreven. Där visas omfattningen av de väpnade styrkor som regeringen har beslutat att sätta in i specificerade insatser i andra länder. Här

avses alltså rent militär personal, vilket också är det som riksdagen tar ställning till i sina beslut. Omfattningen på insatserna varierar: från några hundra

172Enligt 4 kap. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Detta omfattar fjäll-, flyg- och sjöräddning, eftersök av försvunna personer i andra fall samt räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och miljöräddningstjänst till sjöss.

1731 och 6 §§ förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. De insatser som Försvarsmakten utför varierar i omfattning och intensitet, från att avläsa sensorer på en övervakningscentral eller dylikt, till större insatser såsom att bistå civilbefolkning i Södra Sverige som drabbats av stormen Gudrun, sanera stränderna på Tjörn efter ett oljeutsläpp och att hantera det norska militärflygplan som kolliderade med berget Kebnekajse i Norrbotten. De vanligast förekommande insatserna är röjning av ammunitionse”ekter, eftersök av försvunna personer och sjöräddning.

RIKSREVISIONEN 63

245

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

tjänstgörande till att en handfull personer deltar. De insatser som Sverige har deltagit i har letts av Nato, Förenta nationerna, Europeiska unionen och OSSE174. Figuren nedan visar omfattningen.

Sammantaget framgår av Försvarsmaktens redovisning att volymen på de internationella insatserna har varierat och under de senaste åren gradvis minskat.

Figur 4.4 Omfattningen av de väpnade styrkor som den svenska Försvarsmakten bidrar med i internationella insatser 2002–2013

Antal

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

 

Källa: Regeringens regleringsbrev till Försvarsmakten 2002–2013.

4.3.2Användningen av marinens och flygvapnets resurser

Användningen av olika resurser speglar framför allt hur mycket övning som utförs. För att uppnå god förmåga behöver förbanden öva fortlöpande. En indikator på övningsverksamheten är hur mycket olika resurser brukas. Granskningens genomgång visar på omfattande variationer i utnyttjandet av resurserna.

För att illustrera den verksamhet som har bedrivits inom marinen har vi gått igenom hur mycket flottiljernas korvetter och ubåtar har använts. Antalet gångtimmar varierar kraftigt mellan åren. En förklaring till detta är att det är få fartyg i drift, vilket innebär att när ett fartyg läggs upp för underhåll får det stort genomslag. Försvarsmakten har förklarat vissa av skillnaderna med insatser: 2009 medverkade Sverige med korvetter i en internationell insats i Adenviken175 och 2006–2007 i en insats i Medelhavet. För 2008 hänvisar

174Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, som är ett säkerhetspolitiskt samarbetsorgan där alla europeiska stater, USA, Kanada och länderna i Centralasien deltar.

175Operation Atalanta.

64 RIKSREVISIONEN

246

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Försvarsmakten till låga målsättningar och ekonomiska begränsningar som

förklaring till ett lägre användande.176

 

 

 

 

 

 

 

Figur 4.5 Gångtimmar för korvetter och ubåtar 2001–2013

 

 

 

 

 

7 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

2005

 

 

 

 

2010

2011

2012

2013

2001

2002

2003

2004

2006

2007

2008

2009

Korvetter

 

Ubåtar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2013.

 

 

 

 

 

 

Även när det gäller luftstridskrafterna framgår att användningen har varierat under den granskade perioden. 2008 nådde antalet flygtimmar endast upp till hälften av antalet timmar 2004 då flygtiden var som högst. Försvarsmakten angav att orsaken till minskningen var att man inte hade tilldelat så mycket flygtid. Den låga flygtidstilldelningen ska dock inte ha påverkat insatskraven på kort sikt, men återväxten och grundutbildningen blev kraftigt försenad. Försvarsmakten menade att det är av yttersta vikt att tilldelningen av flygtid i framtiden motsvarar kraven för utbildning, beredskap och insats.177

176Försvarsmaktens årsredovisningar 2001, 2004 samt 2006–2010.

177Försvarsmaktens årsredovisning 2008, s. 48. Orsaken till att tilldelningen av flygtiden blev så låg har inte kommenterats av Försvarsmakten.

RIKSREVISIONEN 65

247

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Figur 4.6 Flygtimmar för stridsflygplan 2001–2013

Flygtimmar

18 000

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2013.

4.3.3Övningsverksamheten har vid flera tillfällen fått stå tillbaka

Övningsverksamheten, som är en avgörande förutsättning för att uppnå god förmåga, har varierat under den granskade perioden.

Av Försvarsmaktens årsredovisningar framgår att myndigheten i varierande utsträckning har kunnat genomföra planerade övningar.178 Under 2001 kunde alla planerade övningar inte genomföras. Även för 2007 rapporterar Försvarsmakten att planerade övningar inte kunnat genomföras på grund av ekonomiska och personella skäl. För 2008 fick Försvarsmakten en kraftigt reducerad övningsplan, och övningsverksamheten kom att genomföras lågintensivt under två år. Under 2010 ökade övningsverksamheten med anledning av Nordic Battle Group. Året därpå reducerades övningsverksamheten, även denna gång av ekonomiska skäl. Detta förefaller ha bestått även under 2012.179

178För att ett krigsförband ska ha operativ förmåga krävs bland annat att det finns utbildad personal, materiel och att det genomförs övningar. För att insatsorganisationen som helhet ska uppnå avsedd operativ förmåga måste insatsförbanden också måste vara samövade så att de kan samverka vid en insats.

179Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2012.

66 RIKSREVISIONEN

248

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

4.4Andra viktigare processer i omställningen

Utöver det ovan nämnda har det pågått ett antal centrala processer som har haft relevans för omställningen av Försvarsmakten. Vi går inte in på dem

i detalj, utan nämner dem endast kortfattat för att komplettera den övriga genomgången. För en närmare redogörelse, se elektronisk bilaga 7. För en närmare redogörelse av ett antal utredningar av betydelse i detta sammanhang, se elektronisk bilaga 9.

Rationaliseringar och besparingar

Tanken bakom rationaliseringar och sänkta kostnader har varit att kunna finansiera såväl sänkta anslag som en utveckling av myndigheten. I försvarsbeslutet 2004 uttalade regeringen att det krävs en omfattande och skyndsam avveckling av såväl materiel som personal för att skapa utrymme för att bygga det nya försvaret. Detta gick dock inte i den takt och omfattning som regeringen hade förväntat sig. Dessutom uppkom omfattande kostnader för att avveckla personal – 4 miljarder kronor under de tre åren 2000–2002. Totalt uppgick avvecklingskostnaderna till drygt 17,5 miljarder kronor mellan 1998– 2008. Under samma period minskade materielanslagen minskat med cirka en fjärdedel i löpande priser.180

Personalförsörjning och personalreduktion

Försvarsmakten har haft svårt att anpassa myndighetens tillgång på personal till myndighetens behov. Detta kan delvis förklaras av att behoven har förändrats i takt med omställningen. Beslutet att lägga värnplikten vilande till förmån för ett nytt system baserat på frivillighet är en av Försvarsmaktens största reformer någonsin. Det är än så länge för tidigt att på allvar bedöma utfallet av den pågående personalreformen, som är tänkt att vara fullt genomförd till 2019. Försvarsmakten tar i sin årsredovisning för 2012 upp att det finns osäkerheter, särskilt när det gäller i vilken takt man kommer

att kunna anställa tidvis tjänstgörande gruppbefäl.181 2013 gjorde riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att det behövs åtgärder för att trygga försvarets personalförsörjning på lång sikt. Regeringen tillsatte därför hösten 2013 en utredning om Försvarsmaktens personalförsörjning.182

180Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2012.

181Försvarsmaktens årsredovisning 2012.

182Dir. 2013:94

RIKSREVISIONEN 67

249

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Materielförsörjning

Regeringen har framhållit vikten av att e ektivisera Försvarsmaktens materielförsörjning. Försvarsmakten avviker från många andra myndigheter genom att kostnadsslaget för utrustning tar i anspråk en väsentligt större andel av driftskostnaderna.

I samband med inriktningsbeslutet 2009 signalerade regeringen tydligt att egen utveckling ska undvikas om det inte är absolut nödvändigt. I stället ska materielen i första hand vidmakthållas och uppgraderas om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås. Om ändå ny materiel behöver anska as bör

det ske genom att köpa befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel. Om inte något av dessa alternativ är möjligt bör utveckling ändå kunna ske. Oavsett anska ningsform bör möjligheterna till internationellt samarbete undersökas.183

Kraven på tillgänglighet har förändrats

Kraven på tillgänglighet har förändrats under den granskade perioden. Samtidigt har numerären i krigsorganisationen minskat avsevärt sedan millennieskiftet. Försvarsbeslutet 2000 innebar en omfattande nedrustning. För att säkerställa förmågan att kunna möta ett omfattande militärt angrepp skulle försvaret genom förmåga till anpassning kunna rusta upp och anpassa sin beredskap om omvärldsläget förändrades.184

Med försvarsbeslutet 2004 skedde en förändring, och krav på di erentierad beredskap infördes.185 Det innebar att endast de förband som behövdes

och klarade att möta hot i det omedelbara tidsperspektivet eller för att delta i internationella insatser hade högre beredskap.186 Till följd av det säkerhetspolitiska läget skulle det inte längre behövas förband med längre beredskap (3–5 år). Skulle det uppstå ett angreppshot efter en långvarig

försämring av omvärldsutvecklingen menade regeringen att det med största sannolikhet skulle se annorlunda ut än det gamla invasionshotet, och då skulle det behövas andra förband och resurser.187

183Prop. 2008/09:140, s.86 f.

184Prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2.

1852003 beslutades om di‚erentierad beredskap för förband indelad i fem steg (förbandsgrupper) från ett fåtal dagar upp till fem år. För internationella styrkeregister gällde till exempel i allmänhet beredskapstider från 7 till 30 dagar, ibland även 60 eller 90 dagar. (prop. 2004/05:5, s.47)

186Prop. 2005/05:5, s. 47.

187Prop. 2005/05:5, s. 47.

68 RIKSREVISIONEN

250

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

I och med inriktningsbeslutet 2009 har kraven på tillgänglighet skärpts. Regeringen skriver att vid beslut om höjd beredskap bör huvuddelen av insatsorganisationen vara tillgänglig inom några dagar, och tillgängligheten bör inte överstiga en vecka för något förband. Vidare bör normalt delar av insatsorganisationen vara omedelbart tillgänglig för insatser, incidentberedskap med mera. Vid normal beredskap bör huvuddelen av förbanden i insatsorganisationen normalt vara tillgängliga inom tre månader, och inget förband bör normalt ha en beredskap på mer än sex månader.188

4.5Sammanfattande iakttagelser

ŸŸSammantaget har markstridskrafterna reducerats väsentligt såväl till antalet förband som till personal. De stridande enheternas beska-enhet har ställts om till ett modulärt ändamål som ska möjliggöra en mer flexibel användning.

ŸŸSjöstridskrafterna har genomgått omfattande förändringar inom båda vapenslagen. Kustartilleriet har upphört och ersatts med en enda amfibiebataljon. I flottan har antalet ytstridsfartyg och ubåtar reducerats i stor omfattning.

ŸŸAntalet stridsflygdivisioner har minskat avsevärt. Samtidigt tjänstgör numera endast en typ av stridsflygplan – JAS 39 Gripen.

ŸŸSamtidigt med förändringarna av insatsorganisationen har grundorganisationen reducerats kraftigt i syfte att bli mer rationell i förhållande till produktionskraven. Motiven för att rationalisera grundorganisationen har i första hand produktionsrelaterade.

ŸŸFörsvarsmaktens fredstida insatser och användning av sina resurser har varierat under perioden. Under senare år har omfattningen av de väpnade styrkor som Försvarsmakten bidrar med vid internationella insatser avtagit.

188 Prop. 2008/09:140, s. 47; prop. 2013/14:1, utgiftsområde 6.

RIKSREVISIONEN 69

251

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

70 RIKSREVISIONEN

252

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

5Uppföljning och redovisning av omställningen

I föregående kapitel har behandlats den omfattande förändring som Försvarsmakten har genomgått. Förändringen har omfattat såväl styrande inriktning och ställda krav som myndighetens struktur och organisation. Det betyder, enligt Riksrevisionens bedömning, att det är viktigt att genom

regeringens information till riksdagen på ett rimligt sätt kunna följa innebörden av de beslut som har fattats. Försvarsmaktens årsredovisning är viktig för regeringen, men även som en information till riksdagen och allmänheten.

I detta avsnitt behandlas därför frågan om i vilken utsträckning resultatet av omställningen har följts upp och om detta tydligt framgår i regeringens rapportering och Försvarsmaktens öppna återrapportering.189 I frågan ingår även huruvida det på regeringens initiativ har skett en övergripande uppföljning.

Vår utgångspunkt har varit att informationen bör vara tillräckligt tydlig och relevant samt på ett rimligt sätt relatera till Försvarsmaktens kraftiga förändring.

Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat om.

Enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515) ska förvaltningsmyndigheter tillhandahålla information om sin verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten.

5.1Regeringens och Försvarsmaktens information

Detta avsnitt innehåller en beskrivning och analys av regeringens information till riksdagen genom sina budgetpropositioner och inriktningspropositioner.

189 Mått och beskrivningar som tar hänsyn till förändringar i uppdragen

RIKSREVISIONEN 71

253

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

På samma sätt beskrivs och analyseras Försvarsmaktens årsredovisningar till regeringen.190

Avsnittet bygger på en genomgång av regeringens budgetpropositioner för åren 2001–2014, aktuella propositioner till grund för nya försvars- eller inriktningsbeslut och på Försvarsmaktens årsredovisningar. För en mer utförlig genomgång av detta, se bilaga 8. När det gäller Försvarsmaktens

årsredovisningar har vi behandlat öppna bilagor eftersom dessa fyller en viktig informationskanal, även för riksdagen och allmänheten. Hemliga bilagor har delvis studerats, som bakgrundsinformation. Sekretessbelagd information

är av naturliga skäl mycket relevant, när det gäller både tydlighet och transparens, men är samtidigt bara tillgänglig för en mycket begränsad skara. Granskningen har inte varit inriktad mot förutsättningarna för regeringen att följa omställningen, utan mot regeringens information till riksdagen, liksom Försvarsmaktens öppna redovisning, med fokus på övergången mellan försvars- och inriktningsbeslut i form av förändrade mål och krav, bedömningen av Försvarsmaktens operativa förmåga, samt utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation och grundorganisationen.

5.1.1Regeringens information till riksdagen om förändringar av mål och krav

Som vi har visat i granskningen har det skett stora förändringar avseende kraven på vad Försvarsmakten förväntas kunna göra och vilken förmåga Försvarsmaktens förväntas ha. På så vis har såväl Försvarsmaktens resultat som det sätt på vilket resultaten har värderats förändrats.

För att över tiden förhålla sig till och värdera de resultat som lämnas, behövs det alltså också en förståelse för de mål och krav som har ställts och hur dessa förhåller sig till varandra.

Övergången mellan försvars- och inriktningsbeslut i budgetpropositionerna

En genomgång av regeringens budgetpropositioner visar att regeringen på ett sakligt sätt redogör för gällande års militära mål och operativa krav. Det handlar om en kort och koncis redogörelse med hänvisning till gällande riksdagsbeslut. Därmed är regeringens budgetpropositioner i första hand ett verktyg för redovisning av resultaten från föregående år.

190Regeringen informerar riksdagen på flera olika sätt. Det handlar om såväl skriftlig som muntlig information. Den skriftliga informationen omfattar bland annat om propositioner och skrivelser, exempelvis regeringens budgetpropositioner och propositioner till grund för nya försvars- och inriktningsbeslut. En central källa för den information som regeringen förmedlar till riksdagen är Försvarsmaktens återrapportering till regeringen. Försvarsmakten lämnar även muntlig information till exempelvis riksdagens försvarsutskott genom föredragningar.

72 RIKSREVISIONEN

254

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Däremot blir det svårare att genom budgetpropositionerna få tydlig information om hur nya mål och krav förhåller sig till de tidigare krav som ställts. I de budgetpropositioner som avser ett inledande år efter ett nytt försvarsbeslut lämnar inte regeringen någon tydligare förklaring av hur nya mål och krav förhåller sig till tidigare mål och krav. Detta gör det svårt att närmare förhålla sig till den information som lämnas, eftersom det ställer krav på läsarens förmåga sätta angivna mål och krav i ett sammanhang. Det kan vara svårt att göra jämförelser mellan mål och krav knutna till olika försvarsbeslut. Men

det är samtidigt en viktig fråga för att ge förutsättningar för tydlighet och transparens, eftersom förändringen av mål och krav i sin tur har inverkat på hur regeringen har värderat Försvarsmaktens resultat. Det handlar även om motiven till den föreslagna budgeten.

I budgetproposition för 2006, som behandlade övergången mellan två försvarsbeslut, presenterades nya militära mål och operativa krav. Regeringen hänvisade inom ramen för politikens inriktning till att det fattats ett nytt försvarsbeslut. Men regeringen redogjorde inte närmare för hur det nya försvarsbeslutets mål och krav på vad myndigheten ska klara av förhöll sig till föregående försvarsbeslutet.191

I budgetpropositionen för 2011, som behandlade övergången till 2009 års inriktningsbeslut, förklarade regeringen bland annat att den pågående reformen innebar förändringar på flera områden i syfte att skapa ett användbart och tillgängligt försvar. Syftet skulle vara att stärka Sveriges försvarsförmåga. Regeringen redogjorde för att de operativa kraven hade förändrats och att värderingen av förbanden kommer att förändras. Här förklaras att kraven på förbandens beredskap kommer att höjas och att vissa förband tidigare haft lågt ställda krav materiellt och personellt, och på så vis varit svåra att värdera. Detta skulle i framtiden bli tydligare.192 Men någon utförligare förklaring av hur de nya kraven förhåller sig till kraven i föregående försvarsbeslut lämnades inte, annat än att kraven på användbarhet och flexibilitet skulle öka. Vilka krav som eventuellt hade sänkts och innebörden av detta, framgick inte.193

191Prop. 2004/05:1 Utgiftsområde 6., s.15–16. Regeringen skriver dock om den övergripande framtida inriktningen, till exempel om att omvärldsläget är gott och att beredskapen därför kan vara anpassad till uppgifterna om territoriell integritet och internationella insatser.

192Prop. 2010/11:1 Utgiftsområde 6.

193I en budgetproposition ingår en tidsförskjutning, av naturliga skäl, eftersom budgetpropositionen lämnas i september, och i viktiga avseenden bygger på årsredovisningar från föregående budgetår. Den verksamhet som redovisas i en årsredovisning har i sin tur sin grund i bland annat regleringsbrev som beslutats året före själva verksamhetsåret. På så vis kan det som redovisas grundas på en uppgiftsställning som är ett par gammal och kan därför skilja sig från den uppgiftssättning som gäller under det år budgetpropositionen beslutas.

RIKSREVISIONEN 73

255

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Inriktningspropositioner lämnar delvis jämförelser mellan nya och tidigare krav på vad Försvarsmakten ska klara av

I regeringens inriktningspropositioner till grund för nya försvars- och inriktningsbeslut ingår i högre utsträckning information av jämförande karaktär, även om propositionerna i första hand är framåtblickande. I propositionerna ingår främst information om hur Försvarsmakten ska utvecklas, med hänvisning till omvärldsutvecklingen och den säkerhetspolitiska utvecklingen. I mindre utsträckning presenteras information som tydliggör hur den nya inriktningen förhåller sig till den hittillsvarande inriktningen och till ställda mål och krav med mera.

I propositionen för 2005–2007 års försvarsbeslut ingick vissa tydligare jämförelser. Regeringen förklarade att det nya förslaget innebar sänkta krav på Försvarsmaktens förmåga att kunna genomföra mer omfattande militära operationer. Det innebar, skrev regeringen, att antalet förband i

insatsorganisationen kunde minska betydligt. Det gällde även antalet sjömål som samtidigt ska kunna bekämpas och alltså antalet ytstridsfartyg, ubåtar och amfibieförband. Även kraven på antalet luftmål som skulle kunna bekämpas kunde minska, och därmed antalet JAS-divisioner och luftvärnsförband. Vidare kunde antalet lednings- och logistikförband reduceras, i enlighet med de förändrade kraven.194 Med denna information förklarade alltså regeringen att kraven på förmåga till större samlade operationer hade sänkts mellan de bägge försvarsbesluten. Samtidigt skulle kraven på Försvarsmaktens deltagande i internationella insatser öka, och medföra konsekvenser i insatsorganisationens utformning, genom att förband avsatta för detta ändamål måste ha hög beredskap.195 196

I regeringens inriktningsproposition 2009 gjordes delvis jämförelser som förhöll sig till tidigare krav i förhållande till regeringens nya förslag på krav. Det handlade om hur den rådande organisationen förhöll sig till regeringens nya förslag om höjda krav på tillgänglighet, användbarhet och flexibilitet.197

194Prop. 2004/05:5, s. 45.

195Prop. 2004/05:5, s. 45.

196I denna proposition ingick även ett kortare avsnitt om erfarenheter från reformarbetet, som byggde på riksdagens utredning om Försvarsmaktens utbildning och förbandsutveckling med mera. Bland annat konstaterades i denna utredning att målen för Försvarsmaktens verksamhet i olika nivåer varit oprecisa. Det hade varit svårt att se sambanden mellan säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter, utformningen av Försvarsmakten, och kraven på förbandsverksamhet samt personal och materielförsörjning.

197Exempelvis konstateras att tillstånden i arméstridskrafterna är godtagbart, om man utgår från de krav på operativ förmåga och delförmåga som var gällande från det förra försvarsbeslutet. Men om man utgår från ökade krav på användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet så höjs kraven väsentligt avseende kompletta förband. Vidare var huvuddelen av arméstridskrafterna att beteckna som tunga, vilket inte, enligt regeringen, svarade mot ett behov av tillgänglighet och flexibilitet. Vidare ingick framåtblickande information om förmågeutvecklingen, om hur armé-, marin- och flygstridskrafternas förmåga bör utvecklas. Prop. 2008/09:140.

74 RIKSREVISIONEN

256

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Regeringen gick igenom stridskrafterna och konstaterade att det fanns brister i olika avseenden. Det framgår emellertid inte huruvida det rörde sig om brister i förhållande till föregående försvarsbesluts kravställning eller om det handlade om regeringens nya förslag, eller båda två.

Regeringen hänvisade till ökade krav på flexibilitet och användbarhet och konstaterade bland annat att endast en mindre andel av arméstridskrafterna var lätta. Förhållandet behövde förskjutas mot en högre andel lätta förband. Det gavs emellertid inte någon utförligare förklaring, inte heller ifråga om eventuella nackdelar, med en övergång från tyngre mekaniserade förband till lättare mekaniserade förband. Därmed saknades en mer fullständig

information i underlaget.198 När det gäller marina förband och flygstridskrafter tar regeringen upp vissa brister, men det är svårt att utläsa om och i så fall på vilket sätt det nya förslaget förhöll sig till föregående försvarsbeslut.

Försvarsmakten har i sina årsredovisningar inte med utförligare jämförelser

Som har konstaterats ovan innebar försvarsbeslutet 2004 bland annat att kraven hade sänkts på förmåga till mer omfattande militära operationer. Försvarsmakten behandlade detta i sin årsredovisning för

2005. Försvarsmakten uttryckte detta som att kravställningen till följd av försvarsbeslutet skiljde sig i flera avseenden. Försvarsmaktens förklarade att bedömningsgrunderna för Försvarsmaktens förmåga nu skulle vara bättre anpassade till den faktiska säkerhetspolitiska situationen. Ett militärt angrepp mot Sverige var inte sannolikt under överskådlig framtid och den förändrade omvärldssituationen hade lett till nya uppgifter och större krav på flexibilitet. Enligt Försvarsmakten skulle de nationella uppgifterna bestå, och kombineras med efter hand ökande internationella uppgifter.199

Här framgår alltså att Försvarsmakten inte tog upp vilka krav som i och med det nya försvarsbeslutet hade sänkts. Med andra ord var Försvarsmaktens information delvis missvisande och innebar inte en rättvisande jämförelse mellan försvarsbeslutens kravställningar.

I Försvarsmaktens årsredovisning för 2010 konstaterar Försvarsmakten att kraven har ökat avseende flexibilitet och användbarhet ökat i och med det nya försvarsbeslutet. Försvarsmakten gör en viss jämförelse genom att hänvisa till att den tidigare värderingen av insatsorganisationen från föregående försvarsbeslut utgick från krav på en begränsad operativ förmåga i nuvarande omvärldsläge och med lägre krav på förband i insatsorganisationen. Utöver detta görs inte någon utförligare jämförelse.200 I efterföljande årsredovisning

198Prop. 2008/09:140, s.59–61.

199Försvarsmaktens årsredovisning 2005.

200Försvarsmaktens årsredovisning 2010.

RIKSREVISIONEN 75

257

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

för 2011 hänvisar Försvarsmakten till nya krav i form av ökad tillgänglighet och användbarhet. Som har noterats ovan förklarade Försvarsmakten i årsredovisningen 2010 att kraven skulle ha ökat. Detta behandlas dock inte i 2011 års redovisning, som alltså istället hänvisar till nya krav avseende tillgänglighet och användbarhet.

Lite jämförelser och beskrivning av utvecklingen på längre sikt

Som redan nämnts är den redovisning som sker i regeringens budgetpropositioner till riksdagen i första hand nulägesorienterad, och relaterar till kommande budgetår. Propositionerna innehåller endast jämförelser i begränsad utsträckning, även om det ingår vissa numerära jämförelser, i regel för tre år i taget. Även när det gäller resultatbedömningen och bedömningen av operativ förmåga sker vissa jämförelser, men det är i begränsad utsträckning. Till exempel har regeringen under senare år framhävt sin bedömning om

att förmågan ska ha ökat sedan 2006.201 Regeringen lämnar dock ingen tydlig förklaring till denna bedömning. Regeringen tar heller inte upp det faktum att kraven på förmåga hade sänkts i försvarsbeslutet 2004, för att med

inriktningsbeslutet 2009 ha förändrats. Detta med högre krav på tillgänglighet i form av en tyngdpunktsförskjutning från ett försvar som utgick från behov av återtagning till ett försvar med högre krav på tillgänglighet, användbarhet och flexibilitet utan behov av återtagning.

Några underlag för denna sorts jämförelser över längre tidsperioder finns inte i regeringens budgetpropositioner.

Detta kan jämföras med budgetpropositionen för 2014 som innehåller ett exempel på en mer utförlig redogörelse. Regeringen presenterar här, efter ett tillkännagivande av riksdagen, en fördjupad och innehållsrik redovisning av Försvarsmaktens personalförsörjning över en längre tid.

När det gäller Försvarsmaktens så ingår i högre utsträckning exempel på myndighetens utveckling över längre sikt. Exempelvis presenterade

Försvarsmaktens i sin årsredovisning insatsorganisationens utveckling i form av antalet krigsförband för perioden 2001–2006 samt inriktningen för 2007.202

Vidare har Försvarsmakten sedan 2005 i enlighet med regeringens återrapporteringskrav redovisat ett antal resultatindikatorer. Men dessa har handlat om eŽektivitet och hushållning, och inte om resultat med koppling till utvecklingen av Försvarsmaktens förmåga.

201Prop. 2009/10:1 utgiftsområde 6, s. 24.

202Försvarsmaktens årsredovisning för 2007.

76 RIKSREVISIONEN

258

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

5.1.2Informationen om Försvarsmaktens förmåga är otydlig

I regeringens budgetpropositioner till riksdagen lämnar regeringen en bedömning av Försvarsmaktens operativa förmåga. Givet Försvarsmaktens omställning är värderingen av Försvarsmakten förmåga mycket viktig information för resultaten av de beslut som har fattats av riksdagen. Riksrevisionen har i granskningen därför undersökt hur regeringen har informerat riksdagen om Försvarsmaktens förmåga. Vår genomgång är baserad på regeringens budgetpropositioner för 2001–2013. För en mer utförlig redogörelse, se bilaga 8. Vi har även studerat Försvarsmaktens bedömning av sin operativa förmåga. Överlag finns ett starkt samband mellan Försvarsmaktens bedömning och regeringens information till riksdagen.

Regeringens information till riksdagen och Försvarsmaktens information i sin öppna bilaga ska inte röja uppgifter som kan äventyra rikets säkerhet. Det påverkar förutsättningarna för hur detaljerad informationen kan vara. Vi kan ändå konstatera att regeringens bedömningar av Försvarsmaktens förmåga inte är lika informativa som för tio femton år sedan. Informationen har kortats ned och innehållet har minskat. Vidare har för senare års budgetpropositioner används begrepp såsom ”förmåga att över tiden”, utan att dess innebörd egentligen framgår.

Utöver detta finns ett antal andra förhållanden som påverkar tydligheten och transparensen i regeringens och Försvarsmaktens redovisning.

Speglar i första hand det gångna året

Till att börja med är varje års bedömning kopplad till det gångna året. Det har i väldigt begränsad utsträckning ingått övergripande jämförelser över flera år, liksom information med jämförelser mellan olika år. Detsamma gäller Försvarsmaktens redovisning.

Sammantaget är det därför mycket svårt att genom regeringens bedömningar följa hur Försvarsmaktens förmåga har förändrats. Bedömningarna svarar i första hand på frågan hur regeringen värderar förmågan för ett år i taget.

Bedömningen görs i förhållande till rådande och försämrat omvärldsläge

I de två första försvarsbesluten för 2002–2004 respektive 2005–2007 var riksdagens krav på förmåga indelade i olika omvärldslägen. I kraven för gällande inriktningsbeslut hänvisas till så kallad utveckling och i

regeringens närmre beskrivning hänvisas till framtida hot och en försämrad omvärldsutveckling.

Vid en jämförelse mellan beslutens olika kravställningar framgår att regeringens respektive Försvarsmaktens övergripande bedömningen varit

RIKSREVISIONEN 77

259

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

förhållandevis positiv inom ramen för gällande omvärdsläge och negativ i händelse av ett försämrat omvärldsläge. Detta har i sin tur ställt krav på en närmare förståelse för skillnaden mellan ett positivt och ett negativt omvärldsläge.

Under senare år har regeringen i sin bedömning i första hand hänvisat till rådande omvärldsläge. Regeringens bedömning är positiv, inklusive förmågan till utveckling av insatsorganisationen. Samtidigt hänvisas till en rad problem i myndighetens förmåga, med hänvisning till ett försämrat omvärldsläge. Sammantaget uppstår här en otydlighet, när det gäller

det senaste inriktningsbeslutet 2009, när det gäller förhållandet mellan regeringens hänvisning till försämrat omvärldsläge och riksdagens krav på operativ förmåga till utveckling. I de operativa kraven som riksdagen beslutade om i inriktningsbeslutet 2009 hänvisas inte på samma sätt som tidigare försvarsbeslut till olika krav för olika omvärldslägen. Vidare är det otydligt huruvida det är Försvarsmaktens förmåga som inte svarar mot riksdagens krav, eller om det är inriktningsbeslutets mål och krav på förmåga som inte svarar mot de behov som skulle uppstå vid ett försämrat omvärldsläge.

Precis som regeringen har Försvarsmakten i sin bedömning i första hand hänvisat till det rådande omvärldsläget. Exempelvis hänvisade Försvarsmakten i sina årsredovisningar för försvarsbeslutsperioden 2002–2004 till en godtagbar förmåga att stå emot väpnat angrepp, fastän med hänvisning till rådande positiva omvärldsläge. Försvarsmakten uttryckte det som att förmågan att

stå emot ett väpnat angrepp, i nuvarande omvärldsläge är godtagbar, men i ett försämrat omvärldsläge fanns en rad allvarliga brister.203 I samma form har Försvarsmakten under efterföljande år presenterat sin bedömning med

hänvisning till olika omvärldslägen. Inom ramen för rådande inriktningsbeslut tar Försvarsmakten upp att myndigheten fortfarande har begränsningar

i att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot vid ett försämrat omvärldsläge.204

Den säkerhetspolitiska bedömningen framgår inte

Vidare kan konstateras att regeringen inte närmare redogör för sin säkerhetspolitiska bedömning. Det är också oklart vilken säkerhetspolitisk bedömning regeringen respektive Försvarsmaktens har utgått ifrån, liksom huruvida det råder samsyn.

Säkerhetspolitiska underlag skapas kontinuerligt, bland annat av Försvarsmakten.

Det handlar dock om bedömningar, och dessa kan se olika ut av olika parter.

Försvarsberedningarna gör samlade och mer övergripande säkerhetspolitiska

203Försvarsmaktens årsredovisning 2003.

204Försvarsmaktens årsredovisning 2012.

78 RIKSREVISIONEN

260

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

bedömningar inför försvarsbesluten, och regeringen presenterar i sin inriktningsproposition till grund för nya försvarsbeslut en säkerhetspolitisk omvärldsbeskrivning. Budgetpropositionerna innehåller emellertid inte någon information om hur regeringens säkerhetspolitiska bedömning förhåller sig till den bedömning som låg till grund inför gällande försvarsbeslut.

Nya bedömningsgrunder utan att det tydliggörs

Vid övergången mellan försvars- och inriktningsbeslut används nya bedömningsgrunder utan att detta tydliggörs. Exempelvis innebar 2007 års budgetproposition att bedömningen av Försvarsmaktens förmåga hade skett mot nya bedömningskriterier, som en följd av att kraven hade ändrats i och med det nya försvarsbeslutet. Regeringen redogjorde emellertid inte för hur den nya bedömningsgrunden förhöll sig till föregående. Att kraven i praktiken har sänkts framgick inte. De sänkta kraven handlade om att den försvarspolitiska målsättningen om att försvara Sverige mot väpnat angrepp

hade övergått från att vara ett mål, med vissa delkrav, på kortare sikt till att bara vara det på mycket lång sikt. Detta innebar att det som tidigare hade varit en svag punkt i bedömningen av Försvarsmaktens förmåga inte längre fanns med. Med andra ord hade bedömningen från 2006 påverkats positivt, eftersom den hade gjorts mot lägre krav.205

Uppgift i förhållande till förmåga

Av regeringens budgetpropositioner framgår att regeringen under senare år i en ökande utsträckning har hänvisat till att Försvarsmakten har löst sina

uppgifter, snarare än kraven på operativ förmåga. På så vis förmedlas i regel en positiv bild av att myndigheten har löst tilldelade uppgifter. Detta förhållande uttrycks genom att regeringen uppger att Försvarsmakten har haft förmåga att möta ställda krav, vilket kan jämföras med tidigare års budgetpropositioner som i första hand hänvisade till vad Försvarsmakten har för förmåga.

Riksrevisionen har tidigare tagit upp denna fråga, och konstaterade i granskningsrapporten Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (RiR 2013:22) att regeringen och Försvarsmaktens värderingar inte har utgått från hela kravbilden.

Regeringens sätt att värdera Försvarsmakten har i den bemärkelsen förändrats, utan att regeringen har redogjort för detta på ett tydligt sätt. Värderingsgrunden

205I föregående försvarsbeslutsperiod hänvisades till riksdagens beslut om försvarspolitiska mål samt till riksdagens beslut om att insatsorganisationen ska utvecklas i enlighet med krav på operativ förmåga. Från och med budgetpropositionen för 2010 handlar det istället om mål och uppgifter, i linje med försvarsbeslut 2009. På så vis utgår senare års resultatbedömningar från riksdagens beslut om målen med det militära försvaret, av regeringen tilldelade uppgifter samt av att insatsorganisationen ska utvecklas i enlighet med de krav på operativ förmåga som riksdagen beslut om.

RIKSREVISIONEN 79

261

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

har vidgats till att fästa större betydelse vid årets löpande fredstida uppgifter. På så vis uppstår en otydlighet kring i vad mån det är förmågan att lösa ställda uppgifter under det år som har gått, eller om det är kraven på operativ förmåga beslutade av riksdagen, som är styrande för regeringens bedömning. Att under

året ha haft förmåga att tillmötesgå kraven på ställda uppgifter är naturligtvis ett viktigt ingångsvärde bland andra i en bedömning. Men det begränsas kraftigt som bedömningsgrund av att Försvarsmakten, som tur är, inte regelbundet måste lösa alla uppgifter som myndigheten förväntas kunna lösa. Dessutom kan uppgifterna skilja sig kraftigt mellan olika år. Förändringar mellan olika år kan handla om graden av aktivitet från främmande makt i Sveriges närområde, såväl som omfattning och komplexitet i svenska utlandsinsatser.

Försvarsmakten hänvisar liksom regeringen i ökad utsträckning till vad myndigheten har löst för uppgifter. Exempelvis skriver Försvarsmakten i 2011 års årsredovisning att Försvarsmakten under det gångna året i huvudsak levt upp till de krav som har ställts på omvärldsbevakning. Försvarsmakten har också under perioden upprätthållit sin förmåga att hävda Sveriges territoriella integritet genom att upptäcka och avvisa kränkningar. Myndigheten har även genomfört internationella insatser och lämnat stöd till samhället. Först mot slutet kommer Försvarsmakten in på händelser och hot vid ett försämrat omvärldsläge, och gör då bedömningen att det finns en rad problem i form av begränsningar mär det gäller personal, materiel, övning, planläggning, prestanda på materielsystem, med mera.206

Väsentliga förändringar sker utan att det tydligt framgår

Vidare finns ytterligare exempel på hur förhållanden av betydelse för bedömningen har förändrats utan att det har framgått på ett tydligt sätt.

I början av 2000-talet nedprioriterades Försvarsmaktens försvarsplanering. Fram till budgetpropositionen för 2010 behandlade inte regeringen frågan om Försvarsmaktens försvarsplanering. Men i 2010 års budgetproposition togs Försvarsmaktens försvarsplanering upp. Då hänvisas till planeringen som eftersatt och utan en samlad process de senaste tio åren. Därefter har bristande planläggning hänvisats till som en brist i Försvarsmaktens operativa förmåga i händelse av ett försämrat omvärldsläge.207

206Försvarsmaktens årsredovisning 2011

207Hur synen på försvarsplaneringen förändrades framgår vid en närmare genomgång av ett antal tidigare budgetpropositioner. I budgetpropositionen 2001 konstaterade regeringen att det omfattande omstruktureringsarbetet lett till att anpassningsplaneringen nedprioriterats, men att det var angeläget att anpassningsplaneringen förbättrades. Men i nästa års värdering konstaterade regeringen att Försvarsmakten anmält att någon fördjupad planering för nationellt försvar inte skett, och inte heller anpassningsplanering för mer omfattande militära operationer. Denna gång kommenterade emellertid inte regeringen detta, trots att den alltså året innan hänvisat till den bristande planeringen som ett problem som måste åtgärdas.

80 RIKSREVISIONEN

262

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

På så vis har alltså inom cirka en tioårsperiod försvarsplaneringen haft en tydlig plats i värderingen av Försvarsmaktens förmåga, för att sedan saknas i värderingen, och därefter återkomma och hänvisas till som viktig. Det framgår inte vad som är orsaken till denna förändring i synsätt – exempelvis om det handlar om att regeringen kraftigt förändrat sin värdering av omvärldsläget.

Regeringen har i en mindre utsträckning ställt krav på jämförelser av operativ förmåga bakåt i tiden

Av regeringens regleringsbrev framgår att regeringen genom åren periodvis ställt vissa krav på jämförelser mellan olika år. I regleringsbreven för 2012 och 2013 ska Försvarsmakten jämföra med föregående år och analysera utvecklingen över tid.208 Vi har inte funnit någon sådan redovisning i Försvarsmaktens öppna del av sin årsredovisning. I regleringsbrevet för 2011 står att skillnader

i jämförelse med föregående års värdering ska lyftas fram. Även denna årsredovisning saknar denna sorts återredovisning. I regleringsbrevet för 2010 finns det inte något krav på tidsjämförelse. I regleringsbrevet för 2009 finns krav att redovisa hur den operativa förmågan har förändrats.

Årsredovisningen 2009 innehåller en jämförelse med föregående år, och anger att förmågan är på en likvärdig nivå som 2008. Årsredovisningen 2008 jämför på ett abstrakt sätt genom att säga att den positiva trenden har brutits. Årsredovisningen för 2007 innehåller delvis en jämförelse mot föregående år och det konstateras att för en av delförmågorna har nivån förbättrats (förmågan att vid ett försämrat omvärldsläge kunna hantera händelseutvecklingar och hot som kan drabba Sverige samt kunna öka förmåga till internationella insatser).

Dessförinnan saknas återrapporteringskrav för operativ förmåga i regleringsbreven. Sammantaget har regeringen i en begränsad utsträckning ställt krav på Försvarsmakten att göra jämförelser av operativ förmåga bakåt i tiden.

Jämförelse mellan försvars-, och inriktningsbesluten

Av kapitel 3 i granskningen framgår hur de operativa kraven förändrats mellan de tre försvars- och inriktningsbesluten. Riksrevisionens bedömning är att graden av precisering i kraven har avtagit. I försvarsbeslutet för 2002–2004 ingick ett antal delkrav i riksdagens beslut, som var kopplade till riksdagens fyra mål. Även i försvarsbeslutet 2005–2007 ingick i riksdagens beslut avseende förmåga ett antal preciseringar som närmre redogjorde för kraven.

I inriktningsbeslutet 2009 ingick inte några närmre preciseringar.

208Övriga krav handlar om att Försvarsmakten ska värdera och redovisa den samlade operativa förmågan i insatsorganisationen utifrån myndighetens instruktion. Värderingen ska ske på fyra nivåer (förbands-, taktisk, operativ och militärstrategisk-).

RIKSREVISIONEN 81

263

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

Jämförs graden av relevant information förmedlad av regeringen genom sina budgetpropositioner framgår att informationsgraden har avtagit, mellan den första försvarsbeslutsperioden och efter det nuvarande inriktningsbeslutet.

Avseende kravet på förmåga till försvar mot väpnat angrepp tog regeringen i sin budgetproposition för 2002 upp sådana brister som skydd mot NBC- stridsmedel, informationskrigföring och förmågan att möta hot och insatser med kryssningsmissiler samt att det saknades förmåga att möta hot med

insatser av ballistiska robotar. Denna information kan kopplas till motsvarande krav på förmåga som var formulerad i riksdagens beslut.

Under senare år har regeringens information varit av en övergripande karaktär när det gäller vad Försvarsmaktens förmåga. En mer detaljerad karaktär har informationen haft om problem, men då med hänvisning till kraven om att hantera händelseutvecklingar och hot vid ett försämrat omvärldsläge, och alltså inte till riksdagens krav på förmåga.

5.1.3Regeringens budgetpropositioner till riksdagen avseende Försvarsmaktens insatsorganisation

Regeringen informerar årligen riksdagen i budgetpropositionen om läget i Försvarsmaktens insatsorganisation. Rapporteringen har i första hand fokus på det aktuella året.209 När det gäller stridskrafternas utveckling hänvisar regeringen till målsättningar. Dessa är i regel inte specificerade utan beskrivs i mindre utsträckning närmare i relation till övergripande mål utifrån gällande försvars- och inriktningsbeslut. Ibland framgår om målen till exempel har sänkts, och även orsaker till detta.210 Vilka de ursprungliga målen var framgår emellertid inte, även om det ibland förekommer hänvisningar till försvars-, respektive inriktningsbeslut utan att i sak ange mål.211

Vidare presenteras information om exempelvis pågående insatser och övningar som har utförts liksom om materielinköp med mera, som kan ha bidragit

till förmågeutvecklingen. Men informationen värderas inte på ett tydligt sätt till övergripande långsiktiga mål. Att det har genomförts övningar, eller skett materielinköp, är givetvis viktig information. Men samtidigt framgår inte av informationen vilka krav som ställts på övningsverksamheten, och hur detta förhåller sig till riksdagens mål.

På samma sätt drar regeringen slutsatser om huruvida målen i angiven inriktning har uppnåtts i respektive stridskraft. Men det framgår i regel

209Vilket innebär att tidigare förändringar inom ramen för då gällande försvars- eller inriktningsbeslut inte behandlas. I vissa avseenden förmedlas mycket information avseende det gångna året. I liten utsträckning är denna information tydligt kopplad till aktuellt försvarsbeslut.

210Exempelvis prop. 2009/10:1 Utgiftsområde 6; prop. 2012/13:1 Utgiftsområde 6.

211Regeringen beskriver endast vilka förband som har vidmaktshållits.

82 RIKSREVISIONEN

264

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

inte vilka målen är, och hur dessa mål förhåller sig till försvars- och inriktningsbesluten. Detta gör det svårt att förhålla sig till informationen.212

De brister vi har iakttagit kan illustreras med följande exempel. För 2002 skrev regeringen att målen hade eller i huvudsak hade nåtts, utan att ange vilka målen var eller hur de såg ut. För 2014 är framställningen likartad. Regeringen anger att den successiva uppbyggnaden av insatsorganisation 2014 i stort sett har följt målen, med undantag för rekryteringen av tidvis tjänstgörande soldater. Regeringen går igenom utvecklingen för olika förband och gör genomgående bedömningen att utvecklingen i allt väsentligt motsvarar riksdagens beslut. Vidare framgår att verksamheten för olika förband ska ha gått enligt plan för 2012. Men det framgår inte med vilken takt utvecklingen går – det vill säga regeringen anger inte tydligt hur utvecklingen förhåller sig till riksdagens beslut.213 Regeringen gör till exempel inte några större tidsjämförelser för att på ett tydligare sätt redogöra för utvecklingen av insatsorganisationen.

När det gäller övergången mellan olika försvarsbeslut behandlar regeringen i sin budgetproposition för 2010 det nya inriktningsbeslutet.214 Det sker inte någon tydligare förklaring av exempelvis skillnaden mellan föregående försvarsbesluts struktur för arméstridskrafterna och strukturen för arméstridskrafterna ur det nya försvarsbeslutet.215

Sammantaget är det genom regeringens rapportering om insatsorganisationens utveckling svårt att förhålla sig till de uppgifter som presenteras. Det sker

i mindre utsträckning en övergripande ackumulerad redovisning utifrån målen ur gällande försvarsbeslut. Därför är det svårt att få en dynamisk bild av insatsorganisationens utveckling efter ett försvars- respektive inriktningsbeslut.

Försvarsmaktens information om insatsorganisationen

Försvarsmaktens information utgör underlag för regeringens information till riksdagen. Vi har därför gått igenom de öppna delarna av Försvarsmaktens årsredovisningar för 2002–2013.

I de öppna delarna av Försvarsmaktens årsredovisningar lämnas i flera avseenden information om det gångna året. Försvarsmaktens information är av samma grundläggande karaktär som regeringens. Det handlar om en

redovisning med både positiva och negativa inslag, exempelvis om genomförda övningar och förmodade e‰ekter, liksom problem i form av personalbrister

212Detta kompenseras till del om man istället tar del av tidigare års budgetpropositioner, eftersom där finns information om den framtida inriktningen. Informationen är dock övergripande och avser de närmaste åren.

213Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 6, s. 29 f.

214Prop. 2009/10:1, s. 26 f.

215Prop. 2009/10:1, s. 35.

RIKSREVISIONEN 83

265

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

eller inställda övningsmoment. I detta avseende ger Försvarsmaktens årsredovisningar information utifrån det gångna året. I likhet med regeringens budgetpropositioner är kopplingen mellan informationen över det gångna året och övergripande mål ur riksdagens försvars- respektive inriktningsbeslut svag. Exempelvis anges överlag i årsredovisningarna att målen per krigsförband har uppnåtts alternativt i allt väsentligt har uppnåtts. Eftersom det inte framgår hur dessa mål förhåller sig till övergripande mål, blir redovisningen otydlig.

För de första åren redovisas utvecklingsläget i insatsorganisationen per förbandstyp med avseende på antalet förband och vilken målsättning som gäller (skapa nya förband, utveckla befintliga förband, fortsätta utveckling av förband eller vidmakthålla eller avveckla förband).216 För 2002 redovisas läget i insatsorganisationen med denna typ av kvantitativa målsättningar som mål för 2002 (rapportperioden, förfluten tid) och som inriktning för 2003 och 2004. Målen sammanfaller alltså med läget. Om det betyder att målen är uppnådda framgår inte. Det framgår inte heller om målen härrör från försvarsbeslutet 2000. Det är därför svårt att förstå vad redovisningen innebär och att bilda sig en uppfattning av hur långt införandet av insatsorganisationen har kommit och om den utvecklats enligt vad riksdagen hade beslutat.

2007 börjar Försvarsmakten redovisa mer. Under rubriken Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap redovisas per förband vilka delar därav som har utbildats under året och resultatet av detta. Till exempel redovisas för 171. stridsflygdivisionen vid Blekinge flygflottilj att hela divisionen har utbildats och att hälften av den utbildades mot en högre målsättning, och att denna målsättning inte är helt uppnådd. Den andra halvan, som utbildats mot lägre krav hade dock uppnått målen.217 Vilka mål som gällde framgår inte. För året därpå, 2008, anges dock ett mål för respektive förband: vilken kompetens personalstyrkan skulle ha uppnått (så kallad PersQ218). Kompetensmålen var lågt satta för alla förband (PersQ 2) förutom för de förband som var ämnade att delta i internationella insatser (PersQ 4).

Regeringen har i regleringsbreven sedan 2010 gett Försvarsmakten i uppdrag att följa upp inriktningsbeslutet avseende ekonomi, insatsorganisation, personalförsörjning samt materielförsörjning.219 Från och med 2010, som var det första verkställighetsåret av den innevarande beslutsperioden, redovisas

2162003 är det oklart vad som egentligen redovisas. Under rubriken Läget i insatsorganisationen ser det att av döma av kolumnrubriceringen ut som att det är målen som redovisas. Det kan dock vara så att det är läget som redovisas, och att rubriceringen blivit fel och blandats samman med att målen anges för de två kommande åren.

217Försvarsmaktens årsredovisning 2007, s. 18.

218Skala: PersQ 1–PersQ 5, där PersQ 5 är högst.

219När det gäller uppföljningen av insatsorganisationen ska uppföljningen vara relaterad till fastställda förbandsmålsättningar och fastställd planering. (Försvarsmaktens regleringsbrev för 2010, punkt 26.)

84 RIKSREVISIONEN

266

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

därför så kallade förbandskort för respektive insatsförband. Där redovisades mot fastställda förbandsmålsättningar för gällande insatsorganisation. Dessa redovisningar är dock sekretessbelagda och framgår av en hemlig bilaga. Det gör att det till stora delar saknas relevant information i den öppna bilagan. När det gäller förbandsmålsättningarna framgår av 2010, 2011 och 2012 års redovisning att Försvarsmakten själv fastställt dessa. Målsättningarna var styrda så att

de skulle svara mot vilka uppgifter krigsförbanden klarar av att lösa med de resurser som verkligen finns.220 Detsamma gäller när Försvarsmakten redovisar införandet av insatsorganisationen 2012.221 Hur de mål som Försvarsmakten har satt förhåller sig till riksdagsbeslutet framgår inte. Det betyder att det är oklart huruvida uppföljningen har skett mot det som riksdagen hade beslutat eller inte.

Den öppna redovisningen av insatsorganisationen under den granskade perioden har alltså överlag inte varit tydligt relaterad till riksdagens beslut om insatsorganisationen. Även om rapporteringen delvis har utvecklats under den granskade perioden är det svårt att förhålla sig till informationen eftersom det saknas tydlig information om förhållandet till riksdagens mål.

5.1.4Förändringar i grundorganisationen

Ett viktigt motiv till att minska Försvarsmaktens grundorganisation har varit att anpassa den till en mindre krigsorganisation. Nedskärningarna i

Försvarsmaktens grundorganisation har varit en viktig och omdiskuterad åtgärd i Försvarsmaktens omställning. Tanken har bland annat varit att det ska leda till besparingar. Vi har därför har undersökts hur regeringen och Försvarsmaktens har följt upp och redovisat resultaten av dessa organisatoriska förändringar.

Regeringens löpande uppföljning i budgetpropositionerna

Regeringens budgetpropositioner till riksdagen åren 2001–2008 behandlar förändringarna av grundorganisationen i samband med försvarsbesluten 2000 och 2004, och även i viss mån förvarsbeslutet 1996. Inriktningsbeslutet 2009 innebar inte några förändringar i grundorganisationen.

I budgetpropositionen för 2002 tar regeringen upp att det rådde stora variationer av övertalighet och personalbrist på olika förband. Spontana avgångar av yngre, välutbildade o‹cerare var fler än vad Försvarsmakten hade räknat med, vilket ansågs äventyra myndighetens kompetens- och åldersprofil. När det gäller omlokaliseringar sägs inte mycket om personal som valt att sluta i Försvarsmakten i stället för att följa med till den nya orten. Inte heller framgår de konsekvenser för förbandens förmåga som blivit följden av detta.

220Försvarsmaktens årsredovisning 2010, underbilaga 4.1, s. 5.

221Försvarsmaktens årsredovisning 2012, bilaga 3.1, s. 7.

RIKSREVISIONEN 85

267

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

FÖRSVARSMAKTENS OMSTÄLLNING

I budgetpropositionen för 2004 uttryckte regeringen att möjligheterna att följa upp och utvärdera förändringarna i grundorganisationen borde förbättras. Därför gav regeringen i uppdrag åt Försvarsmakten att komma med förslag på att utvärdera genomförandet av försvarsbeslutet 2004. Detta ledde senare till att det i regleringsbreven infördes preciserade återrapporteringskrav för olika kostnadsslag per organisationsenhet.

År 2007 är det osäkert vad regeringen menar. Regeringen skriver både att förändringarna av Försvarsmaktens grundorganisation har genomförts och att de i allt väsentligt har genomförts. Regeringens uttalande om utfallet saknar dock koppling till hur planen såg ut.222

Regeringens årliga rapportering till riksdagen är med något undantag av summarisk karaktär. Det handlar i stort sett om huruvida den går enligt plan eller inte. I övrigt saknas helt beskrivningar av eventuella konsekvenser av icke- produktionsrelaterade faktorer. Till exempel har inte den säkerhetspolitiska dimensionen av att Försvarsmakten lämnar vissa regioner behandlats.

Försvarsmaktens uppföljning i sin årsredovisning

Försvarsmakten har i sina i sina årsredovisningar i vissa avseenden lämnat förhållandevis detaljerad information om utfallen av

grundorganisationsförändringar. Men det har mer handlat om att följa upp – bocka av – att samtliga åtgärder har genomförts, ofta på en relativ detaljnivå.223

För varje berörd organisationsenhet, eller del därav, redovisas avvecklings- och personalkostnader uppdelade på olika underliggande variabler. Som exempel på detaljeringsnivå kan nämnas att i årsredovisningen för 2008 redovisades kostnader för nybyggnation av en spolhall och en militärrestaurang samt i vilket läge projektet befann sig vid utgången av året.

Av redovisningen framgår inte någon samlad bedömning av om produktionsapparaten har eˆektiviserats, inklusive såväl positiva som negativa konsekvenser. Inte heller redovisas information om nettobesparingar för respektive omställningsåtgärd, vilket delvis kan vara svårt eftersom rationaliseringar är långsiktiga. I stället redovisas om åtgärden pågår eller

om den har genomförts. Vidare saknas information om i vilken utsträckning rekryteringsmöjligheterna har påverkats.224 Det saknas även information

222I de försvarspolitiska inriktningspropositionerna som det ingår planer för avveckling och omlokalisering m.m. av respektive organisationsenhet eller del därav. Denna information lämnas alltså inte i den årliga rapporteringen till riksdagen.

223Som exempel kan nämnas att OH-projektorer och stövlar som lämnats i gåva till Försvarets materielverk respektive Rikspolisstyrelsen har redovisats i Försvarsmaktens årsredovisningar.

224Att det är möjligt att attrahera och rekrytera rätt personer är en grundläggande förutsättning för att producera insatsförband. Om all utbildning för ett visst truppslag sker på endast en ort, och denna ligger geografiskt perifert, kan det bli svårt att rekrytera personal.

86 RIKSREVISIONEN

268

Skr. 2013/14:255

Bilaga 2

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

om huruvida Försvarsmakten förlorat väsentlig personal i samband med omlokalisering. Slutligen har vi inte heller funnit någon information om eventuell personal som avgått, i enlighet med vad som var avsikten, men som sedan återgått i tjänst genom konsultkontrakt eller som återanställts. Regeringen har inte gett Försvarsmakten i uppdrag att redovisa ovanstående uppgifter. Därför har Försvarsmakten inte heller genomfört denna typ av mer utömmande uppföljning av förändringarna av Försvarsmaktens grundorganisation.

Här kan även noteras att expertgruppen för studier i o•entlig ekonomi (ESO) har konstaterat att det inte har ägt rum någon samlad utvärdering av de ekonomiska e•ekterna av förändringarna i grundorganisationen 1999–2009. ESO har också kommit fram till att nyinvesteringar i mark, anläggningar och lokaler till ett värde av cirka 7,3 miljarder kronor ska ha gjorts under peri